论坛工作人员|照片由澳大利亚国防部提供
关键使命；时间紧迫：对澳大利亚的国防战略和部队态势进行全面审议——这可能是澳大利亚三十多年来最重要的国防战略和部队态势分析，并在六个月内提出建议，而非一般的18个月。“这是一项极其艰巨的任务，”退役空军上将安格斯·休斯顿 （Angus Houston）爵士表示，他是国防战略审查的联合负责人，在41年的军事生涯中，曾担任过澳大利亚国防军 （ADF）和澳大利亚皇家空军（RAAF）司令。“但我们的战略环境就是如此紧迫，需要尽快完成这件事。”
2023 年 5 月，休斯顿在战略与国际研究中心（CSIS）向听众表示，局势“长久以来一直在向坏的方向发展，可以说，是我有生以来见过的最恶劣的战略环境”。几周前，发布了 110 页的非机密版本战略审议报告。从根本上重塑澳大利亚国防的因素包括：一个地区大国不透明的军事集结；越来越多地使用胁迫作为国家战术；新兴技术迅速转化为军事能力；核武器扩散；以及灾难性误判的风险增加。
在这家位于华盛顿特区的智库，休斯顿表示，这种能引发战火的因素组合可能颠覆印太地区“40 年来的和平、稳定与繁荣”。与此同时，在一个远程导弹和高超音速武器的时代（更不用说网络和天基威胁和攻击），澳大利亚遥远的地理位置和海洋的天然防御屏障似乎不再不可逾越，“目前的评估认为，传统冲突的预警时间不到 10 年了，这是我有生以来的第一次，”休斯顿指的是根据澳大利亚国防军预测，对手从确立意图到对澳大利亚发起重大攻击所需的时间。
休斯顿和前国防部长史蒂芬·史密斯（Stephen Smith）在审议报告中写道，半个世纪以来，澳大利亚的国防政策一直“旨在遏制和应对来自我们周边地区小国或中等强国的潜在低级别威胁”。“这种方法不再适用。”澳大利亚国防军“必须能够在距离我们海岸更远的地方阻击敌方”。
该审议报告指出：“我们面临的战略风险需要实施一种新的国防规划、部队态势、部队结构、能力发展和获取的方法。”2023 年 2 月，在休斯顿和史密斯开始评估六个月后，该报告以机密形式提交给了政府。“我们的目标是改变利益得失，让任何潜在的侵略者意识到，挑起冲突带来的风险大于好处。澳大利亚通过这种方式促进地区和平所依赖的战略均势，使各国不易于在胁迫下违背自己的利益。”
“拒止策略”
该审议提出了涵盖空中、陆地、海上、网络和太空等所有国防领域的全政府建议，包括从旨在应对一系列突发事件的联合部队转型为专注于最重要风险的综合部队，并更侧重于网络和太空等潜在冲突领域。
审议报告指出：“为澳大利亚国防军制定拒止策略是关键，以免对手能够自由行动，以军事手段胁迫澳大利亚，对澳大利亚采取不利行动，而不承担任何风险”，并呼吁获得和发展远程打击能力，如高机动性多管火箭系统（HIMARS）和精确打击导弹，这将使澳大利亚陆军的武器射程超过 500 公里。此外，该审议还支持将远程反舰导弹整合到 F-35A 联合攻击战斗机和 F/A-18F超级大黄蜂战斗机上，以及加速开发 MQ-28A“幽灵蝙蝠”无人机，该无人机可以与载人机和无人机相整合，并可以具备太空能力。
审议指出：“澳大利亚国防军的拒止策略必须侧重于发展反介入/区域拒止能力（A2AD）。反介入能力通常是远程的，旨在检测对手并阻止前进中的对手进入作战区域。区域拒止能力的范围较小，旨在限制对手在指定作战区域内的行动自由。反介入/区域拒止能力通常是远程打击能力、水下作战和地对空导弹的代名词。”
休斯顿在战略与国际研究中心表示，作为该国海上防御升级的一部分，发展一支常规武装的核动力潜艇舰队是“绝对必要的”。这些潜艇可以行驶得更远、更快，并且比柴油动力潜艇隐身性能更好。澳大利亚皇家海军
（RAN）与英国和美国合作，预计将于 2040 年代初接收其首艘国产核动力潜艇。在此之前，澳大利亚文职和军事人员将与英国和美国海军一起训练。“我们必须尽快做这件事，”休斯顿表示。
休斯顿和史密斯还建议对澳大利亚皇家海军的水面战斗舰队进行独立分析，以确保其能力与计划中的核动力潜艇相辅相成。澳大利亚战略政策研究所华盛顿特区办事处主任马克·沃森（Mark Watson）表示，由于该国几乎完全依赖海上贸易，包括石油和其他液体燃料，海上行动是国防规划的核心。“我们要有能力阻止任何国家扼杀我们的海上通道和海上航线。澳大利亚是一个海洋国家。如果有国家封锁海洋，我们就会陷入困境，”沃森在 2023 年5月向《国防》杂志表示。“我们需要保持这些通道开放，这意味着必须有能力挑战任何希望封锁海洋的国家。”
澳大利亚政府承诺到2027年投入约 919 亿元（约合130 亿美元），以实施审议中确定的六项当务之急，包括核动力潜艇和远程打击能力，以及加强该国北部的基地基础设施。总体而言，国防开支预计将在十年内达到国内生产总值的 2.3％，较之前的2％有所增加。“澳大利亚安全的核心是我们地区的集体安全，”国防部表示。“重要的是，将为印太地区的关键国防伙伴关系划拨额外的资金。”
“有力的投射”
针对 85,000人的澳大利亚国防军提出的转型方案反映了印太地区部队适应严峻安全挑战的区域趋势，很多其他国家也有所反应：
• 日本于 2022 年底通过了新的国家安全战略，该战略呼吁到 2027 年将国防开支增加一倍，包括发展反击能力。东京提到了朝鲜违反联合国制裁进行前所未有的导弹试验，包括至少在日本北部上空发射一枚火箭弹，以及中国在东海日本控制的尖阁诸岛周围的霸道行径。国际战略研究所安全和技术政策研究员越野结花（Yuka Koshino）向《论坛》表示：“这标志着日本国防思路的清晰转变，表明印太地区的威胁环境发生了升级。”
• 北京对有争议的南中国海的侵略促使菲律宾军方将其重点从内部安全转向领土防御，用多管火箭和陆基导弹系统对其武器库进行了现代化改造。2023 年初，菲律宾武装部队总司令罗密欧·布劳纳将军表示：“如果有任何入侵者接近菲律宾领土或内陆，你们的（陆军）已准备好保卫国家。”
在促使澳大利亚和其他国家进行战略转变的催化因素中，有一个重大因素，使该地区的未来蒙上阴影。《国防战略审议》指出，中国的军事集结是二战以来“任何国家规模最大、最具野心的”军事集结。根据斯德哥尔摩国际和平研究所的数据，2022 年，北京将其核武库扩大了近 20%，增加了 60 枚核弹头，比任何其他国家都多。
休斯顿和史密斯写道，“这种军事集结没有透明度，也没有向印太地区承诺中国的战略意图。中国对南海的主权主张威胁到印太地区基于规则的全球秩序，对澳大利亚的国家利益产生了不利影响。中国还在澳大利亚的邻国开展战略竞争。”
2022 年初，中国与所罗门群岛签署了一项安全协议，让一场区域影响力的争夺战成为焦点。所罗门群岛是一个拥有 70 万人口的国家，没有军队，长期以来一直依靠澳大利亚来保障安全和维持治安。这项秘密协议引发了对中国在南太平洋永久驻军的隐忧，虽然北京和霍尼亚拉否认这一点，但这一前景令该地区感到不安。澳大利亚北部与中国大陆相隔4,000多公里，而所罗门群岛位于昆士兰州汤斯维尔东北1,600公里处，汤斯维尔是澳大利亚皇家空军基地和澳大利亚国防军训练区的所在地。
根据澳大利亚战略政策研究所 2022 年 12 月的一份报告 《有力的投射——针对澳大利亚的远程打击选择》，“解放军的部队投射能力在过去二十年中显著增长，包括已经能穿越澳大利亚水域的远程常规弹道导弹、轰炸机和先进的水面战斗机。
澳大利亚军事战略的‘最坏情况’一直是敌人在我们附近地区建立存在，可以瞄准澳大利亚或将我们与我们的合作伙伴和盟友隔离开来。解放军在我们北部或西南太平洋群岛建立打击能力，无论是舰艇和潜艇，还是陆基导弹和飞机，都是最糟糕的情况。”
提升治国方略
在重组国防力量以应对这种可能性的同时，志同道合的国家也在加强长期联盟，并建立新的伙伴关系，以扩大能力，促进集体利益——这一愿景将外交接触作为一种让力量倍增的手段。休斯顿在战略与国际研究中心表示：“需要将治国方略真正提升到一个新的水平，让我们能够接触到南太平洋的所有小国、我们地区和东南亚的所有国家、当然还有我们非常重要的合作伙伴美国、四方合作伙伴（印度，日本和美国），以及我们的大量双边、三边和多边关系。我们真的必须走出去，利用这些机会。”
2022 年底，澳大利亚和岛国瓦努阿图签署了一项伙伴关系协议，涵盖边境安全、警务、人道主义援助和赈灾
（HADR）、网络安全以及海上和航空安全保障。澳大利亚国防部长理查德·马尔斯 在一份声明中表示：“这反映了澳大利亚和瓦努阿图作为太平洋大家庭成员共同努力应对共同安全挑战的持续承诺。”
2023年12月，堪培拉与邻国巴布亚新几内亚（PNG）签署了一项安全协议，巴布亚新几内亚还与华盛顿达成了一项防务合作协议，允许美军从该岛国的基地进行部署，包括开展安全援助和人道主义援助和救灾任务。“我们与巴布亚新几内亚有着长期的合作关系。我们一直向他们提供援助，帮助他们发展国防力量，”休斯顿在战略与国际研究中心表示。“但在未来，他们希望发展一些能力，我们需要投资于这些能力。例如，空中能力。我们认为在发展飞行联队方面有很大空间，这将对他们很有价值。我们已经为他们提供了巡逻艇，但我们可能需要进一步提升所提供的支持。
另一件事是我们需要与所有这些国家开展演习，”他表示。“正如我们在二战中所看到的那样，巴布亚新几内亚的环境非常有挑战性。我认为在（那里）进行演习对于发展我们所需的能力，以及让每个人都熟悉非常苛刻和具有挑战性的环境很有价值。”
以价值观为纽带
休斯顿发表讲话两个月后，巴布亚新几内亚国防军人员部署到了 150 公里宽的托雷斯海峡（曾经是连接巴布亚新几内亚和澳大利亚大陆北端的陆桥），参加由澳大利亚和美国领导的多边演习“护身军刀”。该演习自 2005 年以来每两年举行一次，吸引了来自 13 个国家的 34,500 名人员前往澳大利亚各地的训练区和其他地点进行演习，包括在北领地和昆士兰州。演习内容包括两栖登陆、空战和海上作战以及地面部队演习，以提高互操作性和战备状态。
官员表示，“护身军刀”演习体现了澳美联盟在面对任何危机时的坚定立场。自第一次世界大战以来，两国军队一直在冲突中共同作战，且堪培拉和华盛顿于 1951年签署了共同防御协议。“对澳大利亚来说，我们与美国的联盟变得更加重要，”《国防战略审议》指出。
战略与国际研究中心高级顾问兼澳大利亚主席查尔斯·埃德尔（Charles Edel）表示，在这方面，此次审议“几乎是一场国防革命”。他主持了智库与休斯顿的对话。“重要的是，我们最亲密、最值得信赖的盟友之一正在大幅改变其方向，并在许多方面改变其国防战略和国防力量的目的，以补充和增强美国在该地区的力量，”埃德尔向《国防》杂志表示。
在战略与国际研究中心，休斯顿强调澳大利亚需要加强与美国的联盟。“这基本还包括美国在澳大利亚进行驻军轮换。我们应该进一步拓展这一点，”他表示。“显然，我们需要尽可能地自力更生。但鉴于我们的情况，我们需要这一联盟。而且，这个联盟多年来为我们提供了很好的服务。”
休斯顿和史密斯在审议中强调，这些战略环境要求澳大利亚动用国家力量的所有要素，包括联盟和伙伴关系，“以塑造一个开放、稳定和繁荣的地区：一个可预测的地区，按照议定的规则、标准和法律运作，并让主权得到尊重。”
