彼得·康纳利（Peter Connolly）
2018 年 11 月 16 日，中国共产党总书记习近平在莫尔斯比港会见了八位太平洋岛国领导人，并将与这些国家的关系提升为“全面战略伙伴关系”。习近平随后鼓励尚未加入“一带一路”计划（BRI）的国家加入。巴布亚新几内亚（PNG）率先于 2018年 6 月与中国签署了《“一带一路”谅解备忘录》 （MOU），并于当年主办了亚太经济合作组织（APEC）论坛。然而，在 2017 年，我采访的大多数巴布亚新几内亚官员和商人并不相信他们的国家会加入一带一路，因为巴布亚新几内亚在经济上给不了中国什么。本文节选自 2020 年发表在《安全挑战》（Security Challenges）杂志上的一篇长文，该文比较了 2017 年和 2019 年本人的博士实地考察访谈和观察结果，其目的是评估巴布亚新几内亚加入一带一路后发生的变化。
前往太平洋岛国的中国经济移民分为几波，其中第一波为 19 世纪中叶的福建和广东移民，被称为“老华人”。第二波于 20 世纪 50 年代和 70 年代通过东南亚到达太平洋岛国。第三波被称为“新华人”，始于 20 世纪90 年代中国的“走出去”政策，该政策旨在鼓励企业到海外投资。我认为，现在出现了第四波，由中国国企员工和代表中国国家利益的官员组成，其数量随着一带一路的到来而增长。
北京的“一带一路”战略始于 2013 年，是习近平对中国经济领导全球参与的愿景。四年后，中国将“一带一路”的对外名称从“OBOR”改为“BRI”，以免外界将其视为一种战略，但在中文中继续使用“一带一路”的最初称呼。本文的英文版始终使用“BRI”来指代“OBOR”，以符合英语世界的常见用法。不过，BRI 和 OBOR 仍然是一回事。本文认为，“一带一路”倡议是一项地缘经济战略，旨在扩大中国的全球影响力，提升其崛起大国的地位。
巴布亚新几内亚是第一个加入一带一路的太平洋岛国。时任总理彼得·奥尼尔（Peter O’Neill）于 2018 年6 月对北京进行了正式访问，寻求北京对其同年主办亚太经合组织峰会的支持。习近平向奥尼尔保证，北京将协助巴布亚新几内亚筹备亚太经合组织峰会，并将出席峰会。为了支持此次活动，中国港湾工程有限公司（CHEC）将在 200 天内建造 10 公里的四车道公路和论坛会场“APEC Haus”。五个月后，习近平对莫尔斯比港进行了国事访问，并邀请承认中国的八个太平洋岛国领导人在 APEC 峰会召开前在莫尔斯比港与其会晤。这些国家均与中国签署了《“一带一路”谅解备忘录》，次年又有两个国家与台湾断交，转而承认北京，加入了一带一路。
这些事件令人极为期待一带一路能为巴布亚新几内亚的发展带来的优势，同时也对其代价感到担忧。然而，对于一带一路究竟是什么，仍然缺乏明确的说法。
中国官员的视角
2019 年，驻巴布亚新几内亚的一位中国官员向我解释说，一带一路是一个“广泛的概念……一个形象，一个笔画——而不是一个具体的概念”。一带一路是“一个合作平台……一个促进互利贸易和投资的工具”。他强调，这是一个与巴布亚新几内亚当局进行相互协商的过程，与巴布亚新几内亚的国家战略保持一致。他的这一说法证实，在外界批评一带一路是掠夺性借贷后，2018 年确实对其进行了调整。
当被问及“什么是‘一带一路’项目”时，这名官员坦言：“没有详细的定义。”但他继续说，任何符合贸易畅通、设施联通、政策沟通、民心相通和资金融通“‘五通’原则的项目”都可以“被视为广义的‘一带一路’项目”。他补充说，“中国公司具有比较优势”，因为它们比西方公司收费更低。
虽然这些指导原则可能对中国的战略规划有意义，但它们对外人而言过于宽泛，以至于无法辨别哪些活动属于一带一路。这可能是特意的设计，方便中国根据其全球叙事选择项目。这位官员解释说，“一带一路”项目不必用中国的资金来支付——亚洲开发银行（亚开行）、世界银行甚至另一个国家等多边方都可以提供融资。此外，该项目可能在“一带一路”倡议问世前就已经开始。他说：“如果符合五通的条件，就是一个‘一带一路’项目。”
这位官员的解释表明，“一带一路”项目可以是中国公司交付的任何东西，只要符合中国的战略叙事即可。这使中国能够通过经济工具，在争取全球影响力的运动中实现地缘政治目标。在一带一路的框架内，其他国家越来越多地为这些项目支付费用。
中国新视角
巴布亚新几内亚莫尔斯比港华人商界的一名领袖表示，中国建筑公司曾涌入巴布亚新几内亚，为 2015 年“太平洋运动会”做准备。其中大多数是中国国有企业，项目完成后留在了所在国，拉低了价格，提高了竞争力。这些企业具有竞争优势，因为从中国引进工人，向其支付更低的工资，从而能令当地公司报价下调 50％。
这位商人解释说，奥尼尔一直青睐中国公司，但在2019 年詹姆斯·马拉普（ James Marape）总理意外地取代奥尼尔的位置时，新涌入的中国人开始引发担忧。马拉普曾承诺“夺回巴布亚新几内亚”，许多人将此解读为拒绝外国在巴布亚新几内亚经济的某些领域占据主导地位，包括中国的影响力。这位中国商人补充说，这项新政策带来了混乱，意味着：“当政府无法决策时，亚开行会做出决定。”
这位受访者证实，“一带一路”倡议旨在扩大中国在太平洋地区的政治和经济影响力。一旦签署了谅解备忘录，从中国的角度来看，巴布亚新几内亚就算“上了‘一带一路’地图”，以及“开放营业”。自 1995 年中国海外工程公司到来以来，巴布亚新几内亚的中国国有企业数量缓慢增长，但在巴布亚新几内亚加入一带一路后的一年内几乎翻了一番。2018 年 6 月至 2019 年 7 月，巴布亚新几内亚的中国国有企业数量从 21 家增加到 39家。巴布亚新几内亚企业、老华人企业和西方企业都无法与这种市场饱和度竞争。同样，大多数新来的中国国企进入该国执行特定任务，然后留下，并通过远低于竞争对手的报价赢得合同。大多数中国企业还通过子公司的另行投标来阻挡竞争对手，扩大市场主导地位。
通过比较中国商务部（MOFCOM）对巴布亚新几内亚的外国投资指南中 2018 年和 2020 年的中国大企业名单，就能证实国有企业数量的激增。2019 年底，巴布亚新几内亚投资促进局网站还显示，自 1995 年以来，已有超过79家中国公司和12家协会在巴布亚新几内亚注册。这表明，除了商务部列出的大公司外，还有许多子公司和小公司进入该国。
中国国有企业的视角
一家中国建筑业国企的高管认为，“走出去”政策已经实施了20多年，“一带一路”倡议只是该政策的一个标签。他哀叹“一带一路”倡议对业务不利，因为吓到了西方政府，称其为“中国崛起的响亮宣言，对巴布亚新几内亚没有任何影响”，因为没有带来额外的中国资金。他说道：“我们来这里是为了做生意，不希望惹上政治麻烦。”同时，他又澄清道：“我们是商人，但我们是国有商人——国家可以命令国有企业配合其要求。”
大型国企与商务部的经济和商业顾问密切合作，后者似乎在协调巴布亚新几内亚的“一带一路”项目。这位中国高管表示，国有企业接受这样的指示，因为其可能服务于战略或政治目的，即使缺乏经济逻辑或权宜之计。
国有企业是中国经济治国方略的主要手段，似乎也是理想的地缘经济工具。1985 年，大卫·鲍德温（David Baldwin）提出，经济治国手段在历史上被用于行使非经济权力，试图影响其他国家的政策。1990 年，爱德华·卢特瓦克（Edward Luttwak）提出“地缘经济”是一种除战争外的地缘政治竞争手段，2016 年，罗伯特·布莱克威尔（Robert Blackwill）和詹妮弗·哈里斯 （Jennifer Harris）将其描述为用经济工具追求地缘政治目标。这种意图可能导致经济工具的运作与经济假设相悖。例如，李清权（Ching Kwan Lee）在 2017 年提出，赞比亚的中国国企与西方同行的动机不同，因为它们寻求建立“国家资本”，而不是纯粹的经济利润。这一理念在巴布亚新几内亚的例子是马当省的 Ramu NiCo 镍钴矿和炼油厂，其均由国有企业中国冶金集团公司（MCC）运营。从 2007 年开始，为了实现这些战略资源的长期积累，Ramu NiCo 矿亏损了十多年。
不过，所罗门群岛在 2019 年与台北断交后转向北京是一个更直接的例子，即中国以国企为经济手段，来实现地缘政治结果。位于瓦努阿图的中国土木工程集团有限公司南太平洋区（CCECC）总经理向所罗门群岛提供了价值约合 34.4 亿元人民币（5 亿美元）的赠款和贷款，以鼓励总理梅纳西·索加瓦雷（Manasseh Sogavare）做出这一外交转向。此后，CCECC 一直致力于在霍尼亚拉为 2023 年太平洋运动会建设基础设施，满足了索加瓦雷政府的巨大利益。
这位国有企业高管解释说，他很乐意使用外国资金，表示绝对优先考虑接受亚开行的资金，而不是中国的政策性银行或商业银行资金。他说，国有企业特别喜欢亚开行融资，因为该银行开展专业调查和设施研究，而中国的银行要求东道国完成这些程序，可能导致不一致和延误，特别是在支付方面。他补充道，中国政府不会施压要求必须在一带一路中使用中国的融资。中国似乎很乐意花别人的钱，然后将其宣传为自己的功劳。
“一带一路”资金
2014 年至 2019 年期间，亚开行融资对巴布亚新几内亚的中国国企普遍具有吸引力。CHEC 和 CCECC 似乎已成为中国在西南太平洋推进一带一路的两家领头国企，这两家企业特别关注多边融资。据一些高管 2019年透露，CHEC 在巴布亚新几内亚的项目约 90％由亚开行资助，CCECC 在瓦努阿图的项目 75%由世界银行资助。据亚开行莫尔斯比港办事处一位基础设施专家的估计，2019 年，中国国有企业在巴布亚新几内亚拥有超过 80%的亚开行基础设施项目合同。他解释了亚开行严格的程序，并提供了三个十年期基础设施项目的数据，这些基础设施旨在扩大和改善高地的道路网络，以及改进省级机场。这些项目显然对巴布亚新几内亚的经济和人民具有重要意义。
这位专家认为，中国公司更喜欢亚开行，因为其能够直接可靠地向承包商付款。他说，中国国有企业的出价总是最低的，而亚开行从这一竞争中获得了良好收益，并通过其流程确保了质量。
亚洲开发银行最大的四个捐助国（日本、美国、印度和澳大利亚）既不支持也不参与“一带一路”倡议。这些国家致力于协助巴布亚新几内亚的发展，但不会通过亚开行将其捐款投入“一带一路”倡议。与此同时，由上述国家资金资助，但由中国国企完成的亚开行项目往往被中国称为“一带一路”项目。虽然中国向亚开行提供了大量资金，但在 2018 年，它也是亚开行最大的借款国。尽管这对中国的竞争对手产生了重大影响，但令人惊讶的是，其引起的关注极少。
《华尔街日报》前中国金融记者兼作家丁尼·麦克马洪（Dinny McMahon）分析了中国国家开发银行（国开行）的外汇储备。国开行是中国两家政策性银行中规模较大的一家。他发现，在 2014 年之前，国开行一直在稳步增加外币储备，但从 2014 年到 2016 年，其增量上涨开始放缓，与习近平开始支持一带一路的时间吻合。2017 年，首届“一带一路”论坛让重新命名的“一带一路”建立起声势，国开行的外汇持仓开始下滑。麦克马洪说：
“这让我感到非常奇怪，因为照理说国开行应该是中国一带一路倡议的矛尖，但其外币储量却在下降。”他将此归
因于 2016 年中国外汇储备减少了近25%，从 28.9 万亿元人民币（4.2 万亿美元）降至约合 22 万亿元人民币
（3.2 万亿美元）。央行中国人民银行试图捍卫人民币，将这两家政策性银行用作支撑中国货币的幌子。
这影响了一带一路在巴布亚新几内亚的实施。在2018 年亚太经合组织论坛上，习近平向奥尼尔承诺，国开行将提供约合 20.6 亿元人民币（3 亿美元）贷款，但国开行似乎不愿兑现这一承诺。经过一年徒劳无功的谈判后，澳大利亚以直接预算援助的形式提供了这笔贷款，帮助巴布亚新几内亚偿还债务。有没有可能像商务部这样的中国国家部委，以及像国家开发银行这样的政策性银行，都认为“一带一路”倡议是一种风险而非机遇，尤其是在被认为更边缘、更不安全的地方？传统上，规模较小的进出口银行在太平洋岛国贷款中占有更大的份额，但这家银行似乎也面临类似的压力。
这表明，中国在“一带一路”倡议下承诺的项目中，很大一部分可能最终由国际银行系统买单。虽然这可能与中国对外发出的战略信息不一致，但符合本案例研究中探讨的每一个中国观点。巴布亚新几内亚的中国国有企业显然更喜欢亚开行融资，并创造了一个激烈竞争的多边融资环境，其中大多数其他国家无法与其低成本竞争。中国的援助、政策性银行和中央机构可能已通过在巴布亚新几内亚市场的建立主导地位来实现其使命，让中国得以通过越来越多由其他国家资助的“一带一路”项目来提高自己的声誉。在这种环境下，中国能够通过经济手段来追求地缘政治和地缘战略目标。
巴布亚新几内亚的视角
以上我们从中国的视角分析了一带一路进入巴布亚新几内亚的意义，而最重要的问题是：这一倡议对巴布亚新几内亚人有什么意义？在巴布亚新几内亚，大多数人认为需要基础设施和资金来发展国家和地方的经济。所以，他们对一带一路倡议期望很高。不过，除了这些期望以外，对于一带一路背后的意图、如何实施及其潜在后果，人们也有在权衡之后得出的务实看法。这种思维是巴布亚新几内亚的机构追求国家利益过程中的基础。
2017 年，在巴布亚新几内亚加入一带一路之前，一位该国的企业家描述了他对中国经济伙伴关系的期望。他注意到，“中国正在通过公路、港口和光纤改变这个国家的面貌”，以及“福建草根阶层从事投机活动”，但他认为巴布亚新几内亚只“从中国得到了边角料”。他认为“狂野西部重商主义的时代已经结束”，因为巴布亚新几内亚市场已经学会了要求尽职调查，并提出更高的标准，而中国的领导层现在也要求国企在全球范围内提高合规标准。他说：“未来 10 年里，中国要么成就这个地区，要么毁掉这个地区。”关于中国的影响力，他总结道，“选择共存而非寄居，将取决于国家的自制力”。2018 年以来，这种自制力一直受到考验。
两年后，一位巴布亚新几内亚分析人士表示，大家发现奥尼尔在任期间受到中国人的严重影响，这也是导致他被免职的原因。这位分析人士表示，当奥尼尔为举办 APEC 而迫切需要融资时，“中国看到了加强对巴布亚新几内亚控制的机会”。时任巴新副总理查尔斯·阿贝尔（Charles Abel）担心债务问题，并希望通过亚开行或世界银行融资，而非中国进出口银行。几位官员透露，从 2018 年 6 月签署《“一带一路”谅解备忘录》到五个月后的亚太经合组织峰会之间，越来越多的巴新民众认为本国的精英阶层被中国控制。
巴新外交部的一名高级官员表示，中国是一个重要的发展伙伴，能够提供巴布亚新几内亚迫切需要的廉价基础设施。但他补充说：“虽然我们需要发展，但我们也需要留意自己的法规……这是一件好事，但双方都需要讲诚信。”他观察到，巴布亚新几内亚正处于十字路口，需要建立一个“过滤机制”，以便在与中国的关系中维护国家利益。
一位巴布亚新几内亚高级安全官员观察到，通过奥尼尔和习近平之间的对话，2018 年亚太经合组织峰会期间，中巴政治关系达到前所未有的高度，并趋于成熟。而其他政治家由于被排除在讨论之外而感到担忧。这名安全官员认为，这导致了奥尼尔的下台，并指出“政治求爱令人不安”。他承认中国的存在有可能影响巴布亚新几内亚的安全和稳定。另一位巴布亚新几内亚高级官员观察到，“中国人不愿意融入社区，从而助长了分裂。”中国日益增加的存在有可能造成意想不到的后果，可能导致不安全或激发现有的不满情绪。我称之为“偶发性摩擦”。
2017 年和 2019 年对巴布亚新几内亚政府高级官员的采访表明，他们对国家利益有着共同的理解。这包括随着国家与中国关系的发展，需要平衡风险和机遇的意识。在 2018 年 APEC 之后，大多数人担心巴布亚新几内亚对中国的债务不断增加。根据美国威廉与玛丽学院（The College of William & Mary）一家研究实验室 AidData 在 2021 年发布的报告，巴布亚新几内亚对中国的债务占国内生产总值（GDP）的比例为 17.2%，包括 11%的隐性债务（国企对国企）和 5.2%的主权债务（政府对政府）。该报告还发现，中国对巴布亚新几内亚的财政承诺在加入“一带一路”倡议后有所下降，与麦克马洪的分析一致。
这些发现令人困惑，但也反映了巴布亚新几内亚的选择。尽管存在债务问题，但如果巴布亚新几内亚的“一带一路”项目主要由亚洲开发银行等非中国金融来源支付，从理论上讲，巴布亚新几内亚会有更大的自由，可以更低的成本确保所需的发展，而不必受制于中国。越来越多的证据表明，这是中国的一种策略，即乔治·卡特
（George Carter ）和斯图尔特·弗斯（Stewart Firth）提出的“新美拉尼西亚自信”的更广泛趋势，以及格雷格·弗莱（Greg Fry）和桑德拉·塔特（Sandra Tarte）定义的“新太平洋外交”。
非经济成本
在过去三年里，巴布亚新几内亚政府在与中国的关系中越来越多地追求其国家利益。2020 年，马拉普拒绝续签恩加省 Porgera 金矿的租约，该金矿由中国紫金矿业集团拥有 47.5％的股份。当年晚些时候，在确定中国头部国企派遣的 180名中国工人是中国秘密疫苗试验参与者后，巴布亚新几内亚防疫专家大卫·曼宁 （David Manning）将其从巴布亚新几内亚遣返回中国。2022 年，巴布亚新几内亚的一个跨部门工作组突击检查了中国拥有的 MCC Ramu Nico 采矿企业，发现 260 名员工的工作许可证和签证不合规。最重要的是，在 2022 年 5 月的第二次外长会议上，中国的 10 个太平洋岛国合作伙伴拒绝了中国的“共同发展愿景”。还有一些部落权力机构和地方政府对中国的存在作出反应，以保护他们的利益。
从巴布亚新几内亚的角度来看，“一带一路”倡议带来了喜忧参半的结果。它为廉价、快速建造的基础设施以及贸易和商业机会提供了契机。然而，随着中国的意图越来越清晰，巴布亚新几内亚官员担心这些机会会带来风险、挫折感和非经济成本。在巴布亚新几内亚与中国的关系谈判中，巴新政府越来越能够看穿“一带一路”的本质：一种地缘经济战略，利用经济治理手段来实现中国的大战略。因此，一带一路表面上的经济优势会带来非经济成本。无论如何宣传双赢，这都不是双赢。对于巴布亚新几内亚为了国家利益评估选择，这一认识至关重要。
本文改编自《“一带一路”来到巴布亚新几内亚：美拉尼西亚特色的中国地缘经济学？》，发表于《印太地区的地缘经济学》（2020 年）第 16 卷第4期第 41-64 页《安全挑战》。文章经过编辑，以符合《论坛》的排版要求。要查看完整文章，请访问 https://www.jstor.org/stable/10.2307/26976257。
