整合 卓越

艾亞娜．帕絲可/ 高效災害管理和人道救援中心（Center for Excellence in Disaster Management and Humanitarian Assistance）

自1994 年成立以來，高效災害管理和人道救援中心（Center for Excellence in Disaster Management and Humanitarian Assistance，簡稱 CFE-DM）建立了危機應對能力，加強協調與合作，並深化關係，以提高美國和夥伴軍隊在因應災害上的表現。除了這些核心領域外， CFE-DM 還採取措施來達到美國國防部（ Department of Defense，DOD ）和美國印太司令部（ USINDOPACOM ）的新指導方針。例如為國際高級領導人促成大型維和行動研討會；為國際部隊啟動愛滋病毒 / 愛滋病教育計畫，並為印太安全部隊啟動流感因應能力訓練；協助美國國際開發署（U.S. Agency for International Development）聚焦美國印太司令部和美國非洲司令部的計畫；並支持反恐獎學金計畫。

CFE-DM 持續在動態地緣政治和環境脈絡下聚焦重點，其主要使命是訓練並與民間和軍事夥伴接觸。這通常是透過支援區域組織和美國印太司令演習、以及該中心的人道援助應變訓練（Humanitarian Assistance Response Training，HART）課程，以自然災害為重點進行。然而，越來越多衝突發生在人口稠密的都市地區。在 2022 年 2 月俄羅斯無端入侵烏克蘭等情況下，專制政權以平民為目標，以任何方式實現政治或民族主義目的。因此，CFE-DM 在訓練、研究和規劃中更加專注於衝突情境。 

過去 25 年， CFE-DM 與紅十字國際委員會（International Committee of the Red Cross，ICRC）和夏威夷大學馬諾阿分校（University of Hawaii at Manoa）合作，協辦年度大型人口健康緊急情況（Health Emergencies in Large Populations，簡稱 HELP）課程。紅十字國際委員會為衝突期間的人道救援人員制定了 HELP課程框架，並支援世界各地的夥伴組織，為他們提供協助。為期兩週的 CFE-DM 課程在夏威夷舉行，參與者來自民間和軍方；參與者的背景比例平衡，能夠確保高品質的教育體驗；並為發生人道緊急情況時，可能再次相遇之專業人員提供寶貴的交流機會。該中心的 HELP 課程目前有超過 600 名畢業生。  

該中心還有一個新的衝突人道援助應變訓練
（HART in Conflict，HART-C）課程，向美國聯合部隊和合作夥伴介紹在衝突地區進行人道援助的複雜性。主題包括人道通報系統、軍民協調機制、大規模平民流離失所的準備、人道衝突分析、進出和安全、以及武裝衝突和戰爭的後果等。  

該中心的其他職責包括將災害管理規劃整合到美國印太司令的職能，並協助擬定國防部長辦公室的政策和指導方針。CFE-DM 還進行研究並製作資訊產品，如災害管理參考手冊、概況介紹和最佳實踐（best practices）小冊等。這些都開放給大眾在 cfe-dmha.org/publications 取得。此外，CFE-DM 還在救援工作期間，推動倡議以促進軍民夥伴間的關鍵資訊流動。該中心的研究人員與學術機構、夥伴組織在計畫和提案上進行合作，以確保他們的發現可供該領域的從業者和專家使用，並提供災難環境中軍民協調的全面分析。

「道德使命」

CFE-DM 持續配合包括衝突在內的自然和人為災害等不斷變化的情況進行調整。最近的倡議包括保護平民（Protection of Civilians，POC）和氣候變遷影響（Climate Change Impacts，CCI）計畫。保護平民計畫旨在減輕並應對平民在軍事行動中遭受的傷害。此項工作有三個主要途徑：支持美國印太司令部採用和實施美國國防部保護平民的新政策和做法；確認並推動最佳實踐；促進區域合作夥伴之間就關鍵挑戰和有效實踐進行對話。為定義最佳實踐， CFE-DM 與人道機構合作，並與紅十字國際委員會保持密切對話。紅十字國際委員會與 CFE-DM 一樣，最近發布了一本關於減輕平民傷害之最佳實踐的手冊。  

這些努力與國防部於 2022 年 8 月下旬，在美國國防部長勞埃德．奧斯丁的指導下發布之新版平民傷害減輕和應對行動計畫（Civilian Harm Mitigation and Response Action Plan）相吻合。該計畫的措施包括：

• 建立卓越的平民保護中心，以促進整個部門的分析、學習和訓練。

• 開發標準化的平民傷害作業報告和數據管理流程。

• 提供更多資訊，幫助指揮官和作戰人員更了解平民環境，包括將解決平民傷害的指引納入軍事理論和作戰計畫。

「保護平民免受軍事行動的傷害不僅是道義上的當務之急，也是在戰場上取得長期成功的關鍵。如果不在情況允許程度下盡可能保護平民環境，得之不易的戰術和作戰成功最終可能會以戰略失敗告終。」美國國防部新聞稿指出。

「美國國防部缺乏的是具備總體性的方法。」保護平民計畫顧問與團隊負責人珍妮．麥卡沃伊（Jenny McAvoy）表示。幾十年來一直致力於平民保護問題的麥卡沃伊指出，需要「投入各種能力，讓指揮官能夠隨著其特定行動的挑戰進行調整」。

造成這種緊迫性的部分原因，是都市環境中越來越多衝突，以及其對平民毀滅性的影響。人道組織和美國政府機構正在努力解決該危害。除了傷亡和破壞外，人口稠密地區衝突的增加也導致流離失所人數激增。根據聯合國難民事務高級專員辦事處（United Nations High Commissioner for Refugees）的數據，截至 2021 年底，全世界有 8,930 萬人因迫害、衝突、暴力、侵犯人權或重大動亂而被迫流離失所。僅在緬甸，就有約 100 萬人在 2021 年 2 月軍事政變引發的持續暴力活動中，被迫逃離家園和社區。

隨著難民越過邊界逃離衝突地區，引發了主權（一個國家控制其境內發生之事的能力）爭議。一些國家拒絕難民，而另一些國家則要求他們滿足某些入境標準。鑒於不驅回難民的國際原則，這些政策也顯示了重要的道德和現實問題，即如何安全地收容難民。該原則禁止在難民有充分理由擔心受到迫害的情況下，強行將難民遣返回原籍國。

麥卡沃伊強調了 CFE-DM 與地區夥伴合作解決這些問題的重要性，因為安全夥伴關係在美國整體軍事戰略中處於核心地位。該中心還與聯合國人道事務協調廳（U.N. Office for the Coordination of Humanitarian Affairs，UNOCHA）合作。該廳聚焦同步全球人道因應和救助工作、倡導、政策制定、資訊管理服務的提供和財政資源的調動。 

聯合國人道事務協調廳亞太區域辦事處人道事務專員海倫．斯卡爾達爾（Helene Skaardal）表示：「身為人道主義行動者，保護平民是我們一切工作的核心，包含減輕苦難、降低風險、和防止受危機影響人群遭暴力侵害。這些狀況可能會以許多不同形式存在災害和衝突中，需要多部門和全面性的回應。」  

授權的軍事角色

人道主義和軍事行為者之間的協調，可能根據因應自然災害、武裝衝突，或是其他複雜緊急情況而有很大差異。在印太地區，許多軍隊在應對自然災害方面發揮著重要作用，其能力往往超過民間機構和非政府組織（NGO）的可用資源。因此，在應對自然災害時，「重要的是我們明確建立了軍民協調機制，以便我們能夠劃分任務、共享資訊，並共同規劃行動，」斯卡爾達爾表示。

「然而，在複雜的緊急情況和武裝衝突中，軍隊往往是衝突的一方。因此，作為起始點，與軍事行為者的人道接觸不是基於合作模式，而是基於共存和人道外交。」她指出。這是由於人道工作必須始終獨立於政治或軍事目標之外，使人道主義行動者必須保持中立和公正，同時推動並倡導保護的成果。斯卡爾達爾表示：「我們基本上是就人道主義救援准入（humanitarian access）進行談判，以便向受衝突影響的人民提供拯救生命的人道援助，同時宣導保護平民並遵守國際人道法。」

不斷變化的戰爭格局，包括日益都市化和蓄意以平民為目標，給減輕風險和提供保護的人道救援工作帶來了重大挑戰。斯卡爾達爾說：「我們在現在的武裝衝突中經常發現，武裝行動者直接限制人道主義行動者的行動，以減少我們與受影響民眾的接觸。」 斯卡爾達爾在俄羅斯入侵後部署到烏克蘭，以幫助改善衝突地區的人道主義救援准入情況。「一方面，我們無法為受衝突影響的民眾提供急需的人道援助；另一方面，可能發生之侵犯人權和暴力行為則被忽視。」 

由於武裝行動者的階級性質，人道主義救援准入談判的進度通常相當緩慢，這可能會延遲救生援助的提供，並阻礙本地化解決方案。然而，在沒有與衝突各方接觸的情況下提供援助，可能會使人道主義救援人員面臨更大的風險。這些障礙在緬甸清晰可見。據伊洛瓦底 （The Irrawaddy）新聞網站報導，2022 年  9 月，軍政府下令聯合國機構和非政府組織停止在若開邦（Rakhine State）提供人道援助。軍隊和民族武裝團體之間的衝突阻礙了進入社區的通道。

儘管存在這些挑戰，聯合國人道事務協調廳和其他組織仍致力於保護平民，並努力將保護平民納入軍事行動實踐，例如：美國國防部提出之新版減輕平民傷害減輕和應對行動計畫。儘管如此，斯卡爾達爾說，必須加強對違反國際人道法行為的問責機制。「在聯合國系統工作，在人道部門工作，保護的核心地位長期存在。」她表示。「人道機構多年來一直在加強保護的核心地位，現在也許因為烏克蘭戰爭而獲得新動力，但也同時意識到，烏克蘭只是眾多平民遭受最多苦痛案例中，一個較受眾人注目的案例。」

變遷的氣候 

氣候變遷的破壞性威脅到人類安全。熱浪和乾旱減少了糧食生產。洪水、風暴和野火破壞並摧毀生命、生計和基礎設施。氣候變遷可能透過洪水或沙漠化，使脆弱的土地無法居住，在人們逃避這些威脅時推動人類遷移。

「我們目睹了這些將持續發生的影響。」CFE-DM 新氣候變遷影響（Climate Change Impacts）計畫負責人史蒂夫．佛拉諾（Steve Frano）表示。「太平洋群島的明顯例子是海平面上升。這不僅僅是水位上升迫使一個社區離開。這將是緩慢發生的例子。現在的海平面上升和風暴潮已經足夠讓鹹水入侵，影響他們生活和種植食物的能力。如果他們無法在自己的土地上適應生存，他們就必須遷移⋯⋯而他們能去哪裡？對於許多這些國家，他們的社區、家庭、歷史，一切都與土地有關。所以在某些情況下，離開土地的想法是一個站不住腳的解決方案。 

新氣候變遷影響計畫支援建立意識和交流知識，強調氣候變遷對區域安全倡議的影響，以推動自由開放的印太地區。關鍵重點是促進由氣候安全專家組成的整合區域網絡，並提供一個論壇來交流資訊，討論因應氣候變遷之安全影響的合作計畫和方案。透過與區域合作夥伴接觸，專家們可以分享其國家因應氣候變遷和安全的方法，並強調優先事項。「我們與盟友及合作夥伴交談，制定計畫和倡議，並將其納入我們自己的規劃中。」弗拉諾說。 

瞭解自然環境變化的潛力，及它們對人們、社區和國家的影響，對於印太司令部等地區軍事實體也至關重要，因為這些問題會影響軍隊維護安全與穩定的能力。隨著各國在面對更頻繁和更嚴重的自然災害時轉向其他國家尋求救援，可能會有人擔心主權削弱的問題。例如，對一些太平洋島國來說，海平面上升已經沖走了界定其主權的一些邊界；這種侵蝕可能最終導致大規模人口遷移，進而破壞區域安全的基礎。「當我們審視主權和人道援助與災害防救（humanitarian assistance and disaster response，HADR）時，並不總是地震這種情境；事件發生了，我們出發並做出應變。」弗拉諾說。「但正是這些變化，將推著我們朝同個方向前進，即強調各國為其人民提供服務的能力。」

因此，CFE-DM 的方案和分支機構將繼續與該地區內外的合作夥伴合作，確保將氣候變遷問題與保護平民納入人道援助與災害防救計畫中並持續執行。在即將成立 30 週年之際，CFE-DM 仍為美國和夥伴軍隊、民間機構、和人道組織提供豐富資源。這些組織尋求改善對自然和人為災害的軍民反應。其訓練和參與、研究、資訊共享、和行動規劃等核心職能領域與該中心成立時一樣重要。同時，CFE-DM 繼續調整和發展，以滿足美國國防部和美國印太司令部的新需求，保護平民和氣候變遷影響計畫只是應對不斷變化的印太和全球戰略格局的兩項新措施。