亞歷山大.S.朴中校/美國陸軍國民兵
韓美同盟長期以來一直是朝鮮半島和印太區域穩定的支柱。2023 年 4 月,南韓總統尹錫悅(Yoon Suk Yeol)與美國總統喬.拜登(Joe Biden)舉行會談,紀念建立合作夥伴關係 70 週年。兩國總統發表了《華盛頓宣言》
(Washington Declaration),重申兩盟國對維護區域和平與穩定堅不可摧的承諾。基於兩國堅實的邦誼,這一強化的承諾為擴大與日本的合作奠定了基礎。三國致力於在經濟安全和技術領域開展合作,這標誌著國際合作的新篇章。
韓美同盟的動態特質,及其不斷發展和抵禦挑戰 (例如在北韓問題上的政策歧見)的能力,顯示了此一夥伴關係的內在力量。波動凸顯了同盟錯綜複雜、內在多變的性質。理解並承認這種複雜性,對於致力於強化和推進這一堅定同盟的軍人與國安人士而言,至關重要。為確保這一戰略合作夥伴關係穩健、靈活且具全球導向,有必要關注跨國議題和韌性,特別是在人道救援和災害防救(humanitarian assistance and disaster response,HADR)等領域。
履行承諾
在 1950 年 6 月北韓南侵之前,美國提供的軍事援助包括二戰後重建、訓練一支南韓常備軍。當由蘇聯扶植的北韓軍與中國軍聯手,試圖將整個朝鮮半島置於共產黨控制下時,聯合國安理會(United Nations Security Council)呼籲各會員國保衛南韓。在出兵援助南韓的 16 國中,美軍約占聯合國軍事特遣隊的 90%。韓戰停戰及 1953 年締結《韓美共同防禦條約》(ROK-U.S. Mutual Defense Treaty)後,美國的主要擔憂是可能被捲入朝鮮半島新一輪衝突。同時,面對來自北韓的持續威脅,南韓急需保障國防,並獲得經濟、政治和外交支持的保證,這對該國的生存以及戰後重建工作至關重要。
從 1960 年代到 1980 年代,冷戰最激烈的時期,美國和南韓在其同盟關係中面臨著雖然不同,但相互關聯的風險。美國的外交政策強調盟國需要對自身的國防承擔主要責任,美國則扮演支援者的角色。此外,隨著美國外交政策越來越重視人權,南韓在當時獨裁政權統治下的人權記錄有時會導致兩國關係緊張。為了回應美方態度,南韓積極發展經濟和軍事現代化,並尋求自我防衛能力(包括可能曾發展秘密核武計畫),這對兩國都構成安全困境。
在管理同盟關係的過程中,韓美兩國努力降低各自面臨的風險。1978 年在南韓成立的韓美聯合軍司令部(Combined Forces Command,CFC)對強化兩國關係至關重要,同時也是該同盟歷史上的關鍵時刻。時至今日,由美國保羅.拉卡梅拉(Paul LaCamera)上將擔任司令官、南韓姜信哲(Kang Shin Chul,音譯)上將擔任副司令官的韓美聯合軍司令部,象徵美國保衛南韓的承諾。該指揮結構重申美國在朝鮮半島的部署和參與,並確保南韓在國防事務中的自主權。韓美聯合軍司令部的成立標誌著美國對分擔國防責任和戰略協調的新承諾,有助於建立信任與合作。
冷戰結束後,韓美同盟遇到了新的挑戰,主要原因是對北韓外交政策的轉變。從 1998 到 2008 年,南韓開始實施「陽光政策」(Sunshine Policy),透過向北韓提供經濟援助以改善南北關係。然而,該政策並未解決北韓侵犯人權和發展核武等根本問題。在南韓政府向北韓提供經濟援助的同時,美國卻採取了不同的做法,包括實施制裁以阻止北韓發展核武。2005 年,美國任命了首位北韓人權問題特使,進一步強調對解決該區域人權問題的承諾。美國還將安全問題放在首位,基本上將北韓視為區域威脅。相反地,南韓政府和公眾則看到了和解與統一的可能性,將北韓視為遠親而非迫在眉睫的威脅。在韓美同盟的近期歷史中,美國的戰略側重於嚴厲制裁、意圖說服北韓加入無核化談判,這與南韓的倡議也有所不同。
但隨者時間推移,華盛頓和首爾成功地渡過了這些時期,強化了對區域穩定和全球禁擴的長久承諾。自 1975 年以來,南韓一直遵守《核武禁擴條約》(Non-Proliferation of Nuclear Weapons,NPT)。這鞏固了南韓反對發展核武的政策,從而彰顯這一持久的承諾。《華盛頓宣言》鞏固了此立場,重申首爾將繼續致力於無核化道路,與以韓美同盟為中心的安全戰略保持一致。這種一貫的方針反映了兩國在價值觀和目標上深遠且持久的一致性,支撐著兩國反對朝鮮半島核擴散的統一立場。它代表了兩國對無核化和區域穩定的共同願景,展示兩國在不斷演變的全球動態中對和平與安全的堅定承諾。
鑒往知來
在韓美同盟長達 70 年的歷史中,兩國在因應各種挑戰的過程中不斷演進,相互影響。隨著國家利益、國內政治局勢和對他國行動看法的變化,同盟可能強化、削弱甚至解體。韓美同盟經歷過鞏固期,也經歷過緊張期,這給致力於推進韓美同盟的國安人士提出了一些基本問題:如何借鏡過去的經驗教訓,提出一個出足夠因應未來挑戰和機會的戰略方針?
自 1953 年韓戰停戰以來,美軍已在南韓駐紮了數以萬計的軍人。美國法律通過同意維持 28,500 名駐韓部隊來支持朝鮮半島的和平與穩定,進一步確立韓美同盟關係。民意調查持續顯示,兩國大多數民眾對不斷強化的同盟關係持正面態度。根據南韓峨山政策研究院(Asan Institute for Policy Studies)的數據,自 2012 年以來,南韓約 90% 受訪者認為韓美同盟是必要的,80% 受訪者認為即使假設兩韓統一後,韓美同盟仍舊重要。據智庫芝加哥全球事務委員會(Chicago Council on Global Affairs)報告,2022 年一項調查顯示,對美國維持其駐南韓軍事基地的強烈支持,其中 72% 的受訪者贊成維持長期軍事部署。
韓美同盟中的核心問題源於南韓的根本性動態,其中包括南韓在關鍵目標之間實現平衡所面臨的挑戰,包括建立自力更生的國防態勢、致力與北韓和解,以及平衡與美國的同盟關係等。美國專注於在不升級區域緊張之下嚇阻北韓侵略。這種多方面動態反映了形塑韓美關係的戰略性、區域性,以及全球性因素的相互作用。同盟本身可能會發生變化,這是意料之中的。透過深入理解南韓的動態,韓美兩國管理並強化了他們的同盟關係。適應性是打造反應更靈敏、更具彈性的夥伴關係之關鍵。這種夥伴關係能夠更有效地因應當代挑戰,並駕馭現代地緣政治局勢的複雜性。
2023 年,作為《華盛頓宣言》承諾的直接成果,核諮商小組(Nuclear Consultative Group,NCG)的成立標誌著韓美同盟向前邁出重要一步。這一發展標誌著兩國政府積極合作,為共同規劃、防備朝鮮半島潛在核緊急應變而努力。核諮商小組不僅強化了美國對南韓的延伸嚇阻承諾(extended deterrence commitments),還直接回應南韓在核威脅方面的安全關切。這一核戰略合作論壇強化了戰略協調,並顯著推動了美國在該區域的禁擴努力。核諮商小組的成立證明了同盟的適應性和實力,展示了戰略遠見和過往經驗教訓如何為當代因應新出現的挑戰提供借鏡。此舉鞏固了雙邊夥伴關係,使之成為駕馭當今複雜地緣政治局勢的一股充滿活力、極副韌性的力量。
推進同盟
數十年來韓美同盟經歷了重大轉變,從不對稱、以區域為重點的關係,轉變為更對稱、具全球導向的關係。南韓最初依賴美國的軍事、經濟援助,如今已發展成為一個經濟、軍事、文化強國。這一演變的明證,就是尹錫悅總統發布的南韓首份《印太戰略》(Indo-Pacific Strategy),以及與日本、美國建立的三邊夥伴關係。首爾的《2023 國家安保戰略》 (2023 National Security Strategy)重申「積極因應迅速變化的安全環境」,以及承諾促進國際和平、安全、人權和經濟發展。首爾為聯合國維和任務和反海盜任務做出貢獻,推動全球核禁擴,並向波斯灣、阿富汗和伊拉克部署部隊。例如,由 3,600 名參與全球反恐戰爭的南韓軍人組成的宰桐部隊(Zaytun Division),於 2004 至 2008 年間在伊拉克庫德斯坦(Kurdistan)執行維和與重建任務,並因其在穩定局勢和經濟發展方面的作用而備受讚譽。南韓的經濟和軍事援助不斷擴大,反映出其日益增長的全球影響力。據官方通訊社韓聯社報導,2023 年,南韓將海外開發援助金額增加到 1,100 億新臺幣(34 億美元)。此舉表示南韓致力於在國際事務中發揮更重要作用,也彰顯了南韓作為世界頂級經濟體之一的地位。此外,首爾對烏克蘭的支持,包括提供軍備、援助重建教育系統,也表明其正在成為一個重要的全球參與者。這一進展創造了一個更平衡、聚焦全球的韓美夥伴關係,代表著戰略態勢的關鍵性轉變。
隨著韓美同盟的發展,當務之急是擴大其範圍、超越傳統安全關切,以解決跨國問題和韌性問題,特別是在諸如人道救援和災害防救等領域。這一轉變為更全面地參與因應國際挑戰奠定了基礎。該同盟有能力適應和因應一系列全球危機,包括自然災害和人道主義危機。這不僅強化了它在 21 世紀的利益攸關性,也體現了其對全球穩定和共同價值的承諾。這與該同盟的戰略演變相符,使其能夠為國際和平與安全做出重大貢獻,同時還能滿足全球範圍內受危機影響社區的迫切需求。
解決跨國問題和韌性對韓美同盟至關重要。它體現了對全球互聯性、以及對人道主義義務的承諾,從而提升同盟的影響力和國際地位。例如,參與人道救援和災害防救任務可使兩國做好準備、因應氣候變遷帶來的日益嚴峻挑戰,從而強化戰備和應變能力。這些努力還能促進相互信任與合作,並透過減少衝突根源來促進和平與穩定。
人道救援和災害防救工作不太可能使任何一方承擔不必要的政治或軍事承諾,也不太可能導致戰略重點的重大轉移。這一重點事項符合兩國的共同價值觀和目標,而無需簽訂複雜的國防和安全協議(這些協議往往需要針對地緣政治利益進行複雜的平衡)。透過促進協調行動、強化戰備,共同因應和準備人道救援和災害防救將顯著強化韓美同盟。在此,在同盟計畫中強化軍民協調是關鍵,因為這不僅能提高應變能力,還能建立相互理解和信任。
透過提高對雙方程序和能力的熟悉程度,可以在災害發生時做出更有效率、更有效果的應變措施。在人道救援和災害防救行動中強化軍民協調,可以透過實際步驟來實現。首先,建立軍民聯合行動中心,將促進軍事資產與民事災害管理當局之間的即時溝通與決策。這些中心可作為救災行動期間的協調中心。其次,由軍方與民間救災團隊參與的定期聯合訓練和模擬演習,將確保各方熟知彼此的規範和能力,從而在緊急情況下實現無縫整合。
此外,開發資料交換和情報收集共享平臺,將使軍方和民間實體能夠獲取重要資訊,進而提高狀況覺知和因應效率。軍方和文職領導人在協作規劃會議上就災害狀況制定戰略、做好準備,也將有助於協調目標和方法。此外,將救災行動的經驗教訓納入規劃,將有助於提升軍民協調效果。透過這些措施,韓美同盟可以確保建立一個全面、快速和有凝聚力的因應機制,並充分利用軍民雙方能力的優勢。
不斷進化的夥伴關係
韓美同盟是持久合作和戰略演變的見證。七十多年來,該同盟經歷了無數挑戰。其發展軌跡由地緣政治動態、國家利益、以及不斷變化的全球局勢的複雜相互作用所決定。這凸顯了同盟的韌性和適應力。同盟的管理風險能力是其長期存在和有效運作的核心。這種平衡反映了兩國細緻入微的理解和戰略遠見。在立足於共同防禦和安全的同時,該同盟已超越國界,將區域穩定和全球合作的目標納入其中。
隨著韓美同盟的發展,關鍵點是其從以軍事為主的夥伴關係、演變為更平衡、全球導向的關係。南韓日益增強的全球作用,加上美國對區域穩定的承諾,為更具活力和影響力的合作奠定了基礎。透過因應當代挑戰,韓美同盟不僅強化了其戰略重要性,還為全球和平與安全做出了重大貢獻。這種轉向全面、包容發展的戰略確保了此堅不可摧的同盟將繼續作為印太區域穩定的基石,以及因應全球挑戰的關鍵。