論壇成員 | 照片:聯合國毒品和犯罪問題辦公室(United Nations Office on Drugs and Crime)
確 保海上邊界的安全,不僅需要擁有偵測異常情況的技術,還必須包含訓練有素的人員來分析資料。有能力瞭解他們所看到的事物,以及如何解釋和報告的人,是嚇阻能力的關鍵組成部分。聯合國毒品和犯罪問題辦公室(United Nations Office on Drugs and Crime,UNODC)的全球海事犯罪方案(Global Maritime Crime Programme,GMCP)正在擴大與印太地區海事執法機構的合作,以確保他們擁有技術和人才。
根據全球海事犯罪方案太平洋小組表示:「鑒於海上安全挑戰無法由一個國家單獨解決,並且考慮到各國海域相鄰,加強跨機構和跨國合作,是有效應對該區域海上威脅的關鍵。」
聯合國安全理事會在 2010 年成立全球海事犯罪方案,以解決非洲之角(Horn of Africa)外海的海盜問題。該方案最初被稱為反海盜方案(Counter Piracy Programme)。該方案隨著參與度和地理範圍擴大而不斷發展,並開始在全球各地六個地區運作。
根據該方案的東南亞和太平洋協調員沙納卡・賈亞塞卡拉(Shanaka Jayasekara)表示,全球海事犯罪方案在太平洋地區已經藉由安裝沿海自動識別系統(automatic identification systems,AIS)和其他技術與基礎設施、升級海上警察監視中心,並為海事執法部門和當地漁民提供訓練,以提高海域意識 (maritime domain awareness,MDA)。
在 2022 年海事安全工作小組(Maritime Security Working Group)期間,賈亞塞卡拉分享全球海事犯罪方案目前和已計畫的太平洋島國參與活動之細節。為期一週的簡報和討論於 2022 年 5 月在新加坡香格里拉(Shangri-La)大酒店舉行,為軍事、政府和跨機構人員提供論壇,以強調他們在太平洋地區的努力,並集思廣益,以加強合作。
秉持該精神,太平洋小組(Pacific Ocean Team)已經建立一系列海事執法對話,以作為印尼、馬來西亞、菲律賓、泰國和越南等國家之間合作的平台。在這些對話期間,海事執法人員和法律顧問分享海事趨勢,並識別關切領域。聯合國毒品和犯罪問題辦公室也成立蘇祿海(Sulu Sea)和西里伯斯海(Celebes Sea)海事犯罪連絡小組(Contact Group on Maritime Crime),以幫助沿海國家和國際合作夥伴更加瞭解和制定海事犯罪對策。
聯合國毒品和犯罪問題辦公室運營主任加藤美和 (Miwa Kato)在全球海事犯罪方案年度報告時說:
「由於國際水域組成全世界一半水面,超出任何一個國家的司法管轄範圍,海事執法在法律上具複雜性,而且在作業上具挑戰性。」「與此同時,全世界有許多主要貿易路線依賴安全的海上通道,確保水上的法治是推動經濟發展和安全的關鍵,也是聯合國《2030 年永續發展議程》(2030 Agenda for Sustainable Development)不可或缺的組成部分。特別是在連接性和貿易快速增長的區域(如印太地區)尤其如此。」
在日益增長的空間中,如此繁忙的活動帶來了挑戰。《聯合國海洋法公約》(U.N. Convention on the Law of the Sea,UNCLOS)等現有架構,旨在限制這些障礙,提出消除衝突的途徑,並在所關切的主權問題方面提供指導。《聯合國海洋法公約》略述一完整清單,建立了管理海洋及其資源的所有使用規則。根據聯合國海洋事務與海洋法總署(U.N. Division for Ocean Affairs and the Law of the Sea)表示:「這尊崇一種概念,即海洋空間的所有問題密切相關,並需要視為整體來解決。」
《聯合國海洋法公約》的關鍵特點證實,「沿海國家對其領海行使主權,並有權利確立其寬度,但以不超過 12 海里為限」,允許外國船隻「無害通過」這些水域。
該公約全文包括 320 條條款和 9 個附件,涉及管理海洋的各個方面,包括劃界、環境控制、海洋科學研究、經濟和商業活動、技術轉移,以及解決有關海洋問題的爭議。
根據機構報告指出,聯合國毒品和犯罪問題辦公室執行主任加黛・瓦利(Ghada Waly)說:「所有國家,無論是沿海國家或內陸國家,都仰賴全世界海洋的安全。」「《聯合國海洋法公約》所確認的航行自由,被公認為國際法的基本原則。這種由來已久的自由已經逐漸受到威脅。」
太平洋優先事項太平洋團隊(Pacific Ocean Team)為該區域建立五個優先事項:
- 推動白船外交(white hull diplomacy),使用海岸防衛隊類型部隊而非正規海軍,藉由建立技能來降級海上情勢,並透過海事執法單位對話來加強區域合作,以構成穩定的實力展示。
- 在印尼、菲律賓和馬來西亞之間建立三邊海岸防衛隊區域指揮官網,以建立對蘇祿海和西里伯斯海發展的瞭解,並在蘇祿海和西里伯斯海連絡小組(Sulu and Celebes Seas Contact Group)之下,傳播海上犯罪資訊。
- 採取多機構方法擴大利害關係者,來反制安達曼海(Andaman Sea)和泰國灣(Gulf of Thailand)的毒品販運。
- 透過裝備支援和加強分析能力,以增強海域意識能力和分析。
- 透過評估海事法和沿岸國的模擬審判來協調國際標準,以提高檢察能力。
根據聯合國毒品和犯罪問題辦公室資料顯示,只有 30% 的邊境官員說他們已經接受訓練,而且並不一定適切。
賈亞塞卡拉在新加坡的工作小組期間說:「就技術型的海域意識而言,我們必須考慮人工情報收集。」
僅僅為沿海社區配備自動識別系統和無線電頻率偵測裝置是不夠的。如果海事官員不知道如何閱讀資料和識別趨勢,那麼擁有裝備也是毫無意義。
在斐濟和太平洋其他地方,全球海事犯罪方案正在與村長合作,收集來自沿海社區和漁民的資訊,訓練他們記錄海上生活的不尋常模式,並經由社群媒體應用程式向海事當局報告這些結果。賈亞塞卡拉表示,人工的投入與技術來源的工作相輔相成。
在技術方面,全球海事犯罪方案最近幾個月向海上監視中心提供 X 波段沿海雷達,以提升庫克群島、斐濟、吉里巴斯、諾魯、東加和吐瓦魯的能力。
更佳的訓練以嚇阻恐怖主義
根據由反制海上和平威脅的跨國研究倡議組織穩定海域(Stable Seas)所出版的 2020 年報告《海上暴力:恐怖分子、叛亂分子和其他極端主義者如何利用海域》(Violence at Sea: How Terrorists, Insurgents, and Other Extremists Exploit the Maritime Domain),恐怖主義團體會記住他們可以利用的海上安全漏洞。
穩定海域的報告指出:「他們越來越常在戰略上利用海盲(sea blindness)和薄弱的海上能力來私運戰士和武器,策劃對海上目標的攻擊,甚至透過非法販運和稅收方案為其行動提供資金。」「雖然在學術界和政策圈都很瞭解確保海域安全的挑戰,但發展健全和有效的能力來平息海上威脅,仍然是錯綜複雜的挑戰。」
全球海事犯罪方案簡報指出,恐怖分子在瞄準海上船隻時,對於航行中和在港口內的軍用和民用船隻,不會加以分辨。該機構表示,他們「也利用海洋作為將戰士及其武器運送到攻擊現場的管道」。「各國在海上密切監控船隻的能力,有助於提高對恐怖主義施加制裁制度的成功機率。」
為了更有效對抗恐怖主義,全球海事犯罪方案和海岸警衛隊、檢察官、法院和港口當局合作,以提高海事和港口安全,利用最新的衛星技術提供一系列監視支援,並推動海上恐怖主義的模擬審判。該機構表示:「全球海事犯罪方案認識到海上恐怖主義通常與其他形式的海上犯罪有關,因此我們為海事執法官員所提供的許多能力,也與對付海上恐怖主義有關。」
其他資源包括海域意識課程,以加強對探訪、登船、搜查和扣押程序、安全航行、海盜、恐怖主義,以及私運違禁品和人員的瞭解。
加藤在全球海事犯罪方案年度報告時說:「全力支持會員國反制海上犯罪威脅和犯罪行為,將直接有助於改善世界各地人民的生活。」「因此,減少有罪不罰和加強全世界海洋的法治,是推動永續發展及更廣泛和平與安全的關鍵步驟。」