東南亞特輯

團結一致 反抗 軍政府

緬甸民主力量 尋求反抗軍人統治的臨界點

米米.溫.畢爾德博士暨(退役)中校/井上健-亞太安全研究中心(Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies)

政變奪權兩年後,緬甸軍政府正瀕臨崩潰。儘管政變策劃者於 2021 年 2 月 1 日推翻了緬甸民選政府,並扣押了其領導人翁山蘇姬女士(Daw Aung San Suu Kyi)和其他高官,但此後他們一直未能控制住全國局勢。

政變最初遭到了廣泛的和平抗議和公民不服從運動的反抗。然而,軍政府無情、殘酷的鎮壓將非暴力抗議推向了武裝反抗。軍方在全國各地的鎮壓造成了人道危機、不穩定情勢和安全挑戰,並已蔓延到緬甸境外。

由民族團結政府(National Unity Government,NUG)領導的反抗聯盟動員了全國 90% 以上人口(其中包含許多女性),成立了人民防衛軍(People’s Defense Force,PDF),並與多個久經沙場的民族革命組織(ethnic revolutionary organizations,ERO)進行戰略合作。這些努力揭示了人民的頑強意志如何賦予運動以力量,從而對軍政府施加巨大壓力。軍方深陷於其自身普遍存在的腐敗、任人唯親和自負的泥沼,喪失了戰鬥力和專業精神,已淪為一個武裝犯罪集團。因此,軍政府無法在地面上與反抗聯盟交戰,即使後者是一個鬆散的雜牌軍聯盟:缺乏訓練的平民、有組織有資源的人民防衛軍人員、以及經驗豐富的民族革命組織。軍政府依靠對城鎮和村莊發動空襲,來切斷人民對民族團結政府、人民防衛軍和民族革命組織的支持。

在軍政府因自身無能而陷入崩潰時,反抗聯盟必須有一個統一的指揮系統、並得到國際社會的切實支持,才能鞏固勝利成果,並達到反抗軍人統治的臨界點。

動盪不安的歷史

緬甸長期以來政局不穩,尤其是在 1962 至 2011 年間殘暴的軍事獨裁統治下。軍方自稱是國家穩定的守護者,但卻因壓迫少數民族,導致了世界上歷時最長的種族叛亂。2011 年,軍政府試圖過渡轉型為民間政府,藉以遠離中華人民共和國(PRC),並與西方重新接觸。雖然軍方試圖透過為現役軍人保留國會 25% 席位,為修憲設定國會 75% 多數的門檻來確保自身的權力,然而這些措施未能成功壓制住民意。

2015 年,翁山蘇姬領導的緬甸平民政黨全國民主聯盟(National League for Democracy,NLD,簡稱民盟)贏得大選並上台執政。在 2020 年大選中,民盟再次取得壓倒性勝利。然而,敏昂萊(Min Aung Hlaing)大將領導的軍方聲稱存在舞弊行為,並透過政變奪取了政權。這次政變在國內外被普遍認視作非法,並且引發了抗議和公民不服從運動,要求恢復民主。軍政府以武力回應,使用實彈、催淚瓦斯和水砲驅散人群。軍政府隨後宣稱自己為國家管理委員會(State Administrative Council),安全部隊開始任意逮捕、虐待和殺害抗議者及其家人,從而將人民的和平運動推向武裝反抗。

攻擊平民的行為迫使許多人逃往鄰國,空襲和焚燒村莊加劇了境內流離失所者和難民流動。由此,危機進一步加深。據聯合國統計,截至 2023 年 3 月,政變以來已有 160 多萬人流離失所,近 1,800 萬人需要食物、水和醫療援助。軍政府切斷、封鎖了網路,致使救援組織難以接觸到急需救助者。隨著緬甸人道危機持續惡化,國際社會譴責軍政府的行為,呼籲恢復民主。

2021 年 3 月,在一場反軍政府的示威遊行中,抗議者手持被罷黜的緬甸領導人翁山蘇姬的肖像。 美聯社

搖搖欲墜的軍政府

儘管有中國和俄羅斯的支持,政府軍仍然在反抗聯軍面前節節敗退。軍方對實皆省(Sagaing)和馬圭省(Magway)的控制尤其受到削弱,因為人民防衛軍已將其大部分行政人員趕跑。軍政府還喪失了大片邊境地區於當地民族革命組織。據獨立專家稱,到 2023 年 4 月中旬,軍政府控制的地區不到全國面積的一半,即 330 個鄉鎮中的約 72 個。

政府軍在多線作戰中損失慘重。與此同時,美國和平研究所(U.S. Institute of Peace,USIP)在 2022 年 7 月的報告中指出,軍方喪失招募、訓練部隊的能力,「這導致軍方鋌而走險,解散了全國各地的主要警察部門,並將警察派往前線」。據《紐約時報》2021 年 11 月報導,政變發生後,緬甸國防服務學院(Myanmar Defense Services Academy)在其 67 年的歷史上首次招募新生未額滿。

大多數人員害怕並羞於公開承認自己的與軍方的關聯。據叛逃的前戰鬥人員稱,70% 的士兵已失去戰鬥意志。叛逃者表示,在接到射殺平民的命令後,他們感到必須得離開軍隊。但許多人無法逃離,因為軍政府將軍眷轉移到集合住宅大院並限制他們的行動,實際上是將其扣為人質。一位叛逃空軍飛官表示,當飛官進入飛機駕駛艙時,武裝警衛就會包圍他的家,直至他完成轟炸任務後才離開。許多軍眷被迫在衝突中服役,無償為軍事基地提供安全服務。

變節和叛逃引發了部隊內部的士氣危機。一名在 2022 年中叛逃的營長表示,他所在的部隊從滿員時的約 800 人減少到 150 人。許多指揮官將叛逃或陣亡士兵的軍餉收入囊中,導致軍政府領導層無法確切掌握兵力狀況。據澳洲國立大學(Australian National University)統計,已有超過 10,000 名安全部隊人員叛逃,其中包括 3,000 名軍人和 7,000 名警察。

士氣低落和後勤崩潰所導致的地面損失並不令人意外。軍政府主要依靠空中力量壓迫人民,且政變者持續錯估人民反抗軍人統治的決心。軍政府對公共福利的漠視也已延伸到其給予自己人的待遇上。軍方領導人日益孤立,只關心自保和私益。他們相信唯有讓百姓受苦才能控制國家。鑑於此心態——並且排除反抗力量使用壓倒性武力的可能性——部署更具戰略性、非暴力戰術,可能是迫使軍政府談判的唯一途徑。

2022 年 11 月,聯合國安理會在紐約舉行會議。一個月後,安理會批准一項決議,要求緬甸立即停止暴力並釋放政治犯。 美聯社

邁向團結

雖然軍政府因自身管理不善和腐敗而搖搖欲墜,但是反抗聯盟必須開展合作以鞏固和維持戰果。儘管自政變以來,作為民族革命組織武裝分支的民族武裝組織(ethnic armed organizations,EAO)一直與民族團結政府合作並訓練、支援及提供裝備予人民防衛軍,但仍需要更加協調的統一指揮來團結所有力量。

幾十年來,民族武裝組織在緬甸的政治格局中一直佔據顯著位置。他們為爭取更大的自治權和對自己土地的控制權而戰,以回應軍政府中央對佔緬甸人口約 30% 的少數民族的壓迫與歧視。將近二十多個民族武裝組織代表著不同民族,每個民族都有自己獨特的土地、歷史以及不滿。

為了實現統一指揮,民族革命組織需要一個聯邦民主制度的保障,以賦予他們在政治體系內的自治與平等。由於歷史上的誤解、以及現以民盟為代表的主體民族緬族(Burman)的背信,達成統一指揮所需的信任一直難以實現。儘管民族團結政府做出了口頭保證,但民族革命組織仍對民主恢復後如何執行此類保證感到擔憂。2023 年 3 月,由七大少數民族武裝組織構成的聯邦政治談判與協商委員會(Federal Political Negotiation and Consultative Committee)表示,雖然他們同意與緬族合作,但他們必須依靠自己來爭取權利,並建立聯邦民主制度。為了鞏固反抗聯盟,民族團結政府需向民族革命組織做出更多保證。

國際反應

國際社會呼籲緬甸恢復民主、釋放所有政治犯,並對該國實施全球武器禁運。2022 年 12 月,聯合國安理會 15 個會員國中的 12 國投票譴責了緬甸軍方侵犯人權,但印度、中華人民共和國和俄羅斯投了棄權票。

歐盟、英國和美國已對緬甸軍政府及其領導人實施了資產凍結和旅行禁令等制裁,。2022 年 12 月,美國國會通過了《緬甸法案》(Burma Act),授權向緬甸民族團結政府、人民防衛軍、民族武裝組織和前緬甸軍人提供非致命武器技術支援。

從政變一開始,中國和俄羅斯整體上偏袒軍政府,但也同時向衝突雙方提供支持。這很可能是為了保護他們在緬甸的大量投資。例如,根據中國的「一帶一路」基礎設施計畫,作為「中緬經濟走廊」(China-Myanmar Economic Corridor)的一部分,中國大量投資於緬甸的鐵路、公路、石油和天然氣管道建設上,以及至少一個位於印度洋皎漂(Kyaukpyu)的海港建設上。在克欽邦(Kachin State)伊洛瓦底江(Irrawaddy River)上的水力發電大壩建設計畫也懸而未決。根據美國和平研究所 2022 年 10 月的一份報告,大壩生產的電力 90% 將出口到中國。

儘管北京聲稱奉行不干涉政策,但中國也愈發頻繁地介入緬甸內政。中國與軍政府關係密切,但也試圖安撫民族武裝團體。北京繼續為緬甸提供經濟和外交支援且拒絕譴責軍政府,引發了對其動機的擔憂,也招致廣泛批評。
據分析人士稱,在呼籲和平解決衝突的同時,中國繼續向衝突雙方提供武器,部分原因是為了保持對雙方的影響力。然而,大部分武器彈藥都流向了被指控犯有戰爭罪和反人類罪的軍政府。同時,中國一直試圖阻撓西方國家尋求解決緬甸問題的方案。

2021 年 2 月軍方奪取政權後,緬甸軍隊把守奈比多(Naypyitaw)通往國會的檢查站。美聯社

東協的立場

與此同時,為了恢復民主,東南亞國家協會(Association of Southeast Asian Nations,ASEAN,簡稱東協)必須採取更多行動向軍政府施壓。2021 年 4 月,東協批准的《五點共識》(Five-Point Consensus)呼籲:立即停止暴力、各方開展建設性對話、任命特使、提供人道救援,以及促成特使訪緬。軍政府領導人敏昂萊當月同意了這一協議,但軍方的暴力活動仍持續。

批評人士指出,該共識缺乏對軍政府的問責機制,這基本上是東協維護其不干涉成員國內政原則的一種方式。
此外,東協的努力也受阻於其內部在如何解決危機的問題上缺乏團結;一些成員國批評軍政府,而另一些則猶豫不決。

女性的關鍵角色

與以往反抗軍政府的起義不同,目前民主運動參與者中約有 60% 為女性。克倫尼國防軍(Karenni Nationalities Defense Force,KNDF)第 5 營是政變後第一個組建女性作戰部隊的民族武裝組織。從那時起,許多民族武裝組織和人民防衛軍部隊中都有了女性戰鬥人員。「苗鎮女戰士」 (Myaung Women Warriors,M2W)組織因在實皆省對政府軍發動地雷攻擊而聞名。雖然有一些女性參與了暴力戰鬥,但參與非暴力反抗的女性似乎多於男性。婦女們的工作重點是動員和組織當地民眾支持和維持反抗活動。婦女們的非暴力工作為人民注入了韌性,並使全國範圍內對軍政府的反抗達到了前所未有的高度。然而,儘管女性佔多數,但在民族團結政府、人民防衛軍、民族革命組織、民族武裝組織等組織中的領導職位上,女性的代表性仍然不足,因而無法提高行動效率。

民族團結政府的角色

總體而言,最鼓舞人心的反對政變力量來自緬甸人民。緬甸常駐聯合國代表覺莫吞(Kyaw Moe Tun)大使,在聯合國大會上史無前例地譴責政變,並呼籲國際社會提供援助以恢復民主。他是第一位在全球舞台上公開反對軍方行動的緬甸外交官。

在他挺身而出之後,民盟議員、少數民族團體、以及脫離軍方控制的公民社會領袖組成了民族團結政府。其宣稱是代表民意的合法政府,這在緬甸政治格局中是一個重大發展:它提供了恢復民主的平台,並對軍政府的合法性構成了重大挑戰。

民族團結政府的成立最引人注目的一點是,它團結了多個過去經常發生齟齬的政治、民族團體。民族團結政府的成立為未來帶來了希望,預示著合作與協力可能帶來一個更加包容、民主的社會。

然而,民族團結政府的影響力受阻於諸多挑戰,包括缺乏其他國家的正式承認。這限制了它獲得資源和支持的機會。同時,軍政府對民主力量的武力鎮壓,也使其難以有效運作。

民族團結政府能否領導反抗聯盟取得最終勝利,將取決於它能否克服此挑戰 (包括主體民族和少數民族之間的嚴重不信任),同時能否贏得有意義的國際支持。

2021 年 2 月,數千人聚集在緬甸曼德勒(Mandalay)抗議軍事政變。 美聯社

通往勝利之路

民主反抗聯盟取得了出乎意料的成功。但是,它仍需要進行一些調整才能使天平向有利於它的方向傾斜。從現在起,它的勝利之路不再依賴於暴力行動,而是更多地依賴於非暴力舉措,例如:

• 實施協調一致的宣傳戰略,以維持公眾支持、提高全球壓力並擴大軍人叛變。

• 優化人力資源和人才配置,包括啟用女性、賦權予 Z 世代(Gen Z)和善加利用前戰鬥人員。

• 著重於瞭解敵人,優先開展情報作戰和系統化聽取叛變者的情資報告。

• 為民族武裝組織提供政治保障,以實現統一指揮和行動。

衝突即將進入第三年之際,緬甸人民已經厭倦了戰爭,希望國家能夠盡快穩定。然而,超過 90% 的民眾認為軍人統治絕不會帶來長治久安。因此,反抗聯盟必須團結一致,爭取重大勝利,達到反抗軍人統治的臨界點。

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