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當約 200 名蒙古民主活動人士於 1989 年 12 月聯合國人權日聚集在蘇赫巴托廣場(Sükhbaatar Square)時,幾乎沒有任何跡象表明變革即將展開。在首都烏蘭巴托(Ulaanbaatar)的廣場上,和平抗議活動即將席捲這個草原和沙漠遍佈的國家。三個月內,蒙古共產黨政權在統治近 70 年後交出了權力。
在擺脫一黨統治並與蘇聯(Soviet Union)結盟後不到三十年,這個位於中華人民共和國和俄羅斯之間的內陸國家已經在威權主義的黑暗虛無中發展成為民主的燈塔。蒙古正在積極擔當這一角色,在其「第三鄰國」(third neighbor)政策的指導下,和兩個接壤鄰國以外的國家進行接觸。例如,蒙古、南韓和美國在 2023 年中的首次會議,預示著將在朝鮮半島無核化和加強關鍵礦產全球供應鏈等領域啟動三邊合作。在日益複雜的安全環境中,這同時強化了蒙古對區域和平與穩定的戰略重要性,從舉辦多國的「可汗探索」維和演習和關於東北亞安全的烏蘭巴託對話倡議(Ulaanbaatar Dialogue on Northeast Asian Security),到鼓勵外資開發國內對綠能轉型至關重要的稀土豐富儲量。
「蒙古的第三鄰國外交政策拓展了該國與發達國家和發展中國家的外交、政治、經濟、安全和社會關係,以期擴展蒙古與世界其他地區的接觸。」國際關係研究員暨專門研究東北亞和印太地緣政治的作家芭洛・樂卡嘉芙(Bolor Lkhaajav)告訴本論壇。「到目前為止,這個方法非常成功且具有遠見。」
不斷向前邁進
蒙古的廣闊願景使其雙邊和多邊夥伴關係蓬勃發展,從歐洲到北美、大洋洲和東南亞,包括橫跨經濟、環境和文化等領域的聯合計畫。「過去 30 年來,我們的民主進程並不容易。」蒙古總理羅布桑那木斯來・奧雲額爾登(Oyun-Erdene Luvsannamsrai)於 2023 年 8 月訪問華盛頓特區,與美國領導人會談時表示。「但蒙古一直以來且將持續不斷向前邁進。」
• 2023 年 5 月,艾曼紐・馬克宏(Emmanuel Macron)成為首位訪問蒙古的法國總統。五個月後,蒙古總統烏赫那・呼日勒蘇赫(Khurelsukh Ukhnaa)禮尚往來訪問法國。他對法國的國事訪問包括簽署價值 550 億新台幣(17 億美元)的投資協議,使法國核燃料公司歐安諾(Orano)得以在蒙古東南部的東戈壁省(Dornogovi)開發和運營一座鈾礦。在訪問期間,蒙古還與法義製造商泰雷茲阿萊尼亞航太公司(Thales Alenia Space)簽署一項協議,將建造一顆衛星以加強整個蒙古地區的高速網路存取;蒙古是世界上人口最稀疏的國家,包括遊牧社區在內的 330 萬人分佈在 150 萬平方公里的國土之上。該協議要求以民族英雄成吉思汗(Chinggis Khan)之名為這顆衛星命名,其於 13 世紀初建立的帝國被認為是史上最遼闊的帝國之一。「這項計畫是蒙古數位轉型和數位經濟發展的重要下一步。」數位發展與通訊部長尼亞姆-奧索爾・烏赫拉爾(Uchral Nyam-Osor)在聲明中表示。「這將改變我們廣闊國家的人們如何使用網路,並協助他們使用所需的重要服務。」
• 據韓聯社(Yonhap News Agency)報導,在 2023 年 10 月於首爾舉行的會談中,蒙古和南韓國防部長同意在北韓導彈和核子威脅不斷升級的情況下,加強安全和國防工業合作。蒙古國防部長古斯德・賽罕巴亞爾(Saikhanbayar Gursed)在訪問期間參加了首爾國際航太暨國防展覽會(Seoul International Aerospace and Defense Exhibition),他重申烏蘭巴托支持首爾當局為北韓無核化所做的努力。
• 2023 年 9 月,在英國與蒙古慶祝建交 60 週年之際,時任英國武裝部隊國務大臣(Armed Forces Minister)詹姆斯・希佩(James Heappey)訪問蒙古,討論維和任務的雙邊合作。英國國防部在聲明中表示:「英國和蒙古的關係特別密切:我們的士兵曾一起在阿富汗服役,也曾一同在南蘇丹進行維和任務。」
• 一個月後,越南國防部長潘文江(Phan Van Giang)將軍在烏蘭巴托會見了賽罕巴亞爾 。根據國家廣播公司越南之聲(Voice of Vietnam)的報導,他們同意加強國防工業合作以及在訓練和軍事醫學方面的合作。他們還強調「維護東海(國際上稱為南海 [South China Sea])合作與發展的和平穩定環境不僅對沿海國家很重要,對內陸國家也是如此。」河內當局譴責北京透過中國船隻入侵和過度非法海事主張等活動侵犯該國在這些水域的主權。
隨著其外展活動的蓬勃發展,烏蘭巴托也必須處理與其強勢鄰國之間潛在的棘手關係。根據世界銀行
(World Bank)的數據,僅中國就佔蒙古出口量約 83% ,而中國和俄羅斯合計佔其進口量的 65%。這兩個國家還位於蒙古與海港之間,全球海運貨物在這些海港裝載和卸載的的佔比各為 42% 和 64%。「我們的地緣政治局勢緊張⋯⋯但我相信,我們的兩個鄰居將繼續尊重我們的選擇和我們正在發展的夥伴關係。」奧雲額爾登在訪問美國期間向數位刊物《政治》(Politico)表示。
紐約 CJPA 全球諮詢公司(CJPA Global Advisors) 分析師康國良(Earl Carr)和納桑尼爾・肖切特(Nathaniel Schochet)表示,蒙古不希望像冷戰期間那樣,卡在兩個大國之間。「因此,其對『第三道路』(third way)的追求及其積極主動的舉措反映出其有意轉向擴大全球參與,試圖超越其與地區大國地理位置接近所帶來的歷史限制。」他們在 2023 年 12 月為《外交家》(The Diplomat)雜誌撰文寫道。「透過利用關鍵礦產的經濟合作,建立文化聯繫,並深化與歐洲和亞洲國家的關係,蒙古正在成為印太地緣政治格局中的新興參與者。」
關鍵角色
1899 年,一位來自美國西部,剛被一家中國礦業公司聘為工程師的 25 歲男孩乘坐帳篷車穿越亞洲內陸,尋找傳聞中的金礦——「如同追逐彩虹般不切實際」——並尋找煤、銅、鐵和鉛礦存在的跡象。「其中一趟馬背之旅深入蒙古首都,位於戈壁沙漠(Gobi Desert)的烏爾嘎(Urga ,現稱烏蘭巴托)。馬可波羅(Marco Polo)準確描述了蒙古營地和其好客的儀式。」赫伯特・胡佛(Herbert Hoover)在旅行三十年後成為美國第 31 任總統,並在回憶錄中寫道。
如今,礦產佔蒙古出口的 90 % 左右,佔政府收入的 25 % 以上。「蒙古豐富的銅、鈾、螢石、稀土元素和其他關鍵礦物,使其在全球能源轉型的地緣政治中處於有利地位。」澳洲雪梨智庫洛伊研究所(Lowy Institute)於 2023 年 10 月在旗下刊物《闡釋者》 (The Interpreter)上的文章中點明。
清潔能源的加速發展,加上新冠肺炎(COVID-19)疫情期間的供應鏈中斷,加劇了人們對中國在稀土元素提取和加工方面的主導地位的擔憂。這包括北京當局可能切斷這些礦產的供應,這些礦產對電動車(electric vehicle,EV)電池、風力發電機、衛星和戰鬥機等技術至關重要。與法國一樣,其他印太合作夥伴正在與蒙古合作,以推進其在能源轉型中的角色,並使供應鏈多元化。美國國務院表示, 2023 年 6 月,蒙古、南韓和美國的政府官員和產業代表在烏蘭巴托舉行了首次關鍵礦物對話(Critical Minerals Dialogue)。他們「強調蒙古在滿足世界關鍵礦物需求方面的重要性和潛在角色」。
不久之後,首爾當局宣布將在 2027 年之前投資 2 億新台幣(690 萬美元),為蒙古提供稀有金屬加工的技術支援。與此同時,根據澳洲外交貿易部 (Department of Foreign Affairs and Trade)的數據,澳洲在過去十年中針對「蒙古礦業的永續發展」投資了約 4.2 億新台幣(2,000 萬美元),包括職業教育和對蒙古年輕人的培訓。在與烏蘭巴托合資的企業中,澳英公司力拓(Rio Tinto)於 2023 年初宣布其已在蒙古南戈壁地區的奧尤陶勒蓋(Oyu Tolgoi)開始地下採礦。預計到 2030 年,該礦場將成為世界第四大銅礦場,每日生產量達到 1,580 臺風力發電機或 16,400 顆電動車電池所需。根據業內出版物《礦業科技》(Mining Technology),距離中國邊境約 80 公里的奧尤陶勒蓋也有一些世界上最大的黃金礦床。
「對蒙古而言,其豐富的自然資源一直具有戰略重要性。」美國研究人員芭洛對本論壇表示。「這是一種經濟激勵。這是加強雙邊經濟關係的外交政策激勵。對於區域和全球參與者而言,透過投資、對話、國有企業和民間部門參與蒙古的綠色能源轉型是一項正向積極的舉措。」
追尋和平之路
2003 年 8 月,美國海軍陸戰隊史上首次部署到蒙古,以進行新的雙邊演習,重點為士官發展和維和行動。一年以前,蒙古第一次加入聯合國維和任務,在西撒哈拉(Western Sahara)部署了兩名軍事觀察員。2023 年中時,「可汗探索」迎來第 20 年,由美國太平洋陸軍聯合主辦的演習發展至今,從加拿大到首次參與的寮國,有包含來自二十多個國家的人員參與。為期兩週的演習在烏蘭巴托郊外的五山訓練設施(Five Hills Training Facility)進行,強化維持和平與穩定行動的操作互通性和戰備。「從外交政策的角度來看,這顯示了蒙古的和平涉入和主動性,可以參與並吸引其他國家參與國際合作活動。」芭洛表示。「『可汗探索』為擴展蒙古的區域和全球影響力提供了機會,這與該國的維和努力密切相關。」
同樣地,在過去二十年裡,有超過 14,000 名蒙古維和人員在世界各地執行聯合國任務;截至 2023 年底,蒙古部署了近 900 名人員,在 121 個參與國中排名第 21 位。據該機構稱,執行維和任務的蒙古軍隊中,約有 12% 為女性,遠高於聯合國 9% 的整體目標。
2023 年 8 月,當奧雲額爾登成為第一位訪問五角大廈(Pentagon)的蒙古總理時,美國國防部長勞埃德.奧斯汀(Lloyd Austin)讚揚了這些貢獻,並指出美國將向烏蘭巴托提供 20 輛聯合輕型戰術車(Joint Light Tactical Vehicles),用於維和任務。當月,蒙古接待了來自澳洲、尼泊爾、泰國和美國的部隊,參加由美國太平洋空軍領導的人道援助與災害防救演習「太平洋天使」(Pacific Angel)。國防合作還包括將美國陸軍顧問輪流調往蒙古陸軍司令部(Mongolian Land Forces Command)以進行為期數月的訓練和文化交流。位於蒙古的第 5 安全部隊援助旅行動指揮官美國陸軍少校史蒂芬・莫爾斯(Steve Morse)在 2023 年 4 月的新聞稿中表示:「這種持久的夥伴關係提供了國家經驗和持續的關係,我們受益匪淺。」
蒙古對多邊合作的承諾也反映在烏蘭巴托對話中。這場促進相互信任和理解的年度國際會議於 2014 年首次舉行,根據烏蘭巴托聯合國代表團的說法,可以用蒙古的說法來總結:「湖面平靜時,鴨子也平靜。」
然而,莫斯科無端入侵烏克蘭、平壤違反聯合國安理會決議而執意發射飛彈,以及北京在南海和臺灣海峽舉行破壞穩定的軍事演習,都在在加劇了區域緊張局勢。「在全球範圍內,國際安保局勢變得越來越複雜、有爭議、支離破碎和具挑戰性。」聯合國裁軍事務首長中滿泉(Izumi Nakamitsu)在 2023 年 6 月的會議上表示。「地緣政治緊張局勢加劇、武器系統漸進現代化,以及缺乏透明度、信任和對話,使世界處於關鍵的十字路口。」
中滿泉表示,像烏蘭巴托對話這樣的論壇在促進信心建立措施(confidence-building measures,CBM)方面至關重要。這些措施「旨在糾正對動機的錯誤認知、減少對軍事活動的誤解,並建立安全合作甚至相互依賴性」。
「隨著信心建立措施逐步發揮作用,其可以穩定雙邊和區域關係,並有助於澄清共同的安全利益,進一步開闢信任與合作的空間。最終,可以信心建立措施作為基準,以尋求具有法律約束力的軍控和裁軍措施與協議。」
引路之光
2023 年 9 月,美國國際開發署和烏蘭巴托非政府組織發展方法(Development Solutions)主辦了一場論壇,旨在加強蒙古的糧食安全,以應對農業部門萎縮、都市化、供應中斷、市場動盪和氣候相關衝擊等挑戰。世界銀行(World Bank)表示,蒙古的氣溫正以全球最快的速度變暖,「氣候變遷的其他變化已經對生活和生計造成強烈衝擊」。
當地人稱為「白災」(dzud)的自然現象(即冬季降下大雪,之後夏季時嚴重乾旱)可能摧毀牧場,並在一年內導致數百萬牲畜死亡。2024 年 1 月,由於此前一場白災造成約 175,000 頭牲畜死亡,並使超過 21 萬人的生計受到威脅,美國駐蒙古大使包日強(Richard Buangan)發布人道主義需求聲明,美國國際開發署則為動物飼料、現金援助和其他救助提供資金。
自 90 年代初以來,美國國際開發署已為蒙古的倡議提供超過 122 億新台幣(3.77 億美元),以促進公民參與透明度和反貪腐等議題,加強民主治理、實現經濟多元化,並建設低碳城市基礎設施。白宮宣布,在奧雲額爾登訪問華盛頓期間,兩國簽署了一項為期五年、價值八億新台幣(2,500 萬美元)的協議,以拓展蒙古人取得清潔能源的途徑,並使私營部門合作夥伴獲得參與擴大中小企業的機會。美國國際開發署將額外提供 1,946 萬新台幣 (60 萬美元)用於災難準備計畫,以提高社區面對白災的韌性。
在 2024 年慶祝戰略合作夥伴關係五周年之際,兩國還為了直飛航班簽署《開放天空協定》 (Open Skies Agreement),以促進貿易和觀光。根據該協定,美國將向蒙古提供民航技術援助。白宮表示:「我們兩國之間的關係正處於迄今為止最牢固的階段,並且是基於共同原則、尊重良善治理、主權、法治和人權以及蒙古第三鄰國政策發展起來的。」
奧雲額爾登讚揚此合作夥伴關係的發展和美國的持久承諾。「我們非常驕傲美國人將我們視為民主綠洲。」他說。「因此,對我們而言,美國不僅是我們戰略上的第三鄰國,也是在民主進程中引導我們的北極星。」