合夥人東北亞 (NEA)特輯

關鍵 礦物:一場資源競賽

多邊合作夥伴 致力於克服供應鏈風險, 堅持環境、社會標準

論壇成員

推動全球綠色能源轉型——消除氣候變遷對政府、軍隊和公民造成的不穩定影響——必須大幅增加全球「關鍵礦物」(critical mineral)的產量。若要滿足爆炸性的需求,同時又要減輕對地球及其居民的影響,就需要國際合作和不斷演進的永續發展模式。

礦物開採和加工對環境造成的破壞是有據可查的,尤其是在中華人民共和國(People’s Republic of China,PRC)。中國幾乎壟斷了世界上重要的礦物供應,其驅動力除了經濟因素外,還有礦物禀賦。對原住民和開發中國家不公平待遇的擔憂,普遍存在於中國以及全世界其他的採礦計畫中。供應鏈集中在有限的地區這一事實,意味著礦物的取得充其量也可能是不可靠的。在最壞的狀況下,這些重要資源可能會——而且已經——被武器化,用來對付依賴進口的國家。

全球範圍內形成的多邊夥伴關係致力於實現供應鏈多樣化,並解決生產關鍵礦物所產生的環境和社會成本問題。例如,成立於 2022 年的「礦物安全夥伴關係」 (Minerals Security Partnership,MSP)旨在支持永續礦物採購和道德採礦,其成員包括澳洲、加拿大、歐盟、芬蘭、法國、德國、義大利、日本、挪威、南韓、瑞典、英國和美國。

2022 年 3 月,印尼總統佐科.維多多 Joko Widodo(右)在該國首個公共充電站啟動儀式上幫一輛電動汽車充電。 法新社/GETTY 圖庫圖片

變革性礦物

關鍵礦物是政府、軍隊和產業界認為對科技、經濟、國防和安全至關重要的礦物。除了低排放技術外,它們還是智慧型手機、電腦、光纖電纜、醫療和國防設備的關鍵組成部分。關鍵礦物包括人們熟悉的鈷、石墨和鋰等元素,其用途涵蓋電動汽車(EV)電池、噴射引擎合金等。更不起眼的稀土元素(rare-earth elements ,REE)也很關鍵,如用於夜視鏡和混合動力汽車電池的鑭,或用於雷射技術和精確制導武器的釤。據世界銀行《氣候智慧採礦倡議》(Climate Smart Mining Initiative)估計,在不到三十年的時間內,全球清潔能源轉型將使某些礦物的需求量增加近 500%。

中國在很大程度上控制著關鍵礦物的加工市場。即使它不是最大原礦生產國,其精煉的鈷、鋰、鎳和稀土元素超過了世界上任何其他國家。分析人士稱,除了寬鬆的環保法規外,中國還為其企業提供廉價的土地和能源,從而創造了最低成本的選擇。結果:無論礦石在哪裡開採,大多數技術級(technology-grade)礦物均在中國精煉。

然而,其他國家卻擁有更多的關鍵礦物供應。世界上最大的鈷礦分別位於剛果民主共和國(Democratic Republic of the Congo,DRC)、澳洲和印尼。澳洲和印尼的鎳儲量最大,其次是巴西。土耳其擁有最大的石墨儲量,其次是巴西和中國。智利擁有世界上最大的鋰儲量,其次是澳洲,中國遙居第三。

中國擁有世界上最大的稀土儲量,儘管澳洲、印度、日本、美國和其他國家正在增加開採和精煉活動。稀土元素為強度高、重量輕的金屬材料,對於為風力渦輪機、電動汽車發動機、衛星通信、飛彈制導系統和其他眾多技術提供動力的強力磁鐵來說至關重要。根據美國地質調查局(U.S. Geological Survey)的數據,儘管這些元素被歸類為稀有,它們在地殼中的分佈卻「相對豐富」,不過很少以純淨型態存在,需要經過加工才能分離。肆意開採和加工稀土元素還會造成環境破壞。

「無法彌補的傷害」

中國內蒙古的白雲鄂博礦是世界上最大的稀土礦。加上附近的包頭加工廠,更是惡名昭彰。美國德拉瓦大學
(University of Delaware)地理學助理教授朱莉.克林格(Julie Klinger)在她 2019 年出版的《稀土前沿:從地球底土到月球景觀》(Rare Earth Frontiers:From Terrestrial Subsoils to Lunar Landscapes)一書中,描述了曾經居住在此偏遠礦區的蒙古遊牧民族,因接觸稀土開採和精煉過程中產生的放射性物質和其他污染物,從而引發的各種癌症。她還列舉了其他與稀土開採和加工相關的毒素在土壤中聚集,被農作物吸收或被牲畜攝入,以及在飲用水中富集而導致的各種病狀。「令人心碎的是,人們通常可以透過砷中毒引起的皮膚病變以及慢性氟中毒的症狀(骨骼畸形、蛀牙)來區分真正的本地人和外來移民。」克林格寫道。

採礦過程中產生的粉塵,富含存在於稀土儲量中的重金屬和放射性物質。從岩石中分離稀土元素也需要用到有毒的化學混合物。據估計,精煉不到 1 公噸的稀土元素就會留下超過 1,800 公噸的有毒廢棄物。在中國,附帶後果包括土壤被有毒廢棄物污染,以及重要水源受到土壤中有毒廢棄物的威脅。例如包頭市的一個無襯砌人工湖填滿了估計達 1.8 億公噸的「放射性泥漿」。該湖位於黃河以北僅 10 公里處,而黃河是 1 億多人的重要水源。
克林格表示,雖然衛星證據顯示,中國已經對全國各地數十年採礦和加工所破壞的一些土地進行了復育,但現有研究無法充分顯示中國投入資金改善公共衛生負擔。克林格表示,不負責任的採礦活動釋放出的多種化學物質會殘留在人體內,造成多代人的健康缺陷。「在採礦和暴露於工業廢棄物的問題上,已經造成的傷害是無法彌補的。」她告訴本論壇。

2023 年 2 月,美國威爾遜中心(Wilson Center)環境變化與安全計畫(Environmental Change and Security Program)全球研究員莎倫.伯克(Sharon Burke)在關於關鍵礦物的網路直播中表示,中國歷來對其採礦業(不論是在國內還是國外)採用寬鬆的環保標準。「現在公允地講,整個採礦業的歷史並不光彩。」她說。「各方面的問題由來已久。但近年來,你會發現很多採礦公司都在努力做得更好,並努力獲得更好的社會聲譽。這也包括他們在環保方面的作為。」然而,她說,中國並沒有「竭盡全力改善在採礦業問題上的法治和監管忠實度。」

海外剝削

中國龐大的海外採礦業投資也受到密切審視。其中包括:

• 2013 至 2020 年間,全球非政府組織商業與人權資源中心(The Business & Human Rights Resource Centre)記錄了 230 多起針對中資採礦和金屬工業的人權投訴。據該非政府組織稱,中國的採礦公司對這些投訴做出回應的案例不到四分之一。該組織的計畫總監戈爾達.S.班哲明 (Golda S. Benjamin)在報告中表示:「中國公司似乎不願意公開透明地與民間社會接觸。」

• 據位於美國的國際私營企業中心(Center for International Private Enterprise,CIPE)報告指出,中國在印尼的投資有時為當地礦商創造的利潤微乎其微,不足以應對開採造成的環境破壞。印尼根除貪腐委員會(Corruption Eradication Commission)也警告,中國投資者可能會透過行賄來讓政府官員放鬆環境監管規範。國際私營企業中心報告說,在印尼和東南亞其他國家,來自中國的投資與貪腐、輸入非法勞工、破壞法規和逃稅有關。

• 中國公司控制了非洲大部分採礦業,它們因虐待工人和不安全行為而備受指責。據彭博通訊社(Bloomberg)報導,剛果民主共和國總統費利克斯.齊塞克迪(Felix Tshisekedi)批評了該國 2008 年與中國達成的一項「礦物換基礎設施」(minerals-for-infrastructure)協議。他指責中國從非洲礦物中獲利,卻沒有兌現 1,984 億新台幣(62 億美元)投資的承諾。「我想說,這對我們的人民沒有任何實際的、積極的影響。」齊塞克迪於 2023 年 1 月表示。

• 在整個拉丁美洲,中國的採礦公司被指控忽視對工人和周邊社區的基本義務。國際人權聯合會(International Federation for Human Rights)稱,侵權行為包括拒絕分享所需的環境研究報告、破壞生態系統和非法驅逐原住民家庭等。

攜手促變革

2023 年 1 月,美國負責經濟成長、能源和環境事務的副國務卿何塞.費爾南德斯(Jose Fernandez)告訴新聞媒體 Politico,礦物安全夥伴關係已經確定資助 16 個採礦、回收和精煉計畫,其中一些位於東亞和太平洋地區。他表示,開採和精煉計畫必須符合一系列環保法規,才能獲得該合作夥伴關係的支持。費爾南德斯補充說,信譽良好的採礦公司認為環境管理是必要的。他們不會投資那些破壞珍貴熱帶雨林、不承諾復育礦區、或須要賄賂官員的計畫,」他在南非開普敦舉行的 2023 年非洲採礦業投資大會(2023 Investing in African Mining Indaba)上表示。「他們不會這麼做。他們的股東不會允許他們這樣做,他們的客戶會拒絕他們,我們的法律也會懲罰這種行徑。」

克林格表示,特別是在澳洲、歐洲和北美,產業領導者都非常重視遵守環保法規。她警告,這些法規須要根據開採、儲存和加工的特定礦物類型而量身定製。「在我們致力於盡快發展這些產業的同時,還需要大量的精確性和精密性。」她表示。她並補充,政府的持續資助有助於確保採礦公司永續發展。「我們實際上一方面要求採礦業必須是清潔和環保的,但另一方面又說你們必須在殘酷的經濟環境中生存下去。」

克林格還堅持,儘管目前廢棄物(如廢舊電動車電池)數量有限,但現在是時候在關鍵礦物競賽中關注回收利用了。「如果 20 或 30 年後我們仍未投資基礎設施,那該怎麼辦?」她問道。「我們確實須要在建設採礦設施的同時建設回收基礎設施。」

據費爾南德斯稱,擴大回收利用的可能性是礦物安全夥伴關係同意資助的計畫之一。他同時指出,電子廢料和其他廢棄物是所需礦物的潛在來源。例如到 2040 年,有 10 %的電動汽車電池礦物可能來自回收的銅、鋰、鎳和鈷。他表示,由於電動汽車有望在此之前佔據全球汽車市場的一半,這一數字可能會非常可觀。

有風險的供應鏈

根據總部位於巴黎的國際能源署(International Energy Agency,IEA)的數據,中國控制著全球一半以上的石墨和稀土礦產量。它也是他國所開採之原材料的主要進口國,並大量投資了外國採礦業。例如,中國在剛果民主共和國投資了鈷,在印尼投資了鎳,以及在阿根廷、澳洲、智利和其他國家投資了鋰。後果是,北京主導了鎳、銅、鋰和鈷等礦物的加工,並製造或組裝了全球 75% 的太陽能板和電動汽車電池。(參閱《中國掌控絕大部分關鍵礦物加工市場》[PRC Largely Controls the Processing Market for Critical Minerals]第 19 頁。)國際能源署在《2022 年世界能源展望》(2022 World Energy Outlook)中指出:「清潔能源技術供應鏈的高度集中,加劇了供應鏈中斷和價格波動的風險。」

一些致力於因應氣候變遷的國家,正在透過確保供應鏈安全來因應潛在威脅。據路透社(Reuters)報導,作為世界上最大的關鍵礦物供應國之一,澳洲於 2023 年初同意擴大與印度的礦物貿易,並已與日本、南韓和美國簽署了關鍵礦物交易協議。日本和美國則於 2023 年 3 月同意促進礦物貿易、共享資訊並支持高效的原材料採購方式。美國稀土生產商 MP Materials 也承諾向一家日本磁鐵製造商供應關鍵材料,而這些材料將在菲律賓和越南精煉。

在中國內蒙古自治區包頭市郊區,一名工人正在將採礦廢棄物從輸送碎礦石的管道下方鏟到水壩上。路透社

展示礦物實力

克林格表示,中國對礦物,特別是對稀土的投資,幾乎可以追溯到它 1949 年建政之初,並植根於自給自足的目標。據分析人士稱,近幾十年來,北京當局在稀土和其他關鍵礦物方面的國家戰略得到了鞏固。該戰略包括廉價勞動力,甘願承受環境代價,以及大量國家補助。2018 年,美國國防部(Department of Defense,DOD)在一份報告中寫道,中國「以價格補貼的手段戰略性地壟斷全球稀土市場,趕走競爭對手,並阻止新市場參與者。」
報告還提到了一場發生在 2010 年的爭端。當時一名中國拖網漁船試圖在日本控制的東海尖閣諸島(Senkaku Islands,臺灣稱釣魚臺列嶼)附近捕魚時與日本海上保安廳船隻相撞。該船船長因而被東京當局拘捕。隨後,北京當局中斷了對日本的稀土出口。「當中國需要透過稀土禁運來展示其實力時,它會毫不猶豫。」美國國防部報告稱。

最近,北京多次威脅要切斷對美國的稀土出口。2019 年,中國官媒《人民日報》報導稱,中國可能會打「稀土牌」。一年後,中國針對一項美國對臺軍售案發出回應,警告可能停止向國防製造商供應稀土。2023 年 7 月,中國表示將限制兩種稀有金屬——鎵和鍺——的出口。這兩種稀有金屬被用於電腦晶片和太陽能板等產品,並且都被認定為關鍵礦物。

匡正錯誤的機會

2023 年 3 月在伯斯(Perth)舉行的電池礦物會議上,美國經濟事務顧問邁克.沙利文(Michael Sullivan)表示,擁有強大採礦業並致力於道德開採的國家,例如澳洲,有能力成為建設清潔能源未來的首選零組件供應商。據《採礦業周刊》(Mining Weekly)雜誌報導,沙利文表示,「美國無法開發、提供和製造實現全球氣候目標所需的所有技術。加拿大、澳洲、歐洲、日本、中國或其他任何一個國家也做不到。」

澳洲供應全球約一半的鋰,也是最大的鈷生產國。該國還是稀土、銅、石墨和其他對清潔能源至關重要的礦物之重要生產國。澳洲還採用「邁向永續採礦業」(Towards Sustainable Mining)架構,以幫助企業改善與原住民和其他社區的關係,以及經營和推進環境管理工作。

針對特定原住民社區的保護措施包括要求獲得採礦許可。澳洲經濟合作與發展組織(Organisation for Economic Co-operation and Development)建議社區參與採礦計畫的全部環節。在澳州西部,資源合約必須公開;並且許多州都要求對已關閉的礦山進行復育,直至它們「安全、穩定、無污染,且土地有永續的新用途。」分析人士表示,這種環境、社會和公司治理 (environmental, social and governance,ESG)標準可以保護投資,因為全球消費者要求透明度和環境管理。威爾遜中心研究員伯克表示,健全法治,以及尊重原住民權利、環保議題和其他公平治理面向的採礦方式,可以為付出此種努力的公司創造優勢。她在該中心的《關鍵礦物報告》(Report on Critical Minerals)網路廣播中說:「做錯事總是要付出代價的,而美國有機會與我們的盟國與合作夥伴一起匡正錯誤。我認為這將成為我們在戰略競爭中的一大優勢。」

美國國務院的費爾南德斯表示,礦物安全夥伴關係的資助(可能包括成員國出口信貸機構、開發機構和私營部門的擔保或融資)將要求計畫採用環境、社會和公司治理原則。「透過我們在符合社會責任採礦方面的工作,礦物安全夥伴們正尋求從不可持續的發展中轉型,轉而採用一個優先考慮透明度、社區福利和環境保護的架構。」他在開普敦表示。他說,礦物安全夥伴們相信,在整個關鍵礦物產業推行道德原則,可以改善國家、人民和地球日後所須承擔的後果。

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