专题全球公域综合威慑

融入 卓越

印太危机应对中心适应不断变化的军民环境

艾雅纳帕谢尔(Aiyana Paschal)灾害管理和人道主义援助卓越中心

自1994 年成立以来,灾害管理和人道主义援助卓越中心(CFE-DM)建立了危机应对能力,加强了协调与合作,并加强了关系,以提高美国和伙伴国军队在灾害中的表现。除了这些核心领域外,CFE-DM还通过实施计划来满足美国国防部(DoD)和美国印太司令部(USINDOPACOM)的新指导要求。这方面的例子包括推动国际政要之间的重大维和行动研讨会计划;为国际部队发起艾滋病毒/艾滋病教育计划,并为印太安全部队提供流感防范能力建设培训;以美国印太司令部和美国非洲司令部为核心,协助美国国际开发署开发国际发展计划;并支持反恐研究金计划。

CFE-DM 继续在动态变化的地缘政治和环境下调整重点,其关键任务是训练民事和军事合作伙伴,并与之交流接触。通常以自然灾害为主题,通过支持区域组织和美国印太司令部的演习,以及该中心的人道主义援助应对培训课程,来实施此类计划。不过,在人口稠密的城市地区,冲突越来越多发。专制政权正在以平民为攻击目标,为实现政治目标或民族主义目标不择手段,如 2022 年 2 月俄罗斯无端入侵乌克兰。因此,CFE-DM 在其培训、研究和规划中开始更加注重冲突场景。 

过去25年来,CFE-DM 与红十字国际委员会 (ICRC)和夏威夷大学马诺阿分校(University of Hawaii at Manoa)合作,教授一项名为“庞大人群卫生紧急状况”(HELP)的年度课程。红十字国际委员会制定了冲突期间人道主义应急人员的 HELP 框架,并支持世界各地的伙伴组织教授此课程。CFE-DM 课程在夏威夷授课,为期两周,面向文职人员和军事人员,让各种背景的人员参与,确保高质量的教育体验,并为专业人员提供宝贵的社交机会,这些专业人员可能会在人道主义危机期间共事。该中心的 HELP 课程已有 600 多名毕业生。  

2022 年 9 月,台风“轩岚诺”(Hinnamnor)过后,韩国和美国海军陆战队在韩国浦项的一个市场外清理泥浆和碎片。
达科他·A·福图纳-纯 (DAKOTA. A. FORTUNA-CHUN)中尉/美国海军陆战队

该中心还新设了一门课程ムム“冲突中的HART”(HART-C),该课程帮助美国联合部队和合作伙伴了解在冲突地区进行人道主义援助的复杂性。主题包括人道主义通告系统、军民协调机制、大规模平民流离失所的准备、人道主义冲突分析、准入和安全,以及武装冲突和战争的后果。  

该中心的其他职责包括将灾害管理规划纳入美国印太司令部职能,并为国防部长办公室的政策和指导方针做出贡献。CFE-DM 还开展研究并制作灾害管理参考手册、概况介绍和最佳实践小册子等信息产品,所有这些产品均可在cfe-dmha.org/publications 在线公开获取。此外,CFE-DM 开展计划,在救援工作中加强民事与军事合作伙伴之间的关键信息流动。该中心的研究人员与学术机构和合作伙伴组织就项目和建议进行合作,以确保其研究结果可供该领域的从业者和专家使用,并提供灾害环境中军民协调的综合分析。

“道德使命”

CFE-DM 继续针对不断变化的自然灾害和人为灾害(包括冲突)进行调整。最近的倡议包括平民保护(POC)和气候变化影响(CCI)计划。POC 计划旨在减轻和应对平民在军事行动期间遭受的伤害。这项工作有三个主要途径:支持美国印太司令部通过和实施新的国防部政策和实践,以此保护平民;确定和推广最佳实践;促进区域伙伴之间就关键挑战和有效实践进行对话。为了确定最佳实践,CFE-DM 与人道主义机构合作,并与红十字国际委员会保持密切对话。红十字国际委员会也效仿 CFE-DM的做法,于近期发布了一本关于减轻平民伤害最佳实践的手册。  

2022 年 8 月下旬,在美国国防部长劳埃德奥斯汀(Lloyd Austin)的指导下,新发布了《平民伤害缓解和应对行动计划》。这些工作与这项计划相吻合。该计划的措施包括:

• 建立平民保护卓越中心,促进全部门的分析、学习和培训。

• 制定标准化的平民伤害运作报告和数据管理流程。

• 提供更多信息,帮助指挥官和作战人员更好地了解平民环境,包括将处理平民伤害的指导意见纳入军事理论和作战计划。

国防部新闻稿指出:“保护平民免受与军事行动有关的伤害,不仅是道义上的当务之急,也是在战场上取得长期成功的关键。如果不尽全力保护平民环境,来之不易的战术和行动成功最终可能以战略上的失败告终。”

POC 计划顾问兼团队负责人简妮麦克阿芙伊(Jenny McAvoy)表示:“国防部缺失的是一种总体指导方法。”麦克阿芙伊几十年来一直致力于平民保护问题,她指出需要“投资,从而让指挥官能够应对其特定行动挑战的能力类型”。

造成这种紧迫性的原因之一,是城市环境中的冲突日益增多,及其对平民的破坏性影响。人道主义组织和美国政府机构正在寻求解决这一危害。除了伤亡和破坏之外,人口稠密地区冲突的增加导致流离失所者人数激增。根据联合国难民事务高级专员办事处的数据,截至 2021 年底,全球有 8930 万人因迫害、冲突、暴力、侵犯人权或重大骚乱而被迫流离失所。仅在缅甸,在 2021 年2 月军事政变引发的持续暴力事件中,约有 100 万人被迫逃离家园和社区。

当难民为逃离冲突地区而越境时,就会引发关于主权的争论ムム一个国家控制其境内事件的能力。一些国家已拒绝难民入境,而另一些国家则要求他们符合某些入境标准。如果难民有充分理由害怕受到迫害,“不驱回”国际原则禁止在这种情况下将其强行遣返至原籍国,此类政策就如何安全地接纳难民人口提出了重要的伦理和现实问题。

作为 2022 年多国环太平洋(RIMPAC)演习的一部分,日本和美国军队参加人道主义援助和救灾演习。艾雅纳·帕谢尔/美国国防部

对于解决这类问题,麦克阿芙伊强调了 CFE-DM 与区域伙伴合作的重要性,因为安全伙伴关系在美国整体军事战略中占有核心地位。该中心还与联合国人道主义事务协调厅(UNOCHA)合作,该机构专注于协调全球人道主义应对和救济工作、人道主义倡导、政策制定、信息管理服务的提供和财政资源的调动。 

联合国人道主义事务协调厅亚太区域办事处人道主义事务干事海伦斯卡达尔(Helene Skaardal)表示:“保护平民是我们作为人道主义工作者一切工作的核心,目的是帮助受危机影响人口减轻痛苦、降低风险和防止暴力侵害,此类侵害在灾害和冲突中可能呈现多种不同形式,需要采取多部门和全面的应对措施。”  

授予军队的角色

人道主义工作者和军事人员之间的协调方式可能有很大差异,取决于应对措施是针对自然灾害、武装冲突,还是其他复杂的紧急情况。在印太地区,许多军队在应对自然灾害方面发挥授权范围内的作用,其具备的职能往往超过民间机构和非政府组织(NGO)掌握的资源。因此,斯卡达尔表示,在自然灾害应对中,“我们必须明确建立军民协调机制,以便我们能够分工、共享信息并共同规划行动”。

她指出:“然而,在复杂的紧急情况和武装冲突中,军队往往是冲突的参与方。因此,作为出发点,与军事人员的人道主义接触不采用合作模式,而是采用共存和人道主义外交的方式。”这是因为人道主义工作必须始终独立于政治或军事目标,因此人道主义工作者必须保持中立和公正,同时促进和倡导人道主义保护。斯卡达尔表示:“我们的目标基本上是通过谈判,让人道主义工作者能够接触到受到冲突影响的人,向其提供拯救生命的人道主义援助,并倡导保护平民和尊重国际人道主义法。”

不断变化的战争格局,包括日益城市化和蓄意以平民为目标,对降低风险、提供保护的人道主义工作构成了重大挑战。在俄罗斯入侵乌克兰后,斯卡达尔被派遣到乌克兰,帮助人道主义救援进入冲突地区。斯卡达尔说:“在今天的武装冲突中,我们经常发现,武装组织直接限制人道主义人员的行动,以减少我们接触受影响人口的机会。一方面,我们无法向受冲突影响的民众提供急需的人道主义援助,另一方面,无法揭露可能发生的侵犯人权和暴力行为。” 

由于武装组织内部等级森严,人道主义工作者的准入谈判往往进展缓慢,这可能延误救生援助的提供,并阻碍当地化解决方案的实施。但是,在没有与冲突各方接触的情况下提供援助,会使人道主义工作人员面临更大的风险。根据Irrawaddy 新闻网站的报道,这些障碍在缅甸异常明显。2022 年 9 月,缅甸军政府命令联合国机构和非政府组织停止在若开邦提供人道主义援助。军队和少数民族武装团体之间的冲突阻碍了人道主义工作者进入该地区。

尽管存在这些挑战,联合国人道主义事务协调厅和其他组织仍在努力保护平民,同时努力用法律的形式,将保护平民纳入军队职责范围,如国防部新发布的《平民伤害缓解和应对行动计划》。斯卡达尔说,尽管如此,必须加强对违反国际人道主义法的问责机制。她表示:“在联合国系统工作,在人道主义部门工作,保护的中心地位已经存在了很长一段时间。人道主义机构多年来一直在加强保护工作的核心地位,而由于乌克兰战争,这项工作现在正变得更为重要,但也认识到,平民蒙难的例子众多,乌克兰只是其中的一个突出案例。”

气候变化 

气候变化的破坏性影响威胁着人类安全。热浪和干旱导致粮食产量下降。洪水、风暴和野火危害、毁掉人们的生命、生计和基础设施。气候变化造成水淹或沙漠化,使脆弱的土地无法居住,迫使人们迁移,以逃离这些威胁。

CFE-DM 新推出的气候变化影响课程项目经理史蒂夫弗拉诺(Steve Frano)表示:“我们已经目睹这些灾害的影响,这些灾害将继续发生。对太平洋岛屿来说,一个明显的例子是海平面上升。不只是水面上升那么简单,基本上会迫使一个社区迁移。在此类例子中,影响是缓慢渐进的,海平面上升和风暴已经达到了足够程度,咸水入侵已经影响了人们生活和种植农作物的能力。如果他们无法在自己的土地上生存,就必须搬家ノノ那么他们能去哪里呢?对于许多这样的国家来说,他们的社区、家庭、历史,一切都与土地相关,所以在某些情况下,搬离是一个无法接受的解决方案。” 

2022 年 8 月,15 个国家的文职人员和军事人员参加了由CFE-DM 与红十字国际委员会和夏威夷大学合作开设的“庞大人群紧急卫生状况”课程。
艾雅纳·帕谢尔/美国国防部

CCI 计划支持建立意识和交流知识,强调气候变化对区域安全倡议的影响,从而推动自由和开放的印太地区。一个关键重点是促进建立一个全面的区域气候安全专家网络,并提供一个论坛,以交流信息、讨论合作计划和方案,从而应对气候变化的安全影响。通过与区域伙伴交流,专家们可以分享其国家应对气候变化和安全的方法,并重点强调优先事项。弗拉诺表示:“我们与盟友及合作伙伴交谈,制定计划和措施,并将其纳入我们自己的规划中。” 

对于美国印太司令部等区域军事实体来说,了解自然环境变化的可能性及其对人民、社区和国家的影响也至关重要,因为这些问题影响了军队维护安全和稳定的能力。面对更频繁和更严重的自然灾害,各国转向其他国家寻求救济,因此有人担心主权受损。例如,对于一些太平洋岛屿国家来说,海平面上升已经冲走了界定其主权的一些边界ムム这种侵蚀可能最终导致大规模的人员迁移,进而破坏区域安全的基础。弗拉诺说:“看一下主权和 HADR【人道主义援助和灾难响应】,我们要应对的未必总是地震,如果是地震场景,直接前往应对即可。但是,其他的变化驱使我们将重点放在各国服务本国人民的能力。”

因此,CFE-DM的各类计划和分支机构将继续与该地区及其他地区的合作伙伴合作,确保将气候变化问题和平民保护纳入HADR规划和执行。CFE-DM 建立已接近 30 周年,仍然是美国与合作伙伴军队、民间机构和人道主义组织的丰富资源,其目的是提升军民对自然灾害和人为灾害的反应能力ムム其核心职能领域是训练和参与、研究、信息共享和作战规划,相比中心刚成立的时候,这些智能领域的重要性并未下降。与此同时,CFE-DM 继续转向和发展,以满足国防部和美国印太司令部的新要求,平民保护和气候变化影响计划只是应对不断变化的印太地区和全球战略格局的两项新举措。

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