彼得．康諾利（Peter Connolly）
中國共產黨（CCP）總書記習近平於 2018 年 11 月 16 日在摩斯比港（Port Moresby ）會見了八位太平洋島國領導人，並將他們的關係提升為「全面戰略夥伴關係」。習近平隨後鼓勵那些尚未加入一帶一路倡議（Belt and Road Initiative，BRI）的領導人一起加入。巴布亞紐幾內亞（Papua New Guinea，PNG，簡稱巴紐）在 2018 年 6 月與中華人民共和國（PRC）簽署了一帶一路倡議備忘錄（memorandum of understanding，MOU），並於同年主辦了亞太經濟合作會議（APEC）論壇。然而，在 2017 年，我採訪的大多數巴紐官員和商人都不相信他們的國家會加入一帶一路，因為巴布亞紐幾內亞在經濟上對中國幾乎沒有幫助。本文擷取自 2020 年發表於《安全挑戰》（Security Challenges）雜誌上一篇較長的文章。該文章比較了我 2017 與 2019 年就讀博士班期間實地考察的採訪和觀察結果，以評估巴紐加入一帶一路後的變化。
中國經濟移民移居太平洋島國是一波又一波的，從第一波於 19 世紀中葉開始離開福建和廣東的「老中國人」開始。第二波浪潮在 1950 年代和 1970 年代經由東南亞到達。第三波浪潮被稱為「新中國人」 ，始於 1990 年代中國的「走出去」政策，旨在鼓勵企業在海外投資。我相信現在有第四波浪潮，由中國國有企業（state-owned enterprise，SOE）員工和代表中國國家利益的官員組成，隨著一帶一路的到來而增長。
北京的一帶一路（OBOR）戰略始於 2013 年，習近平提出由中國經濟主導全球參與的願景。四年後，中國將對外的名稱從「一帶一路」（OBOR）改為「帶路倡議」（BRI），以避免被認為是一種戰略；但繼續使用普通話中一帶一路的原始詞彙。本文原文使用 BRI 來指稱一帶一路，以符合英語世界的常用用法。不過，「帶路倡議」（BRI）和「一帶一路」（OBOR），其實是同一件事。本文認為，一帶一路是一種地緣經濟戰略，旨在傳播中國的全球影響力，並加強其作為一個崛起大國的地位。
巴紐是第一個加入一帶一路的太平洋島國。時任總理彼得．歐尼爾（Peter O’Neill）於 2018 年 6 月正式訪問北京，尋求當年主辦 APEC 的支持。習近平向歐尼爾保證，北京將協助巴紐準備 APEC ，且他將出席峰會。為了支援此次活動，中國海港工程有限責任公司（ China Harbour Engineering Co.，CHEC）要在 200 天內建造論壇的設施：10 公里的四線車道與 APEC Haus 會議中心。五個月後，習近平至摩斯比港進行國事訪問，並邀請承認中華人民共和國的八個太平洋島國領導人在 APEC 峰會前至當地與他會面。他們都與中國簽署了一帶一路備忘錄，第二年又有兩個國家將外交承認自臺灣轉向北京，加入一帶一路。
這些事件使人們對一帶一路能為巴紐發展帶來的優勢充滿期待，同時也擔心可能付出的代價。然而，一帶一路是什麼仍然不明確。
中國官員的觀點
巴紐的一位中國官員在 2019 年向我解釋道：一帶一路是一個「廣義的概念 …一個圖像，一個筆觸，不是一個很精細的點。」一帶一路是「一個合作的平台… 促進互利貿易和投資的工具」。他強調了與巴紐當局相互協商的過程，以配合該國的國家戰略，這與一帶一路倡議在因掠奪性貸款而受到批評後，於 2018 年重新調整的做法相呼應。
當被問及「什麼是一帶一路專案」，這位官員承認：「沒有詳細的定義。」但他繼續說，任何符合貿易暢通、設施聯通、政策溝通、民心相通、資金融通的「五通」都可以被「廣泛視為一帶一路專案」。他還補充，「中國企業具有相對優勢」， 因為它們比西方企業更實惠。
雖然這些指導方針可能對中國的戰略規劃有意義，但它們太廣泛，其他人無法辨別哪些活動是一帶一路的一部分。這可能是刻意設計，允許中國選擇其全球敘事論述的合適內容。這位官員解釋說，一帶一路專案不必用中國的資金支付，亞洲開發銀行（ADB）、世界銀行（World Bank）甚至其他國家等多邊機構都可以提供融資。此外，該專案可能在一帶一路存在之前就已經開始。「如果它與五通相通，那就是一帶一路專案，」他說。
這位官員的解釋說明，一帶一路專案可以是中國公司交付的任何東西，只要它符合中國的戰略論述。這使中國能夠透過使用經濟工具，在爭取全球影響力的運動中實現地緣政治目標。這些費用越來越多由一帶一路框架內的其他參與者支付。
新中國視角
據摩斯比港巴紐華人商界的一位主要成員稱，為籌備 2015 年太平洋運動會，有大量中國建築公司湧入巴布亞紐幾內亞。它們大多是中國國有企業。它們在完成專案後，留在了該國，壓低了價格並加劇了競爭。它們具有競爭優勢，因為他們從中國引進工人，並支付較低的工資，使他們能夠以低於當地公司達 50% 的價格削價競爭。
這位商人解釋說，奧尼爾偏袒中國公司，但當他在 2019 年出人意料地被總理詹姆斯．馬拉佩（James Marape）取代時，新中國人開始擔心。馬拉佩曾承諾「收回巴紐」，這被許多人解讀為拒絕外國在巴紐經濟某些領域的主導地位，包括中國的影響力。這位中國商人補充說，這項新政策造成的混亂代表著：「當政府不知道時，亞洲開發銀行會做決定。」
受訪者證實，一帶一路倡議旨在擴大中國在太平洋地區的政治和經濟影響力。簽署備忘錄後，從中國的角度來看，巴紐即被放進「一帶一路地圖」與「商業開放」範疇。自 1995 年中國海外工程公司成立以來，巴布亞紐幾內亞的中國國有企業數量緩慢增加，但巴紐加入一帶一路後的一年，數量幾乎翻倍。2018 年 6 月至 2019 年 7 月，巴紐的中國國有企業數量從 21 家增加到 39 家。巴紐、老中國人、和西方企業無法與這種市場飽和競爭。同樣的，大多數新企業進入該國完成特定任務，然後留下來，並透過激烈削價競爭來贏得合約。大多數中國企業透過提供子公司的額外投標來阻止競爭，從而擴大了市場主導地位。
透過比較中華人民共和國商務部（MOFCOM）《巴紐外商投資指南》中，2018 年和 2020 年中國主要企業名單，可以證實國有企業數量的激增。巴紐投資促進局（PNG Investment Promotion Authority） 2019 年底的網站還顯示，自 1995 年以來，已有超過 79 家中國公司和 12 個協會在巴紐註冊。這顯示除了商務部列出的主要子公司外，還有許多子公司和較小的公司。
中國國有企業視角
一位來自中國建築國有企業的高層認為，一帶一路只是二十多年來透過「走出去」政策已產生結果的標籤。他感歎一帶一路對企業不利，因為它嚇壞了西方政府，形容這是「中國崛起的大聲宣告，對巴紐沒有任何影響」，因為它沒有帶來額外的中國資金。「我們來這裡做生意，希望避免政治麻煩，」他說，但澄清道：「我們是商人，但我們是國有商人；國家可以命令國有企業支持國家需求」。
主要的國有企業與商務部經濟和商業顧問密切合作，後者似乎負責協調巴紐的一帶一路專案。這位中國企業高層表示，國有企業接受這種方向可能服務於戰略或政治目的，即使它缺乏經濟邏輯或並非權宜之計。
國有企業是中國經濟治國方略的主要手段，似乎是理想的地緣經濟工具。大衛．鮑德溫（David Baldwin）在 1985 年建立了經濟治國技術，在歷史上一直被用來行使非經濟權力，試圖影響其他國家的政策。愛德華．盧特瓦克（Edward Luttwak）在 1990 年提出「地緣經濟學」（geo-economics）是沒有戰爭的地緣政治競爭，而羅伯特．布萊克威爾（Robert Blackwill）和珍妮佛．哈里斯（Jennifer Harris）在 2016 年將其描述為用經濟工具追求地緣政治目標。這種意圖可能導致經濟工具與經濟假設不一致。例如，2017 年李靜君（Ching Kwan Lee）證明，在尚比亞的中國國有企業與西方同行的動機不同，因為它們尋求的是「國有資本」，而非純粹的經濟利潤。巴紐這種理念的例子是馬當省（Madang）的瑞木鎳鈷（Ramu NiCo）鎳鈷礦和精鍊廠，由國有企業中國冶金科工集團公司（China Metallurgical Group Corp.，MCC）營運。自 2007 年起，瑞木鎳鈷礦營運虧損了十多年，以實現這些長期累積的戰略資源。
然而，索羅門群島在 2019 年將外交從臺北轉向北京，提供了一個更直接的例子，說明中國國有企業被用於經濟治國方略，以實現地緣政治成果。總部位於萬那杜 （Vanuatu）的中國土木工程集團有限公司（China Civil Engineering Construction Corp.，CCECC）南太平洋總經理向索羅門群島提供了價值 5 億美元的贈款和貸款，以鼓勵總理瑪納西．索加瓦雷（Manasseh Sogavare）做出轉變。此後，中國土木工程有限公司一直致力於為 2023 年太平洋運動會在荷尼阿拉（Honiara）建設基礎設施，以滿足索加瓦雷政府的重大利益。
這位國有企業高層解釋，他很樂意使用外國資金，並聲明絕對偏好亞洲發展銀行的資金勝於中國政策性銀行或商業銀行。他說，國有企業特別喜歡亞行融資，因為亞行進行專業調查和設施研究，而中國的銀行要求東道國進行這些流程，可能會導致不一致和延遲，特別是在付款方面。他補充說，中國政府沒有施加壓力將中國融資作為一帶一路的一部分。中國似乎很樂意花別人的錢，並藉此獲得讚揚。
為一帶一路提供資金
2014 年至 2019 年間，亞行融資的吸引力在巴紐的中國國有企業中很常見。中國海港工程公司（CHEC）和中國土木工程有限公司（CCECC）似乎已成為在西南太平洋推進一帶一路的兩家領先中國國有企業，它們特別專注於多邊融資。2019 年據管理高層人員稱，巴紐約 90% 的中國海港工程公司專案由亞行資助，萬那杜 75% 的中國土木工程公司專案由世界銀行資助。在亞行摩斯比港辦公室，一位基礎設施專家估計，2019 年，中國國有企業持有亞行在巴紐 80% 以上的基礎設施專案合約。他解釋了亞行的嚴格流程，並為長達三十年的基礎設施專案提供了數據，以擴大和改善高原的道路網絡，並改善省級機場。這些計畫顯然對巴紐的經濟和人民很重要。
這位專家認為，中國企業更喜歡亞行，因為它直接可靠地向承包商付款。他說，中國國有企業的出價總是最低的，而亞行從這場競爭中獲得良好價值，並透過其流程確保品質。
亞行四個最大出資國：日本、美國、印度和澳洲，不支援或參與一帶一路。這些國家致力於幫助巴紐的發展，但不會將其透過亞行的貢獻歸類為一帶一路的一部分。同時，由他們的資金資助但由中國國有企業為亞行交付的專案，通常被中國稱為一帶一路專案。雖然中國為亞行的資金做出了重大貢獻，但在 2018 年，中國也是亞行最大的借款國。儘管這對中國的競爭對手產生重大影響，但令人驚訝的是，這鮮少引起關注。
作家、前《華爾街日報》駐中國財經記者迪尼．麥克馬洪（Dinny McMahon）分析了中國國家開發銀行（China Development Bank ，CDB）的外匯持有量，該銀行是中國兩家政策性銀行中規模較大的一家。他發現，中國國家開發銀行在 2014 年之前穩步增加外匯，但從 2014 年到 2016 年放緩至小幅上漲，與習近平開始投身一帶一路同時。2017 年，隨著因首屆一帶一路論壇（Belt and Road Forum）得到動力而更名推出的一帶一路倡議（BRI），國家開發銀行的外匯持有量開始下降。「這讓我感到非常奇怪，因為這是國家開發銀行，應該是中國一帶一路倡議的矛尖，但它的外匯卻在貶值，」麥克馬洪說。他將此歸因於 2016 年中國外匯儲備減少了近 25%，從 126 兆台幣（4.2 兆美元）降至 96 兆台幣（3.2 兆美元）。中國人民銀行（People’s Bank of China）——中國的中央銀行——試圖透過利用這兩家政策性銀行作為支撐人民幣的幌子來捍衛人民幣。
這影響了一帶一路對巴紐的應用。習近平在 2018 年 APEC 論壇上承諾從中國國家開發銀行向歐尼爾提供 3 億美元的貸款，但中國國家開發銀行似乎不願兌現。經過一年無果的談判，澳洲提供了這筆貸款作為直接預算援助，以償還巴紐的債務。難道中國商務部等部委和國家開發銀行等政策性銀行，將一帶一路視為風險多於機會，特別是在被認為更邊緣、更不安全的地方？規模較小的進出口銀行（ExIm Bank）傳統上在太平洋島嶼貸款方面佔有更大的份額，但它似乎也經歷了類似的壓力。
這代表，國際銀行體系最終可能會為中國在一帶一路承諾之相當大部分專案買單。雖然這可能不符合中國的戰略資訊，但它與本案例研究中回顧的每一個中國觀點一致。巴紐的中國國有企業顯然更喜歡亞行融資，並創造了多邊融資激烈競爭的環境。在這之中，其他大部分企業無法與中國國有企業的低價競爭。中國的援助、政策性銀行、和中央機構可能已經透過確立巴紐市場的主導地位，實現了他們的使命，讓中國滿足於透過由其他國家資助的部位越來越大之一帶一路倡議來提升其聲譽。這種環境使中國的經濟治國方略能夠追求地緣政治和地緣戰略目標。
巴布亞紐幾內亞觀點
從中國的角度觀察一帶一路在巴紐實行之後，最重要的問題是：這對巴紐人的意義是什麼？巴紐的大多數人都認為需要基礎設施和資金來發展國家和地方的經濟。這導致了對一帶一路的高度期望。然而，這些期望與對一帶一路背後意圖的平衡與務實的觀點、如何實現、及其潛在後果混合在一起。這種想法是巴紐機構追求其國家利益的基礎。
2017 年，在他的國家加入一帶一路之前，一位巴紐企業家描述了他希望從與中國的經濟夥伴關係中看到的東西。他指出，「中國正在改變這個國家的格局，透過道路、港口和光纖」以及「福建草根機會主義」，但他認為巴紐只是「從中國獲得殘羹冷炙」。他認為「『狂野西方重商主義』的時代已經結束」，因為巴紐市場已經學會了要求盡職調查和更高的標準，而中國的領導階層現在要求國有企業提高其全球合規標準。「未來 10 年，中國將成就或破壞這個地區。」他說。關於中國的影響，他的結論是，「共存而不是共居的選擇取決於國家的紀律」。這項紀律自 2018 年以來一直受到考驗。
兩年後，一位巴紐分析家描述了歐尼爾在任期間如何被認為受到中國人的嚴重影響，他的免職與此觀點有關。這位分析家說，當歐尼爾迫切需要資金為 APEC 做準備時，「中國看到了加強與巴紐合作的機會」。時任巴紐副總理的查理斯．阿貝爾（Charles Abel）擔心債務問題，並希望使用亞行或世界銀行融資而非進出口銀行。據幾位官員稱，從 2018 年 6 月簽署一帶一路備忘錄到五個月後的 APEC 簽署，中國在與巴紐關係中施行精英俘虜（elite capture）的策略越趨明顯。
巴紐外交部的一位高級官員指出，中國是重要的發展夥伴，提供巴紐迫切需要的廉價基礎設施。但他補充，「雖然我們需要發展，但我們也需要注意我們自己的法規⋯⋯這是一件好事，但我們雙方都需要秉持誠信」。他指出，巴紐正處於十字路口，需要建立「過濾機制」，以維護其在與中國關係中的國家利益。
巴布亞紐幾內亞一位高級安全官員指出，2018 年中國與巴紐的政治關係是前所未有的，且透過歐尼爾和習近平之間的對話，在 APEC 時更加成熟。其他政治家擔心他們被排除在這些討論之外。這位安全官員認為，這導致了奧尼爾的垮台，並指出「政治諂媚不堪入目」。他承認中國的存在可能會影響巴紐的安全與穩定。另一位巴紐高級官員指出， 「中國人不願意融入社區，正在助長分裂」。中國日益增長的存在可能會帶來意想不到的後果，可能導致不安全感或反映現有的不滿。我把這稱為「意外摩擦」。
2017 年和 2019 年對巴紐政府高級官員的採訪顯示，雙方對國家利益有著共同的理解。這包括意識到隨著國家與中國關係的發展，風險和機會需要平衡。2018 年 APEC 之後，大多數人擔心巴紐對中國的債務不斷增加。根據美國威廉瑪麗學院（The College of William & Mary）的研究實驗室 AidData 於 2021 年發表的報告顯示，巴紐對中國的債務風險佔國內生產毛額的比例為 17.2%，其中 11% 為隱性債務（從國有企業到國有企業）， 5.2% 是主權債務（從政府到政府）。報告還發現，中國對巴紐的財政承諾在該國加入一帶一路後有所下降，這與麥克馬洪的分析一致。
這些發現令人困惑，但也說明了巴紐的選擇。儘管存在著債務問題，但如果巴紐的一帶一路主要由亞行等非中國資金來源支付，理論上這給了巴紐更大的自由，以更低的成本獲得所需的發展，而不受中國的影響。越來越多證據顯示，情況確實如此。喬治．卡特（George Carter）和斯圖爾特．弗斯（Stewart Firth）將這更廣泛的趨勢認定是「新美拉尼西亞自信」（new Melanesian assertiveness）；格雷格．弗萊（Greg Fry）和桑德拉．塔爾特（Sandra Tarte）則將其認定為「新太平洋外交」（New Pacific Diplomacy）。
非經濟成本
過去三年來，巴紐政府越來越在與中國的關係中追求其國家利益。2020 年，馬拉佩拒絕續簽恩加省（Enga）波格拉金礦（Porgera gold mine）的租約，該金礦由中國紫金礦業集團（Zijin Mining Group）擁有 47.5% 的股份。同年下半年，巴紐疫情控制員大衛．曼寧（David Manning）確定 180 名來中國主要國有企業的中國工人是中國秘密疫苗試驗的一部分後，將這些工人從巴紐送回中國。2022 年，巴紐的一個跨部門工作組突擊搜查了中國擁有之中國冶金集團公司瑞木鎳鈷（Ramu NiCo）採礦業務，發現 260 名員工的工作許可證和簽證不合規。最重要的是，中國的 10 個太平洋島國夥伴在 2022 年 5 月的第二次外長會議上，拒絕了中國的「共同發展願景」(Common Development Vision)。部落權力機構和地方政府也對中國的存在做出了反應，以保護他們的利益。
從巴紐的角度來看，一帶一路帶來了好壞參半的結果。它為廉價、快速生產的基礎設施、以及貿易和商業創造了機會。然而，巴紐的官員擔心，隨著中國的意圖變得更加明確，這些機會將伴隨著風險、挫折和非經濟成本。隨著巴紐與中國談判其關係，巴紐政府越來越將一帶一路視為一種地緣經濟戰略，利用經濟治國理念來實現中國的大戰略。因此，一帶一路的經濟優勢帶來了非經濟成本。即使就此喊停，也不是雙贏的局面。這些知識對巴紐評估追求國家利益之選擇是至關重要。
這篇文章改編自「當一帶一路來到巴布亞紐幾內亞：中國具有美拉尼西亞特色的地緣經濟學？」發表於《安全挑戰》（Security Challenges），第16卷，第4期，《印度太平洋地緣經濟學》（Geo-Economics in the Indo-Pacific），2020 年，第 41–64 頁。本文已經過編輯，以符合本論壇的格式要求。如欲查看完整文章，請參閱https://www.jstor.org/stable/10.2307/26976257。
