合夥人大洋洲特輯

確保 巴布亞紐幾內亞的 未來

澳洲、紐西蘭和美國提供合作與保證

湯姆・阿布克(Tom Abke)

據巴布亞紐幾內亞(Papua New Guinea,PNG ,簡稱巴紐)外交部長伊利亞・沃亨古(Elias Wohengu)表示,近幾十年來,巴紐所面臨的安全挑戰逐漸惡化。三十年前,沃亨古在一場名為「安全性與巴紐的國家利益」(Security and PNG’s National Interest)的專門小組討論中表示,他並未看見氣候變遷對國家安全的威脅。但是到了今天,這已經變得不證自明了。

為了面對新興和傳統威脅,更高層次的合作與支持是必要的。「我們向澳洲尋求幫助,並且已經得到澳洲的幫助。我們向紐西蘭尋求幫助,並且已經得到紐西蘭的幫助。我們也向美國尋求並獲得幫助。」沃亨古於 2023 年 8 月在該國首都摩斯比港(Port Moresby)舉辦的活動上如此表示。該活動由巴布亞紐幾內亞大學(University of Papua New Guinea)和澳洲洛伊研究所(Lowy Institute)共同主辦。「因此,這些國防合作不僅如我們傳統上認為的那樣,涉及軍事安排,還將包括非傳統的安全考量。」

沃亨古和其他發言人強調了與美國及其盟國與合作夥伴們進行安全合作的重要性。巴紐總理和國家執行委員會部(Department of the Prime Minister and National Executive Council)首席祕書伊凡・玻瑪琉
(Ivan Pomaleu)也在活動中發表演講。

巴紐是世界第三大島國,總面積為 462,840 平方公里。它是有最多樣化地理景觀的國家之一,擁有珊瑚礁、海灘、雨林、山脈、火山和河流。巴紐也是語言最多樣化的國家之一,估計其近 1,200 萬的人口使用 839 種已知語言。

2023 年 9 月,巴布亞紐幾內亞總理詹姆士・馬拉佩(左)、庫克群島(Cook Islands)總理馬克・布朗(Mark Brown)和美國總統喬・拜登(Joe Biden)在華盛頓特區舉行的第二屆美國-太平洋島國論壇 (U.S.-Pacific Islands Forum Summit)峰會期間會面。 美聯社

巴紐國家研究所(PNG’s National Research Institute)非正式經濟研究計畫(Informal Economy Research Program)的高級研究員兼計畫負責人伊麗莎白・科佩爾(Elizabeth Kopel)博士解釋道:

「我們大多數人都來自鄉村。」該國約有 85%「的人口居住在農村地區。他們唯一的收入來源是他們自己所能生產的東西。」

科佩爾在摩斯比港活動中表示,國家安全討論必須考慮公民的生活條件。她說道,巴紐的生計受到氣候變遷和自然災害的影響,這些災害影響糧食生產、乾淨飲用水、永續住房,以及可負擔的教育之供應。

沃亨古表示同意,並說道,巴紐面臨的安全問題之所以重要,很大程度上是因為這對公民的經濟福祉產生影響,這種關聯必須納入與澳洲及美國等合作夥伴的安全安排中。

美國《防禦合作協議》的功能

根據紐西蘭國家廣播電台(Radio New Zealand,RNZ)報導,2023 年 5 月,巴紐國防部長溫・巴克里・達基
(Win Bakri Daki)和美國國務卿安東尼・布林肯(Antony Blinken)於摩斯比港簽署《防禦合作協議》
(Defense Cooperation Agreement,DCA)。巴紐總理詹姆士・馬拉佩(James Marape)稱其「對巴布亞紐幾內亞與美國的持續合作夥伴關係非常重要」。「這是互惠互利的;它保障了我們的國家利益。」

沃亨古領導巴紐團隊與美國共同制定《防禦合作協議》,他表示這不是一項獨立的協議。「這是我們考慮到基礎設施和其他經濟問題的協議。這不僅僅是軍事行動。」

沃亨古表示,不斷變化的安全環境使我們需要《防禦合作協議》等協議來取代舊協議,例如巴紐與澳洲、法國和美國等國家的駐軍地位協議(status of forces agreement)。「隨著我們面臨包括流行病在內的新問題,安全平臺和安全問題已經發生變化,並且尚在演變,我們的安全安排也同樣發生改變。」他說。針對該國專屬經濟區(exclusive economic zone,EEZ)的漁業和其他資源的竊盜活動,以及在巴紐水域進行的其他非法活動,提高了加強國防合作的必要性。

巴紐和美國官員也在 2023 年 5 月簽署了共巡協議 (shiprider agreement)。這些雙邊協議允許巴紐和美國人員在彼此的海岸防衛隊和海軍艦艇上工作,以打擊非法捕撈、人口和毒品販運以及武器走私。

據巴紐國家漁業局(PNG National Fisheries Authority)稱,非法、瞞報及無管制捕魚(illegal, unreported and unregulated fishing)威脅到巴紐海洋資源的永續性、沿海社區的生計和海域安全。

該國擁有世界上最大和最富饒的專屬經濟區之一,其面積約 240 萬平方公里,魚類資源豐富,特別是鮪魚。漁業部門約佔全國國內生產毛額的 10%,為超過 20 萬人提供就業機會和收入。

孩子們在澳洲國防軍一名成員的陪同下,等待在巴布亞紐幾內亞隆布魯海軍基地建造的新教室。 澳洲陸軍

國家領導層強調了另一個日益加深的安全疑慮,即有報導稱毒品透過海路被販運到巴紐,以及該國被用作轉運站的威脅。

根據紐西蘭國家廣播電台的報導,馬拉佩說:「在巴布亞紐幾內亞的水域上有許多非法航運活動,不受監管、不受監督的交易活動不斷發生,包括毒品走私。」「這份共巡協議使巴布亞紐幾內亞的航運相關當局——國防軍和海軍——現在能完全知曉水域上正在發生的事情。這是巴紐自 1975 年(獨立建國)以來從未有過的狀態。」

沃亨古表示,該協議將透過保護其專屬經濟區來幫助巴紐維護主權。「根據共巡協議,如果該船由巴紐國防軍海軍部隊(Defence Force Navy)人員擔任船長,我們將在船上懸掛巴紐國旗,並根據我們的法律進行執法。」

擴大《防禦合作協議》的範圍美國國務院(U.S. State Department)表示,《防禦合作協議》將促進雙邊和多邊演習和參與,以支持區域能力建設。這也將使美國能夠對緊急情況做出更迅速的回應,例如涉及人道援助和災害防救的時候。

「《防禦合作協議》有哪些與眾不同之處?我想將《防禦合作協議》與經濟發展和經濟援助連結。」沃亨古說道。

沃亨古表示,根據該協議,他計畫將包括咖啡和蔬菜在內的巴紐農產品定期運往位於印太地區的美國軍事基地。
「所以,早上起床後,他們可以喝一碗我們的咖啡。」

擴大與澳洲的關係

巴紐和澳洲也在加強兩國的安全關係。根據 2023 年 12 月簽署的協議,兩國將正式確定其目前採行和尚在計劃的廣泛國防合作,並共同捍衛獨立性和主權、建立韌性,重點關注氣候變遷、網路安全和和經濟因素等非傳統安全挑戰如何影響其共同的戰略環境。

兩國的防務合作與其相近的地理距離和歷史淵源密不可分。澳洲最北部的司法管轄區塞拜島(Saibai Island)距離巴紐大陸不到 4 公里。澳洲管理巴紐近 60 年,從第一次世界大戰期間開始,直到 1975 年巴紐建立主權。
根據巴紐-澳洲防務合作計畫(PNG-Australia Defence Cooperation Program),澳洲國防軍 (Australian Defence Force,ADF)部隊透過每年的「奧爾吉塔」(Olgeta)系列,與巴紐一同進行訓練和演習,包括空軍、陸軍、海軍和民間行動。透過該計畫,澳洲正在對巴紐的人員、設備和基礎設施進行長期投資。

在 2023 年 8 月的「普克普克」(Pukpuk)演習期間, 澳洲國防軍和巴紐部隊與來自英國、紐西蘭和美國的其他合作夥伴國家的軍事人員合作,在巴紐的隆布魯海軍基地(Lombrum Naval Base)建造教室和居住區。該基地由巴紐國防軍在馬努斯島(Manus Island)的海上作戰部隊(Maritime Operations Element)運行。「普克普克」是幾十年前開始的一項聯合演習,也包括在島上進行道路和排水系統維修。

澳洲空軍中將羅伯特・奇普曼(Robert Chipman,左)在 2023 年 3 月的澳洲國際航空展(Australian International Air Show)期間會見巴布亞紐幾內亞國防軍人員。 澳洲國防部

「這項演習的廣度和參與度不斷擴大,並涉及多個國家。這很正向。這是一次很棒的演習。」駐摩斯比港的澳洲國防軍參謀長崔維斯・戈登(Travis Gordon)上校告訴《巴紐信使郵報》(PNG Post-Courier)。

翻新過後,澳洲政府捐贈給巴紐的衛士級(Guardian-class)巡邏艇艦隊將停泊在隆布魯。

合作應對內部安全挑戰

洛伊研究所太平洋島嶼計畫(Pacific Islands Program)研究員兼澳洲-巴紐網路計畫主任米哈伊・索拉(Mihai Sora)表示,巴紐的安全威脅也來自內部。索拉是前澳洲外交官,也是摩斯比港活動的組織者之一。

身為巴紐國家執行委員會(National Executive Council)的一員,玻瑪琉在活動中表示,有一項政府舉措旨在提高平民中的警察比例,以加強公共安全。「主要目標是在未來五、六年內,每年增加 1,000 名執法人員,直到我們達成更佳的執法人員與人口比例。」

據澳洲外交貿易部(Australia’s Department of Foreign Affairs and Trade)稱,巴紐當局與國際夥伴合作以提高警務能力,促進建立一個法治的有序社會。其中包括巴紐-澳洲警務合作夥伴關係(PNG-Australia Policing Partnership,PNG-APP)和司法服務與穩定發展計畫(Justice Services and Stability for Development,JSS4D)。

巴紐-澳洲警務合作夥伴關係透過澳洲聯邦警察 (Australian Federal Police)為新興領導層提供顧問、指導和培訓來協助巴布亞紐幾內亞皇家警察(Royal Papua New Guinea Constabulary)。該合作夥伴關係旨在提高警察部隊的能力,使其提供有效和負責任的服務,特別是在家庭和性暴力、社區警務和跨國犯罪領域。

司法服務與穩定發展計畫是澳洲、紐西蘭和美國的一項倡議,旨在為巴紐的法律和司法部門提供技術援助和資金。這項計畫支援了《2018-2025 巴紐法律和司法部門國家戰略》(PNG Law and Justice Sector National Strategy 2018-2025)的實施。該戰略的重點為加強司法救助、強化法律和秩序以及促進良善治理。

根據美國國務院的資料,美國還將向巴紐捐贈 3.2 億新臺幣(1,000 萬美元),以實施《預防衝突和促進穩定十年戰略》(10-year Strategy to Prevent Conflict and Promote Stability),預計三年內的總支出達到 9.5 億新臺幣(3,000 萬美元)。該策略由巴紐和美國於 2022 年啟動,目標是加強社區預防、減少和應對暴力(特別是性暴力)的能力,以及支持永續和公平的經濟成長,並改善司法系統和安全部隊。

「我認為目前的挑戰是建立數據、充分配備,以確保資料共享和情報收集的品質足夠良好,並且能夠傳遞給那些將處理長期問題的人。」玻瑪琉說道。「但我們必須在該策略與憲法對個人自由和權利的保障之間取得平衡。」

2023 年 5 月,巴布亞紐幾內亞總理詹姆斯・馬拉佩(右)在摩斯比港會見時任紐西蘭總理克里斯・希普金斯(Chris Hipkins)。 美聯社

減輕氣候變遷帶來的衝擊

在巴紐於該地區新達成的協議中,氣候安全是重要組成部分。氣候變遷可能導致對水源或地形等資源的競爭和衝突,並引發移民潮。這也可能直接影響美國、盟國和合作夥伴,或其他地點的軍事設施和作戰能力,對國家安全造成威脅。沃亨古和科佩爾強調氣候變遷影響是國家級安全問題,特別是在住房和糧食生產受到威脅的情況下。「對我們村莊裡的兄弟姐妹們而言,他們的生活現實是不同的。」科佩爾補充說道,引進能適應氣候變遷的作物和宣傳建造永續住房「可以為絕大多數人提供一個有利的環境。」

例如,因氣候變遷而加劇的山崩和土壤侵蝕困擾著芒特哈根(Mount Hagen)附近的農業區穆爾-拜耶 (Mul-Baiyer),造成糧食安全和生計問題。美國國際開發署(United States Agency for International Development,USAID)的氣候準備(Climate Ready)計畫正在與巴紐尼奇協會(PNG Nikki Association)通力合作,以資助竹子種植作為氣候變遷對策。據美國國際開發署稱,這種快速生長的植物可以作為「抵禦河流洪水和山體滑坡的第一道防線,因為竹子蔓延的根系能固定土壤」。

由高效災害管理和人道救援中心(Center for Excellence in Disaster Management and Humanitarian Assistance,CFE-DM) 領導的美國印太司令部氣候變遷影響計畫(U.S. Indo-Pacific Command Climate Change Impacts,CCI)致力於透過建立抵禦能力來加強區域氣候安全,使盟國和合作夥伴能夠保持應對氣候變化和災害衝擊的能力。包括《博埃宣言行動計畫》(Boe Declaration Action Plan)和《2050 藍色太平洋大陸戰略》(2050 Strategy for the Blue Pacific Continent)在內的國際和區域框架,指導氣候變遷影響計畫努力推進區域合作與協作。氣候變遷影響計畫使用以科學為基礎的資料來幫助盟國和合作夥伴了解氣候變遷將對區域安全格局產生的複雜和多方面的影響,並為有效應對氣候變遷和災害的決策提供資訊。

於簽署《防禦合作協議》時,美國也承諾透過美國國際開發署提供 4 億新臺幣(1,250 萬美元),幫助巴紐開發所需的資源和系統,使社區更具氣候適應能力。根據美國國務院的說法,「美國國際開發署計劃增加巴紐獲得可再生能源和適應氣候變遷下的用水、環境衛生和個人衛生系統的機會,支持基於自然的解決方案,並保護該國的生物多樣性。」

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