論壇成員 | 照片：澳洲國防部
任務至關重要；時間緊迫：全面檢討澳洲的國防戰略和軍力態勢（這可能是三十多年來該國最重要的此類分析），並在 6 個月內提出建議，而非通常所需的 18 個月。「現在看來，這是一項艱鉅的任務。」《國防戰略檢討》（Defence Strategic Review）共同負責人暨退役空軍上將安格斯．休斯頓爵士（Sir Angus Houston）表示。他在 41 年的軍旅生涯中曾擔任澳洲國防軍（Australian Defence Force，ADF）和澳洲皇家空軍（Royal Australian Air Force，RAAF）總司令。「然而，我們的戰略環境非常緊迫，我們須要非常、非常迅速地達成任務。」
2023 年 5 月，也就是一份長達 110 頁的非機密版檢討報告公布幾週後，休斯頓在戰略與國際研究中心（Center for Strategic and International Studies，CSIS）對聽眾表示，這些環境「長期以來一直在走下坡，我認為這是我有生以來遇到最糟糕的戰略環境。」從根本上重塑澳洲國防的因素包括：域內大國不透明的軍力建設；脅迫日益成為一種國家戰略；新興技術轉化為軍力的速度越來越快；核武擴散；以及導致災難性後果的誤判風險正在增加。
休斯頓在那所位於華盛頓的智庫表示，這一極易擦槍走火的因素組合可能會顛覆印太「40 年的和平、穩定與繁榮。」同時，在談到澳洲國防軍預測敵人從決定攻擊澳洲，到著手實施重大攻擊所需時間時，休斯頓指出，在當下遠程飛彈和極音速武器盛行的時代——更不用說來自網路和太空的威脅、攻擊——澳洲的天然防禦屏障（距離遙遠、海洋阻隔）似乎不再那麼難以逾越，「在我的經驗中，常規衝突的預警時間首次被估計少於 10 年。」
休斯頓與前國防部長史蒂芬．史密斯（Stephen Smith）在他們的評論中寫道，半個世紀以來，澳洲的國防政策一直「旨在嚇阻和應對來自小型或中型鄰國的潛在低階威脅。」「這種做法已不再符合目的。」澳洲國防軍
「必須能夠在遠離我國海岸之處將敵人置於危險之中。」
這份檢討報告指出，「我們面臨的戰略風險須要對國防規劃、兵力態勢、兵力結構、軍力發展和國防採購採取新方法」。休斯頓與史密斯開始評估六個月後，該檢討報告於 2023 年 2 月以機密形式提交給政府。「我們的目標是改變現行方式，使潛在的侵略者永遠無法得出衝突的利益大於風險之結論。這就是澳洲為維持本區域戰略性權力平衡，進而維繫區域和平所做的努力。這將使各國更難接受損害其利益的脅迫。」
「拒止戰略」
檢討報告提出了涵蓋所有國防領域——陸、海、空、網路、太空——的「整體政府」（whole-of-government）建議，包括從旨在因應一系列突發事件的聯合部隊轉型成一支成綜合部隊，並專注於最重大風險和威脅，更多反映出網路和太空日益成為潛在衝突舞台的現狀。
檢討報告指出：「制定澳洲國防軍拒止戰略 （strategy of denial），是我們有能力拒絕敵人對澳洲進行軍事脅迫、並對澳洲採取行動而無需面臨風險的關鍵所在。」檢討報告還呼籲發展遠程打擊能力，例如高機動性多管火箭系統（HIMARS）、以及精確打擊飛彈 （這將使澳洲陸軍的武器射程擴大到 500 公里以上）。此外，檢討報告還支持將遠程反艦飛彈（Long-Range Anti-Ship Missile）整合到 F-35A 聯合攻擊機（Joint Strike Fighter）和 F/A-18F 超級大黃蜂（Super Hornet）戰機上，以及加速開發MQ-28A 幽靈蝙蝠 （Ghost Bat）無人機。幽靈蝙蝠能夠與載人、無人飛行載具，以及太空能力相整合。
「澳洲國防軍的拒止戰略必須專注於發展『反介入 / 區域拒止』能力（anti-access/area denial capabilities，簡稱 A2AD）。」檢討報告指出。「反介入能力通常是遠程能力，目的是發現敵人並阻止行進中的敵人進入作戰區域。區域拒止能力的涵蓋範圍較短，目的是限制敵人在特定作戰區域內的行動自由。而 A2AD 通常是遠程打擊能力、水下作戰和地對空飛彈的同義詞。」
休斯頓在戰略與國際研究中心表示，作為澳洲海上防禦升級的一部分，發展常規武裝核動力潛艦群「絕對勢在必行」。與柴油動力潛艦相比，核動力潛艦的航程更遠、速度更快、也更隱蔽。澳洲皇家海軍（Royal Australian Navy，RAN）預計將與英、美兩國合作，在 2040 年代初接收第一艘國產核動力潛艦。在這之前，澳洲文職、軍職人員將在英、美海軍受訓。「我們必須盡快進行。」休斯頓說。
休斯頓和史密斯還建議對澳洲海軍的水面作戰艦隊進行獨立分析，以確保其能力與計畫中的核動力潛艦能力相輔相成。澳洲戰略政策研究所（Australian Strategic Policy Institute，ASPI）華盛頓辦公室主任馬克．沃森（Mark Watson）表示，由於澳洲幾乎完全依賴包括石油和其他液體燃料在內的海上貿易，因此海洋作戰是國防規劃的核心。
「我們必須阻止任何國家封鎖我們的海上通路和航道。澳洲是一個海洋國家。如果有人封鎖海上通路和航道，我們將身陷困境，」2023 年 5 月，沃森告訴《國防》（National Defense）雜誌。「我們須要保持這些通路開放，這意味著我們要有能力抗擊任何可能想要封鎖它們的人。」
澳洲政府已承諾在 2027 年投入約 4,064 億新台幣（130 億美元），用於執行檢討報告中確定的六項當務之急優先事項，包括核動力潛艦和遠程打擊能力，以及強化該國北部的基地基礎設施。大體而言，國防開支預計將在十年內，從國內生產毛額的 2% 提升到 2.3%。「澳洲安全的核心是我們區域的集體安全。」澳洲國防部表示。
「重要的是，印太地區關鍵的國防夥伴關係將得到額外資金。」
「影響深遠的投射」
員額 85,000 的澳洲國防軍計畫中的轉型，反映了印太各國軍隊適應嚴峻安全挑戰的區域趨勢，其中有不少相似之處：
• 2022 年底通過的新版日本《國家安全保障戰略》 （National Security Strategy），呼籲在 2027 年前將國防開支增加一倍，其中包括發展反擊能力的開支。東京列舉了北韓違反聯合國制裁、史無前例地試射一系列飛彈（包括向日本北部發射了至少一枚火箭）的行為，還有中華人民共和國（People’s Republic of China，PRC）在東海日方控制的尖閣諸島（Senkaku Islands，台灣稱釣魚臺列嶼）附近採取的強硬舉動。
「這是日本國防觀念的明顯轉變，也表明了印太威脅格局的演變。」國際戰略研究所（International Institute for Strategic Studies）安全與科技政策研究員越野結花（Yuka Koshino）告訴本論壇。
• 北京在有爭議的南海的強硬舉措促使菲律賓軍方將其重點從內部安全轉向國土防禦，並透過多管火箭和陸基飛彈系統對其武器庫進行現代化改造。2023 年初，菲律賓武裝部隊參謀總長羅密歐．布勞納（Romeo Brawner）上將說：「如果任何侵略者靠近菲律賓領土或內陸，你們的［軍隊］隨時準備保衛國家。」
在刺激澳洲及其他國家著手進行戰略轉移的諸多因素中，有一個特別突出，並且給該區域的未來蒙上陰影。
《國防戰略檢討》指出，中國的軍力建設目前是「二戰以來所有國家中規模最大、最雄心勃勃的。」斯德哥爾摩國際和平研究所（Stockholm International Peace Research Institute）的數據顯示，2022 年，北京的核武庫擴大了近 20%，增加了 60 枚彈頭，速度比任何國家都快。
「伴隨軍力建設，中國的戰略意圖不透明，也未向印太地區做出任何保證。」休斯頓和史密斯寫道。「中國對南海的主權主張威脅到印太地區基於規則的全球秩序，從而對澳洲的國家利益造成了不利影響。中國還在澳洲周邊區域進行戰略競爭。」
2022 年初，中國與索羅門群島簽署了一項安全協議，使爭奪區域影響力成為焦點。人口 70 萬的索羅門群島沒有軍隊，長期在安全和治安方面依賴澳洲。這項秘密協議引發了人們對中國在南太平洋建立永久軍事存在的擔憂；儘管北京和荷尼阿拉（Honiara）方面均予以否認，但這一可能性仍令該區域惶恐不安。雖然澳洲北部與中國大陸相距 4,000 多公里，但索羅門群島卻位於昆士蘭州湯斯維爾（Townsville）東北 1,600 公里處，而該地有一澳洲皇家空軍基地，和一澳洲國防軍訓練場。
2022 年12 月，澳洲戰略政策研究所發布的一份報告 《影響深遠的投射——澳洲的遠程打擊抉擇》（Impactful projection — Long-range strike options for Australia）稱，「中國人民解放軍（PLA）的兵力投射能力在過去 20 年裡急劇成長，其中包括遠程常規彈道飛彈、轟炸機，以及早已穿越澳洲水域的先進水面作戰艦艇」。
「澳洲軍事戰略的『最壞狀況』一直是敵人在我們附近區域建立軍事存在，從而可以在該處鎖定澳洲，或將我們與合作夥伴及盟國隔離開。解放軍在我國北部或西南太平洋群島上的打擊能力，無論是來自艦艇、潛艦、還是陸基飛彈和飛機，都將是最壞狀況。」
強化外交謀略
志同道合國家在為這類可能發生的事件重組國防力量之時，也在強化固有同盟關係、培育新的夥伴關係，以擴大戰力、捍衛集體利益——這一願景利用外交接觸來倍增武力。「外交謀略須要切實提升到一個新高度，以便我們能夠與南太平洋所有小國、本區域以及東南亞所有國家接觸交往，當然還有我們非常重要的夥伴美國、四方安全對話夥伴國（印度、日本和美國），以及我們擁有的一系列雙邊、三邊和多邊關係。」休斯頓在戰略與國際研究中心表示。「我們真的必須走出去，善用這些機會。」
2022 年底，澳洲和島國萬那杜簽署了一項合作協議，內容涵蓋邊境安全、治安、人道援助和災難防救 (HADR)、網路安全、以及海事與航空安全保障。澳洲國防部長理查德．馬勒斯（Richard Marles）在一份聲明中表示：「它反映了，身為太平洋大家庭成員的澳洲和萬那杜，持續攜手因應共同安全挑戰的承諾。」
坎培拉於 2023 年 12 月與鄰國巴布亞紐幾內亞（PNG，簡稱巴紐）簽署了一項安全協議。巴紐最近與華盛頓達成了一項國防合作協議，允許美軍從該島國的基地進行部署，包括安全援助、以及人道援助和災難防救任務。
「我們與巴布亞紐幾內亞的關係由來已久。我們一直向巴紐提供援助，幫助他們發展國防力量。」休斯頓在戰略與國際研究中心表示。「但放眼未來，他們希望發展一些能力，並且需要我們的投資。例如，空中能力。我們認為有很大的機會能夠發展一個機隊，這將對他們非常有益。我們已經為他們提供了巡邏艇，但我們可能須要進一步提供更多類型的援助。」
「另外，我們需要與所有這些國家一起演習。」他說。「正如我們在第二次世界大戰中看到的那樣，巴布亞紐幾內亞的環境充滿挑戰。我認為，（在那裡）演習對於發展我們所需能力非常有價值，而且也能讓所有參與者熟悉非常苛刻、充滿挑戰的環境。」
價值觀連結
休斯頓發表演說兩個月後，巴紐國防軍人穿越 150 公里寬的托雷斯海峽（Torres Strait）——曾經是連接該島國與澳洲大陸北端的陸橋——前來參加由澳洲和美國主導的護身軍刀（Talisman Sabre）多邊演習。此次規模史無前例的演習，自 2005 年以來每兩年舉行一次，吸引了來自 13 個國家的 34,500 名人員前往澳洲各地的訓練區和其他地點，包括北領地和昆士蘭州。為強化操作互通性和戰備能力，演習包括兩棲登陸、空戰和海洋作戰，以及地面部隊演練。
官方表示，護身軍刀演習體現了澳美同盟已做好因應任何危機的準備。自第一次世界大戰以來，兩國軍隊一直在衝突中並肩作戰，坎培拉和華盛頓還於 1951 年簽署了共同防禦協議。「對澳洲而言，澳美同盟正愈加重要。」《國防戰略檢討》指出。
戰略與國際研究中心高級顧問暨澳洲研究主任查爾斯．埃德爾（Charles Edel）主持了該智庫與休斯頓的對話。他表示，鑑於此，這份檢討報告「幾乎代表了一場國防革命。」「此處的重大意義在於，我們最親密、最值得信賴的盟國之一正在明顯改變國防戰略和國防力量的方向及（在許多面向上的）目的。這將在許多面向上補充、強化美國在該區域的實力。 」埃德爾告訴《國防》雜誌。
在戰略與國際研究中心，休斯頓強調了澳洲強化澳美同盟的必要性。「這基本上也包括美國在澳洲的輪駐。我們應該進一步發展這一點。」他說。「很明顯地，我們須盡可能自力更生。但鑑於現狀，我們需要澳美同盟。順便說一句，對我們而言，這一同盟多年來一直對我們非常有幫助。」
休斯頓和史密斯在他們的檢討報告中強調，這些戰略環境要求澳洲部署包括同盟與合作夥伴關係在內的所有國家力量要素，「以塑造一個開放、穩定和繁榮的印太地區：一個按照既定規則、標準、和法律運作，且可預測的區域，並且各國主權都得到尊重。
