不對稱威脅區域性南亞合夥人東南亞關鍵議題

反制非傳統的 安全威脅

 各國必須建立穩固的合作關係,以面對不斷演變的的區域挑戰

斯里帕納班納吉(Sreeparna Banerjee)和普拉特納什里巴蘇(Pratnashree Basu)/觀察家研究基金會

冷戰結束以來,安全概念的轉變,導致非軍事(也就是非傳統)的安全威脅四處可見。非傳統安全(nontraditional security,NTS)包括全面的人類安全疑慮,例如氣候變遷、能源和食物等資源短缺、傳染性疾病、自然災害、跨國犯罪、人口和毒品販運,以及大規模遷徙。分析家將此稱為人類安全-發展關聯。這些非傳統安全領域通常不屬於對國家安全更直接威脅(如領土侵犯)的討論範圍。處理這些挑戰也經常需要跨國行動者的參與。

此報告探究在非傳統安全威脅方面的合作,如何能夠促成在印太地區建立更深厚的合作關係。它著眼於兩個不同但相關的部分。首先,它識別影響南亞和東南亞國家及太平洋島國的關鍵問題。其次,它分析四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue,Quad)、東南亞國家協會(ASEAN)區域論壇、藍點網路和環印度洋聯盟(IORA)等合作平台如何能夠減緩非傳統安全問題,並在改善安全治理和區域參與者的合作方面,為國家提供機會。

非傳統安全問題:概觀

南亞

南亞經歷了連續的自然災害。例如,2004 年的地震和海嘯摧毀了印度洋沿海地區。2007 年,氣旋錫德(Cyclone Sidr)襲擊斯里蘭卡、印度、巴基斯坦、阿富汗和孟加拉,而緊接著造成災難。2020 年,氣旋安攀(Cyclone Amphan)在孟加拉、不丹、印度和緬甸讓將近 500 萬人流離失所。這是由自然災害所造成全世界規模最大的流離失所之一。這些災害造成經濟損失和大量傷亡。通常,由於早期預警系統不成熟和因應措施無效,影響會更加嚴重。

菲律賓陸軍士兵為超級颱風奧德特(又稱雷伊颱風)的受害者提供膳食,這是 2021 年菲律賓所遭受最強烈和最具毀滅性的風暴。路透社

近年來,該地區的國家面臨與氣候變遷有關、日益嚴重的非傳統安全威脅。聯合國的政府間氣候變遷專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change)預測,海平面上升將對該地區的低窪地區造成災難性影響。與此同時,喜馬拉雅山的冰川後退,可能會對河流系統造成嚴重威脅。

此外,氣候變遷所引起的遷徙日益增加。在 2018 年的一份報告中,世界銀行預測,由於氣候變遷,在 2050 年之前,將會有超過 1.4 億人從其本國遷徙。

氣候變遷所引起的遷徙,不僅升高緊張和不平等,而且也對使用教育和醫療等基本服務造成後果。例如,孟加拉已成爲此現象的熱點。對於孟加拉來說,讓挑戰變得更加複雜的是,來自緬甸羅興亞(Rohingya)族流離失所者的湧入。根據聯合國難民事務高級專員辦事處(U.N. High Commissioner for Refugees)表示,在鄰近國家內 100 萬流離失所的羅興亞族和來自緬甸的尋求庇護者中,有 86 萬人在孟加拉。

關於這一點,可以考慮廣泛的遷徙措施,包括將遷徙納入國家發展方案的主流;協同加強遷徙和人道主義援助架構的作用;以及為當地利害關係者制定全面的人道主義因應訓練計劃。其他策略可以包括加強公私營合作關係;確保民間社會團體的參與;以及授與遷徙者和僑民社區權力。

東南亞

東南亞持續是非法販毒集團的熱點,這些販毒集團經營整個金三角地區,被認為是全世界第二大毒品生產區,以及鴉片的主要生產者。

聯合國估計,自 2006 年以來,緬甸的罌粟種植面積已經增加三倍,目前已涵蓋 60,703 公頃的土地。儘管政變前緬甸的經濟有所增長,但周邊區域仍未受到開發專案的影響,因此,罌粟種植等活動持續蓬勃發展。雖然聯合國試圖在緬甸和寮國引進替代作物以進行干預,但販毒已迅速發展,對其他國家也造成挑戰。

例如,越南有某些全世界最嚴格的毒品法律,它是海洛因和甲基安非他命的過境中心。日本、中華人民共和國和南韓等國家及 ASEAN 國家,正目睹從使用海洛因轉向從金三角走私和販運的安非他命類興奮劑。

與南亞一樣,東南亞的國家,尤其是印尼、緬甸、菲律賓、泰國和越南,正經歷與氣候變遷有關的威脅。聯合國預測,未來 10 年,東南亞的洪水和乾旱風險將增加,導致菲律賓、寮國和柬埔寨國內生產毛額的經濟損失,分別為 3%、2% 和 1.5% 以上。

一名印尼軍官看守一艘涉嫌在印尼專屬經濟區非法捕魚的越南船隻。路透社

其他威脅也同樣明顯:由於過度開採棕櫚油,印尼的森林覆蓋率已經從 1990 年的 65.4%,下降至 2013 年的 50.2%;某些東南亞國家(連同中國)的塑膠廢棄物占全世界海洋所有塑膠廢棄物的一半;以及印尼和菲律賓等國家因其位於環太平洋火山帶而受到地震和相關災害的常年威脅。

太平洋島國

雖然太平洋島國的溫室氣體排放量仍然很低,但全球暖化對這些國家的威脅(尤其是海平面上升)不能低估。這些國家也經歷跨國犯罪、自然災害,以及非法和非永續的資源開採。他們通常對抗威脅的資源有限,因此可能需要多邊合作夥伴的幫助。

針對非傳統威脅進行合作

並不缺乏旨在加強傳統安全的伙伴關係。然而,迫切需要擴大現有機制的範圍(包括減緩非傳統安全威脅),並建立新的合作架構。

多年來,ASEAN 的區域安全架構不斷受到非傳統安全挑戰的考驗。其中包括 1997 年的亞洲經濟危機、2002-03 年的嚴重急性呼吸道症候群(SARS)爆發、2007 年的禽流感流行病,以及最近在 2020 年擴大到全球各地的新冠肺炎疫情。

ASEAN 已經建立許多機制來應對該類挑戰。例如,《東協災害管理和緊急應對協議》是成員國加強降低災害風險和應對災害的集體努力之政策支柱。與此同時,ASEAN 區域論壇是成員討論安全議題並制定合作措施,以透過政策制定來加強該區域和平與安全的地方。就其本身而言,ASEAN 政治安全共同體已經為國家進行安全合作和追求政治結盟鋪平了道路。

《ASEAN 對抗人口販運行動計劃》(尤其是婦女和兒童)概述 ASEAN 成員國國內法律和政策範圍內的具體步驟,以及相關的國際義務。其目的是要處理所有成員國常見的區域挑戰。

2020 年初,ASEAN 成員國透過發布行動限制令和推出資訊分享,以應對新冠肺炎疫情。

ASEAN 也與其他國家在不同的平台上合作,例如,與日本、中國和南韓合作的東協加三(ASEAN+3)倡議。該集團也在 ASEAN 區域論壇災害救助演習中與印度合作。的確,印度渴望與 ASEAN 災害管理人道主義援助協調中心(Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management)建立密切聯繫。在新冠肺炎疫情期間,印度也表示願意與 ASEAN 合作,以創造學名藥和醫療技術。

藍點網路

澳洲、日本和美國在 2019 年推出藍點網路,以推動基礎建設發展。該網路與印度等國家合作,它強調永續專案,包括透過認證。關鍵網路協議處理 ASEAN 國家的「智慧城市」專案。有些人也提出藍點市場,幫助國家透過識別對糧食安全、災害和健康的潛在影響,以完成永續基礎建設。

環印度洋聯盟

IORA 旨在透過其 23 個成員國和 10 個對話合作夥伴,以加強區域合作和永續發展。該團體處理其成員所面臨的許多傳統和非傳統之安全與安全性挑戰,包括海上掠奪、海上武裝搶劫、恐怖主義、人口販運、未登記移民,以及野生動物、毒品和武器販運。還有其他挑戰,例如非法、瞞報及無管制(illegal, unreported and unregulated,IUU)捕魚、海洋衛生的降級,以及海洋資源的非法開採,所有這些都因氣候變遷而變得複雜。
2021 年 1 月,首次 IORA 災害風險管理專家小組會議,為成立 IORA 災害風險管理工作小組制定發展路徑圖。
成員國也完成印度洋的人道主義援助和災害救助(HADR)作業指引。IORA 應該以海上安全和安全性常設工作小組的《IORA 行動計劃》提案為基礎,加強對抗非傳統安全威脅的合作。

孟加拉灣多領域技術暨經濟合作倡議

孟加拉灣多領域技術暨經濟合作倡議(以下簡稱 BIMSTEC)由孟加拉、不丹、印度、緬甸、尼泊爾、斯里蘭卡和泰國組成,已經將對抗恐怖主義和有組織的國際犯罪,認定為該地區永續發展和維持和平的先決條件之一。

2009 年所採用的 BIMSTEC《打擊國際恐怖主義、跨國組織犯罪和非法毒品販運合作公約》是一項建立信任措施,讓成員國在遵守其國內法律和法規的條件下,共同對抗這些挑戰。

雖然 15 條公約並未提及人口販運或未登記移民,但 BIMSTEC 成員的國家安全顧問已每年開會,而且國家正在批准合作機制的過程中。國家安全顧問接著將制定執法、情報和安全方面的合作和協調措施。這可以促進安全裝置的能力建構,並實現即時資訊分享。在災害管理方面,BIMSTEC 可以透過分享知識和技術專業知識、設計標準作業程序,以及建立和資助災害因應部隊,以促進能力建構的合作。

極少邊論壇

四方安全對話

四方安全對話(Quadrilateral Security Dialogue,Quad)是澳洲、印度、日本和美國之間的戰略合作關係,以成員的共同利益為核心,確保印太地區內的繁榮。四方安全對話議程涵蓋關鍵技術和材料、可靠供應鏈、基礎建設、人工智慧、量子計算、網路問題、新冠肺炎疫情應對措施、疫苗生產和氣候變遷等領域的合作,並可能包括基於問題而合作的 ASEAN 國家。

四方安全對話也為印太地區內的災害管理和能力建構,制定健全的架構。

澳印日三邊

印太地區的地緣戰略重要性,可能是澳洲、印度和日本建立合作,並推動以規則為基礎的秩序之完美出發點。

三國承諾為彼此及其鄰國提供人道主義援助和災害救助(HADR)。此外,印度和日本已經進行關注 HADR 作業的聯合軍事演習。新冠肺炎疫情也已經讓三國可以透過分享醫療補給品和 HADR 作業,以從事科學發展和研究能力的工作。

另一個挑戰是非法、瞞報及無管制捕魚,此舉因消費者需求而加劇,並對惡化的資源稀缺造成威脅。還有海上掠奪、販運和走私、強迫勞動等海上犯罪的威脅。作為大型漁業共同體的家園,澳洲、印度和日本應該透過 IORA 和其他目標平台(如印度洋鮪魚委員會)共同努力,以擴大其範圍。

新的區域秩序

三邊、極少邊和多邊團體的出現,以及志同道合國家之間日益增加的雙邊協同作用,是體現新區域秩序的關鍵發展結果。同時,根據國家利益和目標所設計的戰略選擇,將持續成為印太地區的特色。

國家應該實行處理各種非傳統安全威脅的區域戰略和行動計劃。國家和非國家行動者,可以在現有區域架構和倡議的基礎上,建立更具目標的行動計劃。

除了以經濟或安全緊急事態為基礎的合作關係之傳統形式以外,以有形和可衡量目標為重點的功能型合作,正在迅速成為首選的合作模式。在過去幾年內,印太地區所出現的極少邊平台,正在朝功能型合作結構的方向前進。對於非傳統安全領域的發展,這可能是有益的。

總部位於印度新德里的觀察家研究基金會,最初於 2022 年 3 月發布此報告。本文已經過編輯,以符合本論壇的格式要求。存取完整的原始報告: https://www.orfonline.org/research/strengthening-partnerships-to-counter-non-traditional-security-threats-in-the-indo-pacific/。

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