不對稱威脅區域性合夥人東北亞 (NEA)特輯關鍵議題

綜合嚇阻

重新思考反制中國灰色地帶作戰的戰略方法

亞瑟·圖拉克(ARTHUR N. TULAK)上校(已退役)/美國陸軍

2014年,世界目睹一場看似新型的戰爭,發生在武裝衝突的程度之下,當時俄羅斯訴諸「混合戰」(後來被以此稱呼),以奪取烏克蘭的克里米亞半島。然而,類似手法已在兩年前被採用,當時中華人民共和國(中國)強行奪取菲律賓的黃岩島,然後透過利用全世界最大的遠洋疏浚船隊在南海建造人工地物,以進行多年的領土攻取軍事行動,並以填海造地來建立一連串軍事基地的形式,為自己提供「藍色主權土地」。在沒有明顯對抗的情況下鞏固這些利益,中共已展現更大的意願和準備訴諸致命武力的使用,以脅迫其鄰國默認其領土擴張軍事行動。它已透過積極執行領土主權的行動,以執法、準軍事和軍事力量來進行脅迫行動,以及使用其「超限戰」和「三戰」準則和戰略的元素來達到此目的。過去兩年,在中國共產黨(中共)總書記兼中央軍事委員會主席習近平的統治下,中國在其整個南方和東方邊緣地區提高實際和威脅使用致命軍事力量的層級,其中以針對印度、日本和台灣的軍隊最為明顯。

2014 年,我們也可以看到俄羅斯採用混合戰來分離烏克蘭盧甘斯克(Luhansk)和頓涅茨克(Donetsk)地區的東部,以作為俄烏戰爭第一階段的一部分。最近,俄羅斯花了一年以威脅的方式,將軍事力量駐紮在其與烏克蘭的邊境,以脅迫烏克蘭在向西方轉移上做出讓步該形勢被證實為在 2022 年 2 月下旬開始傳統軍事入侵該主權國家的前奏。對中國和俄羅斯來說,他們展現使用武力的意願,是恫嚇美國盟友和合作夥伴的共同目標之一。他們的侵略意圖,是要讓盟友和合作夥伴對美國信守其共同防禦條約和協議的能力和國家意志失去信心。該類武力威脅也旨在使美國和其他國家適應默認中國的侵略和脅迫。

中國的領土攻取軍事行動,最終包括自治的台灣島,而俄羅斯的目標始於烏克蘭,並很可能包括屬於前蘇聯一部分,或其華沙公約組織會員國的其他國家。透過這種擴大侵略,兩個國家尋求脅迫和強制效果,以維持其領土利益,並創造在作戰和資訊環境中繼續進攻的機會。

在中國和俄羅斯採用軍事、準軍事、執法和非武裝衝突的商業手段(被稱為灰色地帶戰術)獲得成功,以及對其鄰國的軍事脅迫將近十年之後,現在是重新思考針對該類挑戰的戰略方法,以及如何更有效嚇阻他們的時候了。傳統嚇阻已經逐漸恢復對蘇聯冷戰期間,其在軍事、政府和學術界所具有的顯著地位。過去兩年,全世界已親眼目睹由敵對勢力灰色地帶剝削所造成的挑戰性嚇阻之複雜性,這可能讓人質疑美國傳統嚇阻的有效性。敵手正在使用低於衝突門檻的行動來實現戰略目標,並可能會在美國及其盟友回應之前,進行侵略行動和鞏固利益。

一艘中國海警局艦艇在南海黃岩島附近遭遇菲律賓漁民時,發射了一門水砲。中華人民共和國強行奪取菲律賓黃岩島。美聯社

對某些觀察者來說,美國經濟實力、軍事能力和國家意志的實際或已意識到之下降,已進而削弱其嚇阻能力。正如美國參議員吉姆・殷荷菲(Jim Inhofe)和傑克・里德(Jack Reed)在 2020 年 5 月對網站《戰爭困境》(War on the Rocks)中發表評論所提出的警告:「目前在印太地區,由於日益具侵略性的中國持續其全面軍事現代化,該類嚇阻基礎正在瓦解。」前美國國防部政策次長米歇爾・佛洛諾(Michele Flournoy)在一個月後回應這些擔憂,她在《外交》雜誌上寫道,由於「中國過分自信和軍事實力增長與美國嚇阻受到侵蝕的獨特危險混合」,戰爭風險「高於過去數十年」。

透過侵略傳達訊息

中國和俄羅斯正透過灰色地帶戰在和平時期實現傳統的軍事目標。這是類似冷戰的鬥爭,可以而且確實已包括使用軍事力量。兩個專制政權都已展現準備就緒的意願,以使用軍事力量作為灰色地帶行動和脅迫的支援。此方法可以被描為透過侵略傳達訊息——以好戰性和傲慢為特點的專橫風格,其目的是要讓特定目標因為害怕進一步的暴力和脅迫,進而自我約束和自我審查其作為。中國和俄羅斯企圖展現其準備就緒的意志優越感,以訴諸武力來影響敵手和相關行動者,接受其領土主張和避免對抗。

脅迫手段可能包括祕密情報作業、網路操作、經濟制裁、選舉干擾、僱用海上民兵、向對手提供軍事援助、宣傳、懲罰性政治措施、資源剝削、支持國內政治反對派,以及貿易緊縮、封鎖(禁運)或操縱等其他形式。

人民解放軍(PLA)無情地強制侵擾其鄰國的空中、陸地和海洋空間,讓對手疲於奔命,並為該類挑釁創造新的「正常層級」,同時也為更具侵略性的動作,提高實現軍事奇襲和更近距離發射點的條件。

以台灣為例,人民解放軍的侵擾旨在嚇阻政府正式宣布本島獨立,同時降低台灣軍民群體的敏感度和令其士氣低落,並造成戰鬥人員和系統的疲乏和壓力。

中國的劍拔弩張,企圖降低目標國家的意志,以從事溫和的、減縮的政治行動。該類展現是為了灌輸恐懼、懷疑和擔憂,以削弱台灣的決心。在 2021 年和 2022 年上半年,人民解放軍侵擾台灣防空識別區的頻率和每項任務的飛機數量急遽增加,在 2021 年幾乎每天都有侵擾。

敵手的灰色地帶勝利削減嚇阻能力,並逐漸增加其信心,藉此他們可以在傳統戰造成更大的利害關係,因為美國的嚇阻架構被視為脆弱和無效。對灰色地帶侵略沒有說服力的回應,招致未來的侵略,正如前美國助理國務卿兼副國家安全顧問埃利奧特・艾布拉姆斯(Elliott Abrams)在 2022 年 3 月為《國家評論》雜誌所撰寫一篇標題為《新冷戰》的文章所寫道的一般。

此外,正如軍事和政策分析師大衛・桑托羅(David Santoro)和布拉德・格羅塞曼(Brad Glosserman)所指出,隨著灰色地帶作戰持續增加且不受挑戰,他們可以讓美國盟友失去自信心,並促成嚇阻正在遭到侵蝕的認知。當行動造成或威脅生命的喪失時,尤其如此,例如人民解放軍軍隊在 2020 年沿著中印邊境發動肉搏戰,造成 63 人死亡、40 多人受傷,以及中國漁船在 2019 年撞沉一艘菲律賓漁船(被懷疑是人民解放軍海上民兵的一部分),造成 22 名菲律賓船員受困水中,後被越南漁船救起。

那麼,如何才能嚇阻敵手的灰色地帶作戰和脅迫?

已退役的美國陸軍中將詹姆斯・杜比克(James Dubik)在 2022 年 1 月為美國陸軍協會所撰寫的一篇文章中表示:「美國民間和軍事戰略家傳統上都認為嚇阻有兩種形式:嚇阻的傳統戰爭或核子戰爭。」然而,杜比克指出,還有第三種嚇阻形式,那就是「在低於
傳統戰爭門檻的情況下,嚇阻我們的敵手達到其戰略目標」。

一架台灣空軍 F-16 戰鬥機在中國轟炸機靠近台灣時對它進行監控。 美聯社

在 2019 年《在戰略競爭時代重新檢視嚇阻能力》的報告中,認定整合該第三種嚇阻形式的必要性。桑托羅、布倫丹・湯瑪斯-努恩(Brendan Thomas-Noone)和阿什利・湯森(Ashley Townshend)為澳洲雪梨的美國研究中心撰寫報告。作者堅決主張,印太地區戰略競爭的性質「要求美國、澳洲及其盟友和合作夥伴採取已更新的嚇阻方法」。他們特別呼籲採取更積極主動的戰略,以嚇阻灰色地帶脅迫,這可能「以整合的方式來抵抗、拒絕或懲罰脅迫」。

「洞察力」嚇阻方法

美國總統喬・拜登政府在 2022 年 2 月所揭露的美國印太戰略,詳述美國國防部長勞埃德・奧斯丁(Lloyd Austin)在 2021 年所宣布的綜合嚇阻概念。該戰略包括嚇阻灰色地帶行動和脅迫的概念,這讓該議題比 2019 年版本的戰略更加突出。2019 年的戰略承認,中國灰色地帶活動逐漸改變安全態勢,但並未呼籲嚇阻這些活動。它強調從嚇阻和戰鬥的角度來看,盟友和合作夥伴的兵力已倍增。該放大效應源自於盟友和合作夥伴與美國聯合部隊無縫作戰的能力,這是為建立和維持戰術、通信和武器系統的作業互通性而努力和投資的結果。

奧斯丁提出盟友和合作夥伴在新戰略的重要性,他解釋道:「綜合嚇阻也意味著與合作夥伴共同嚇阻在衝突範圍內的脅迫和侵略,包括所謂的灰色地帶。」2022 年美國印太戰略呼籲制定「加強嚇阻和反脅迫的措施,例如企圖改變領土邊界或暗中破壞主權國家之海上權利的反對力量。」它還包括預計在 2024 年初完成的行動計劃,為任務提供迫切感和即時性。

綜合嚇阻的主要推動力,是需要管理綜合嚇阻行動意外效果和結果的風險,而這些意外效果和結果在美國政府、盟友和合作夥伴之間並未完全整合。美國國防部在其 2006 年《嚇阻行動:聯合作戰概念》中指出:「美國集中在一個潛在敵手所做的嚇阻工作,對於我們集中在其他行為者所做的保證、勸阻和嚇阻工作,可能有不希望得到和不可預見的第二級和第三級效應。」美國軍隊的地理作戰司令部必須確保彼此整合嚇阻能力,並在其各自的責任區域與盟友和合作夥伴整合嚇阻能力。例如,美國印太司令部(U.S. Indo-Pacific Command,USINDOPACOM)有來自俄羅斯的共同威脅,當然,這是美國歐洲司令部和美國戰略司令部的核心焦點。正當中國不斷擴大在全球的據點時,需要所有作戰司令部對美國印太司令部(USINDOPACOM)所領導的綜合嚇阻工作做出貢獻。

實施以灰色地帶行動和脅迫為重點的綜合嚇阻,需要針對中國和俄羅斯的行為,發展清晰的戰區級概念及目標。2006 年的美國聯合作戰概念,為制定嚇阻目標和有效嚇阻行動提供了指引和架構。它特別提出灰色地帶作戰的威脅,解釋嚇阻構想必須具有彈性,可以作為「針對敵手可能誤認為其行動低於美國決心和回應的『雷達顯示器』可能性之避險措施」。

改變這些認知需要清晰的傳達訊息和操作,以反制和鈍化灰色地帶行動。關於嚇阻概念的執行,美國國防部負責戰略、計劃和能力的助理部長瑪拉・卡爾琳(Mara Karlin)博士主張,嚇阻活動「必須是定期的,因此五角大廈要例行地考慮其嚇阻相關決策的影響」。其次,它們必須「嚴格確保所有相關方遵守其對事實的認定,即使他們不同意。最後,(它們)必須具有洞察力。」正如美國太平洋艦隊司令山姆・帕帕羅(Sam Paparo)上將在 2022 年 4 月的海軍聯盟海洋、空中和太空討論會(Navy League Sea, Air, and Space Symposium)中所評論,從改變敵手對國家、同盟和聯盟意志與能力的認知方面來看,有效傳達美國的嚇阻訊息,是「包括所有」嚇阻工作的行動路線。

聯合作戰概念加強此觀點,說明嚇阻必須被編入日常作業,這意味著它必須反映在軍事行動計劃和命令、危機應對計劃,以及衝突規劃的所有階段。美國國防部文件明確表示,和平時期的軍事活動應該是嚇阻行動的構建塊,以及和平時期的嚇阻行動,必須能夠「延伸到危機、武裝衝突、升級/降級、戰爭終止和終止敵對後活動」。

一架美國空軍 B-2 幽靈轟炸機在 2022 年 3 月的雙邊訓練任務中,與澳洲皇家空軍和美國空軍的戰鬥機進行編隊飛行,以支持自由和開放的印太地區。海莉·豪克斯(HAILEY HAUX)技術士官/美國空軍

與國家權力的其他元素和盟友的整合必不可少,以便同時向敵手提出多重挑戰。已退休的美國空軍上校湯姆斯・卓翰(Thomas A. Drohan)寫道,如果權力的軍事組成部分顯然不是更廣泛綜合嚇阻的一部分,「那麼兵力展現、航行作業自由和多邊軍事演習,以及與中國領導人的軍事關係等行動,不太可能改變中國的行為」。同樣地,以非軍事手段為基礎的嚇阻行動,並非以軍事武力的清晰、可感知和相關元素來加強,因而可能會失敗。例如,澳洲新南威爾斯大學日本政治和東北亞安全問題專家奧雷利亞・喬治・穆爾根(Aurelia George Mulgan)在《外交家》雜誌的一篇文章中指出,援引國際規範和法律來反制中國的法律戰,並未能嚇阻其領土擴張。

同樣地,根據總部位於日內瓦的《打擊跨國組織犯罪全球倡議》表示,由中國大型漁業船隊(全世界最惡劣的違法者)所進行之非法、未告發和不受管制的捕魚等灰色地帶活動,需要採用綜合方法。為了對抗該種形式的經濟戰,美國採用適應性兵力包裝,將美國海軍的軍事武力與美國海岸防衛隊的執法權限相結合,以顯示可見的嚇阻活動和能力。

權力的軍事要素,對於任何嚇阻戰略都是不可或缺的。五角大廈將中國識別為美國的「第一步挑戰」,並在 2020 年揭露太平洋嚇阻倡議,以識別和實施該地區嚇阻所需的兵力態勢和能力。敵手將評估兵力態勢變化和能力提升的有效性,但嚇阻的軍事組成部分必須明確。這可能以野戰部隊的形式來表現;雙邊和多邊軍事演習(以及伴隨著作業互通性的提高);在實驗和軍事演習中展現相關能力;以及對關鍵戰鬥能力的財務投資。最後一項在美國政府對太平洋嚇阻倡議優先順序的資助中顯而易見,這是為了加強兵力態勢、多領域訓練、實驗和戰區飛彈防禦。

合作關係的架構

與志同道合的國家建立協同合作關係,對國家、區域和全球安全至關重要。2019 年的印太戰略,強調將盟友和合作夥伴的貢獻整合到集體安全之必要性。透過該戰略,美國承諾加強已建立的同盟和合作關係,同時尋求制定互利協同架構,以提高集體安全。當年在美國研究中心的報告中,桑托羅、湯瑪斯-努恩和湯森指出,如果將嚇阻工作和行動與盟友和合作夥伴進行協調和整合,可以「擴大中國行動的成本,並讓個別國家嚇阻戰略的影響倍增」。

2020 年,時任美國國防部長的馬克・艾斯培(Mark Esper)透過出版《同盟與合作關係發展方針》,提升了發展同盟和合作關係的工作規劃和監督。根據參謀首長聯席會議表示,該方針提供「與我們盟友和合作夥伴獲得協調戰略方法的基本方向和優先順序」。其目的是要透過更加協調、競爭的工作,利用美國國防部關係的固有強項,以確保該部維持長期的戰略優勢。該方針的優先順序,包括更加協調的兵力規劃方法論,「幫助協調盟友和合作夥伴軍事力量的發展,以便在未來獲得更有能力的兵力。」

由美國國家安全委員會在 2018 年所制定,並在 2021 年解密的《美國印太戰略架構》(部分原因是要明確傳達美國意圖和嚇阻中國入侵台灣)中指出,強大的同盟對於嚇阻侵略和預防公開戰是不可或缺的。它也透過協助其他印太國家反制中國針對其主權領土所進行的情報、間諜、祕密和具有影響力的行動,以處理脅迫和惡意影響的威脅。2022 年美國印太戰略以此及其他先前的架構和指引為基礎,依賴盟友和合作夥伴的集體能力來進行嚇阻。

綜合嚇阻需要可以支援聯盟的資源,一個國家一個國家,對建立集體能力進行投資。約翰・霍普金斯高級國際研究學院全球事務教授、美國國防部長戰略規劃特別助理哈爾・布蘭德斯(Hal Brands)在 2022 年 3 月的《國家評論》中寫道,反制中國對擴大其勢力範圍的工作,需要「集結對中國勢力更大的多邊抵抗,即使是要付出更緊張、更軍事化的亞洲為代價」。美國和平研究所亞洲計劃高級顧問維克拉姆・辛格(Vikram J. Singh)在 2022 年 3 月對研究所網站的評論指出,2022 年美國印太戰略擴大相關盟友和合作夥伴的範圍,並承認對「歐洲合作夥伴,即使是與中國有歧見的最高風險區(如台灣的前途)」的期望更高。如果打算要完全整合嚇阻工作,盟友和合作夥伴必須扮演更突出的角色,而且美國必須準備好為該類工作提供協助。

作業互通性也是集體能力的重要組成部分,因此直接支援嚇阻能力。2022 年美國印太戰略指出:「在整個地區,美國將與盟友和合作夥伴共同深化我們的作業互通性,並發展和部署先進的戰鬥能力,因為我們支持他們捍衛其公民和主權利益。」如前所述,盟友和合作夥伴能讓兵力倍增。五角大廈的聯合作戰概念指出:「該類合作和整合所產生的嚇阻影響,具有政治和軍事性質」,其政治影響「主要源自於以聯盟為基礎的回應,對敵手決策者對美國和盟友政治意志的認知之影響」。

美國國務卿安東尼・布林肯在印尼雅加達的一場演講中,討論新的 美國印太戰略。美聯社

重要盟友之間的綜合應變規劃,是一種可取的方法,以展現對中國可能入侵台灣的聯合對抗。針對中國脅迫和灰色地帶行動所進行的嚇阻工作,必須與針對其他威脅的傳統嚇阻取得平衡,包括中國可能沿著各國有爭議的喜馬拉雅邊境(稱為實際控制線),恢復對印度軍隊的攻擊。隨著盟友和合作夥伴作業互通性的改善,這將會把中共是否引發選擇戰的決策列為因素。

變更決策

把事情搞清楚的重要性,被記錄在蘭德公司(Rand Corp)分析師邁克・馬扎爾(Mike Mazarr)於 2018 年的觀察報告。嚇阻失敗比嚇阻成功更容易發現,因為沒有戰爭並不一定意味著嚇阻正在奏效。然而,戰爭爆發時,分析嚇阻戰略在哪裡出錯很合理。俄羅斯沿著烏克蘭邊境部署脅迫武力為期一年的「對峙戰」,為發起有效嚇阻行動和工作以防止俄羅斯入侵提供充足的時間,然而,俄羅斯並沒有受到嚇阻。

美國歐洲司令部司令托德・沃爾特斯(Tod Wolters)將軍在美國眾議院軍事委員會的公開表明中,承認美國嚇阻俄羅斯入侵烏克蘭的戰略失敗了。美國眾議院議員麥克・加拉格爾(Mike Gallagher)在委員會和《華爾街日報》的評論文章中,提出相同的論證。

除了以可恃軍事能力和意志來鞏固嚇阻行動以外,美國也必須向盟友和合作夥伴再次保證,美國會在背後幫助確保他們的安全。如果美國未反擊敵手的灰色地帶行動和脅迫,盟友和合作夥伴可能會失去信心並開始兩面討好,而不是堅定對抗軍事威脅。例如,菲律賓於 2012 年 6 月失去對黃岩島的控制,在此之前,美國居中達成雙方撤退談判,只有馬尼拉遵守,卻讓中國占有菲律賓領土。在兩個月之前開始對峙時,導致美國和菲律賓政府在華盛頓特區進行協商,但美國不清楚《美菲共同防禦條約》是否涵蓋菲律賓在南海所控制的島嶼,造成美國是否會在必要時直接介入的模糊空間。根據亞洲海事透明倡議表示,菲律賓期望會有更多的支持,並尋求盡量讓美國參與解決危機,但中國在派遣更大兵力迫使菲律賓艦艇離開之後,卻控制了黃岩島。2014 年,中國國防部公開聲明,黃岩島是「中國固有領土」的一部分。該類保證失敗讓未來的嚇阻工作遭受懷疑。

拜登政府承認,盟友和合作夥伴將根據其他國家的經驗,對華盛頓作為安全合作夥伴的可靠性下結論,所以已向他們保證美國的承諾。例如,路透社報導,2022 年 8 月,國務卿安東尼・布林肯(Antony Blinken)向馬尼拉保證,如果菲律賓在南海受到攻擊,美國會派兵協防。布林肯說兩國的《共同防禦條約》不容變更。布林肯說:「對菲律賓武裝部隊、國有船隻和飛機的武裝攻擊,將援引美國根據該條約對共同防禦的承諾。菲律賓是美國無可替代的朋友、合作夥伴和盟友。」

為了讓綜合嚇阻奏效,必須進行多年的軍事行動,與盟友和合作

台灣武裝部隊在 2021 年 9 月漢光演習期間進行實彈操演,以嚇阻沿海登陸部隊。此次為期五天的演習,為中華人民共和國可能入侵自治島做好軍事準備。美聯社

夥伴進行協調,並共同評估和完善,讓中國對侵略的盤算和決策變得愈來愈複雜。敵手需要看到有效的能力,這種能力位於會讓敵手付出成本代價的地方,由足以勝任和訓練有素的部隊運作,並得到清楚表達國家意志和承諾的支持。正如已退役的美國陸軍傑克・基恩(Jack Keane)將軍在 2022 年 3 月福斯財經網(Fox Business)節目播放中所評論:「我們確實必須建立有效的軍事嚇阻。擁有大量的紙上軍事武力,而沒有將它部署到威脅所在地,這是不夠的。」

正如 2006 年美國國防部聯合作戰概念所解釋,「嚇阻不是在『真空狀態』進行的」。它需要一種由嚇阻行動概念和清晰嚇阻目標所支持的戰略。帕帕羅在 2022 年 4 月的評論中加強此觀點,指出「嚇阻(本身)不是活動,而是結果」,並且是保持自由和開放的印太地區所必要。

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