综合威慑

（退役）上校亚瑟·N·图拉克（ARTHUR N. TULAK）/美国陆军

2014 年，世界目睹了一场未达到武装冲突水平的似乎是新型战争，俄罗斯诉诸所谓“混合战争”手段，从乌克兰手中夺取了克里米亚半岛。然而，两年前中华人民共和国（中国）曾采取类似的手段，他们从菲律宾手中强占了黄岩岛，然后利用世界上最大的海洋疏浚船队在南海创造人工地貌进行多年的领土征服活动，以在填海海域建造的一系列军事基地为他们提供“蓝色主权领土”。在没有面临有意义的反对的情况下巩固了这些成果之后，共产主义中国表现出更大的意愿和更加准备好去使用致命武力胁迫邻国默许其领土扩张运动。他们通过执法部门、准军事部队和军事部队激进地实施领土主权行动、胁迫行动以及使用其“超限战”和“三战”理论和战略的元素来推行这些行动。两年来，在中国共产党总书记、中央军事委员会主席的习近平的领导下，中国在整个南部和东部周边地区提高了实际使用和威胁使用致命武力的水平——其中最重要的是对印度、日本和台湾军队使用致命武力的水平。

2014 年，作为俄乌战争第一阶段的一部分，俄罗斯还使用混合战手段来分离乌克兰卢甘斯克和顿涅茨克的东部地区。最近的例子是，俄罗斯花了一年时间威胁性地将军事力量部署在与乌克兰接壤的边界上，迫使乌克兰向西方转变。事实证明，这一态势是在 2022 年 2 月下旬开始常规军事入侵主权国家的前奏。对中国和俄罗斯来说，他们表现出的使用武力的意愿是恐吓美国盟国及伴国家这一共同目标的一部分。他们的激进行动是为了使盟国和伙伴国家失去对美国遵守相互防御条约和协定的能力和国家意愿的信心。这种武力威胁还旨在让美国及其他国家默许中国的侵犯和胁迫。

中国的领土征服运动最终包括自治的台湾岛，而俄罗斯的目标始于乌克兰，很可能包括其他前苏联或其华沙条约国家。通过这种加剧的侵犯，两国寻求达到威慑和胁迫效果，以维护其领土利益，并为在行动环境和信息环境中继续进攻创造机会。

在中国与俄罗斯在使用军事、准军事、执法和商业手段而不是武装冲突（称为“灰区战术”）以及对邻国的军事胁迫方面已取得近十年的成功之后，现在应该重新思考应对这些挑战的战略方针以及如何更有效地阻止它们。常规威慑重新获得了与苏联冷战期间在军事、政府和学术界的突出地位。过去两年，世界亲眼目睹了对抗力量的灰区剥削所造成的受到挑战的威慑的复杂性，这可能使美国常规威慑的有效性受到质疑。敌人利用低于冲突门槛的行动来实现战略目标，并可能在美国及其盟国能够作出反应之前采取侵犯行动并巩固成果。

一些观察家认为，美国经济实力、军事能力和国家意愿的实际削弱或感知下降造成了威慑力的下降。美国参议员吉姆·英霍夫（Jim Inhofe）和杰克·里德（Jack Reed）于 2020 年 5 月在“War on the Rocks”网站上发表的评论中警告称：“目前，在印太地区，随着一个日益咄咄逼人的中国继续进行全面的军事现代化，这一威慑基础正在崩溃。”美国前国防部负责政策的副部长米歇尔·弗勒诺伊（Michele Flournoy）在一个月后回应了这些担忧，他在《外交》（Foreign Affairs）杂志上写道，由于“中国日益上升的强势姿态和军事力量以及美国威慑力受到侵蚀的独特危险组合”，战争风险“比几十年来都更高”。

通过侵犯传递信息

中国和俄罗斯正通过灰区战在和平时期实现传统的军事目标。这是一场类似冷战的斗争，它能够而且的确已经包括使用军事力量。这两个独裁政权都已展现随时使用军事力量去支持灰区行动和胁迫的意愿。这种做法可被描述为通过侵犯传递信息——一种以好战和傲慢为特征的严厉作风，其目的是使预定目标因害怕进一步的暴力和胁迫而自我克制和自我审查其行为。中国和俄罗斯试图展示其意志上的优势，展现他们随时准备诉诸武力，以影响对手和相关行为体接受其领土主张并避免对抗。

胁迫手段可包括秘密情报行动、网络行动、经济制裁、选举干涉、动用海上民兵、向对手提供军事援助、宣传、惩罚性政治措施、资源开采、支持国内政治反对派以及贸易限制、封锁或操纵等。

中国人民解放军（解放军）蛮横地强行入侵邻国领空、陆地和领海，消耗对手，为这种挑衅行为创造新的“正常水平”，同时改善条件以实现军事突击，并为采取更具侵略性的行动赢得更接近的启动点。

就台湾而言，解放军的入侵是为了阻止台湾政府正式宣布该岛的独立，同时降低台湾军民的敏感度和士气，造成其战斗人员及系统的疲劳和压力。中国剑拔弩张的目的是降低目标国家的交战意愿及限制政治行动。

这种示威意在灌输恐惧、怀疑和忧虑去削弱台湾的决心。2021 年和 2022 年上半年，解放军入侵台湾防空识别区的频率和每次飞行任务的飞机数量急剧增加，2021 年几乎每天都有入侵事件。

由于美国的威慑结构被认为是脆弱和无效的，对手的灰区胜利削弱了美国的威慑力，并稳步提高了他们对于能在常规战争中赢得更大利益的信心。美国前助理国务卿、副国家安全顾问埃利奥特·艾布拉姆斯（Elliott Abrams）在 2022 年 3 月为《国家评论》（National Review）杂志撰写的一篇题为《新冷战》（The New Cold War）的文章中写道，对灰区侵犯没有说服力的应对只会引发未来更多的侵犯。

此外，正如军事和政策分析家大卫·桑托罗（David Santoro）和布拉德·格洛瑟曼（Brad Glosserman）所指出的那样，随着灰色地带行动的继续增加并且不受到挑战，它们可以瓦解美国的盟友，并助长一种威慑被侵蚀的感觉。特别是当这些行动事实造成或可能造成生命损失时，情况尤其如此——比如解放军部队在 2020 年中印边境沿线发动的造成 63 人死亡、40 多人受伤的肉搏战，以及 2019 年中国渔船（涉嫌属于解放军海上民兵）撞沉一艘菲律宾渔船，使 22 名菲律宾船员落入水中，之后被越南渔船救出。

那么，如何才能阻止对抗性的灰色地带行动和胁迫？

美国退役陆军中将詹姆斯·杜比克（James Dubik）在 2022 年 1 月为美国陆军协会（Association of the United States Army）撰写的一篇文章中写道：“美国文职战略家和军事战略家传统上认为威慑有两种形式：常规战争威慑或核战争威慑。”然而，杜比克指出，还有第三种形式的威慑，那就是“要阻止我们的对手在常规战争的门槛之下实现其战略目标。”

2019 年的一份报告《重新审视战略竞争时代的威慑》（Revisiting Deterrence in an Era of Strategic Competition）认为需要整合这第三种形式的威慑。桑托罗、布伦丹·托马斯-努恩（Brendan Thomas-Noone）和阿什利·汤森德（Ashley Townshend）为澳大利亚悉尼的美国研究中心（United States Studies Centre）撰写了这篇报告。这些作者认为，印太地区的战略竞争的性质“要求美国、澳大利亚及其盟国和伙伴国采取新的威慑方法”。他们特别呼吁采取更加积极主动的策略，阻止灰区胁迫，“以综合性方式抵制、阻拒或惩罚胁迫”。

“清晰的”威慑方法

美国总统拜登政府于 2022 年 2 月发布的《美国印太战略》（U.S. Indo-Pacific Strategy）阐述了美国国防部长劳埃德·奥斯汀（Lloyd Austin）在 2021 年宣布的综合威慑概念。该战略包括威慑灰区行动和胁迫的概念，让这个问题比在 2019 年版印太战略中显得更加突出。2019 年版印太战略承认中国的灰区活动正在逐步改变安全态势，但并未呼吁遏制这些活动。该战略强调，从威慑和战斗的角度来看，盟国和伙伴是力量倍增器。这种放大效应源于盟国和伙伴国与美国联合部队无缝合作的能力，这是建立和维持战术、通信和武器系统的互操作性方面所做努力和投资的结果。

奥斯汀在新战略中谈到盟国和合作伙伴的重要性，并解释称“综合威慑还意味着与伙伴国家合作遏制冲突频谱（包括所谓灰色地带）中的胁迫和侵略。”2022 年《美国印太战略》呼吁制定“加强威慑和反对胁迫的举措，比如反对改变领土边界或破坏主权国家海上权利的行动”。该战略还包括一项将于 2024 年初完成的行动计划，为这项任务提供了紧迫感和即时性。

综合威慑的一个主要推动力是需要管理美国政府以及盟国和伙伴国家之间未完全整合的威慑行动的意外影响和结果的风险。美国国防部在 2006 年的《威慑行动：联合行动理念》（Deterrence Operations: Joint Operating Concept）指出，“美国针对一个潜在对手的威慑努力可能会对我们针对其行动者的保证、劝阻和威慑努力产生不希望的和不可预见的二阶和三阶效应。”美军的各地理作战指挥部必须确保他们相互之间以及与其各自责任区内盟友和伙伴之间威慑努力的整合。例如，俄罗斯的威胁当然是美国欧洲司令部（U.S. European Command）和美国战略司令部（U.S. Strategic Command）的核心焦点，但美国印太司令部（USINDOPACOM）也面临着这个共同的威胁。与此同时，中国的全球存在不断扩大，要求所有战斗司令部为印太司令部牵头的综合威慑努力做出贡献。

实施重点关注灰区行动和胁迫的综合威慑需要制定针对中俄行为的明确的战区层面概念和目标。

2006 年美国联合行动构想（U.S. Joint Operating Concept）为制定威慑目标和有效威慑行动提供了指导和框架。它特别提到了灰区行动的威胁，并解释称威慑构造必须具有灵活性，可以“防止对手可能错误地认为他们的行动低于美国的决心和反应的‘雷达范围’”。

改变这些观念需要清晰的信息和行动来反击和钝化灰区行动。关于威慑概念的执行，美国国防部负责战略、计划和能力的助理部长玛拉·卡林（Mara Karlin）博士认为，威慑活动“必须定期进行，因此五角大楼要经常性考虑其威慑相关决定的影响”。其次，他们必须“严格确保所有相关方尊重其调查结果，即便他们不同意这些结果。最后，他们必须保持清晰。”正如美国太平洋舰队（U.S. Pacific Fleet）司令萨姆·帕帕罗（Sam Paparo）上将在 2022 年 4 月的海军联盟海、空和太空研讨会（Navy League Sea, Air, and Space Symposium）上所说，在改变对手对于国家、联盟和联盟意志及能力的看法方面，有效传达美国威慑信息是“涵盖所有”威慑努力的行动路线。

联合行动构想强化了这一点，并解释称威慑必须编入日常行动中，这意味着它必须体现在行动计划和命令、危机应对计划和冲突规划的所有阶段中。美国国防部文件明确指出，和平时期的运动活动应该是威慑行动的基础，和平时期的威慑行动必须能够“延伸到危机、武装冲突、局势升级/降级、战争结束和敌对行动后的活动”。

必须与国家权力的其他要素和与盟友整合，以便同时给对手造成多重挑战。美国空军退役上校托马斯 A·德罗汉（Thomas A. Drohan）写道，如果国力的军事部分并非明确是更广泛综合威慑的一部分，那么“武力展示、航行自由行动和多边演习以及与中国领导人的军事关系等行动都不可能改变中国的行为”。同样，建立在非军事手段之上的威慑行动，如果没有明确、可察觉和相关的军事实力要素予以强化，则可能失败。例如，澳大利亚新南威尔士大学（University of New South Wales）日本政治和东北亚安全问题专家奥雷利亚·乔治·穆尔根（Aurelia George Mulgan）在杂志《外交家》（The Diplomat）的一篇文章中指出，援引国际规范和法律打击中国的法律战手段未能阻止其领土扩张。

同样，打击诸如中国大型渔船队非法、无管制和未报告的捕捞活动等灰区活动也需要采取统筹办法。总部设在日内瓦的打击跨国有组织犯罪全球倡议（Global Initiative against Transnational Organized Crime）指出，中国大型渔船队是世界上最恶劣的违法者。为了打击这种形式的经济战争，美国采用将美国海军的军事力量与美国海岸警卫队的执法权威相结合的适应性力量组合，表现出明显的威慑活动和能力。

军事要素对于任何威慑战略都是必不可少的。五角大楼将中国确定为美国的“首要步调挑战”，并在 2020 年公布了太平洋威慑计划，以确定和实施该地区威慑所需的兵力态势和能力。敌人将评估兵力态势变化和能力改进的效力，但必须明确威慑的军事部分。这可以表现为：驻扎部队、双边和多边演习（以及随之而来互操作性的提高）、试验和演习中相关能力的展示以及对关键作战能力的财政投资。其中的最后一点是，美国政府资助太平洋威慑计划的优先事项，以加强兵力态势、多域训练、实验和战区导弹防御。

伙伴关系框架

与志同道合的国家的合作伙伴关系对于国家、地区和全球安全至关重要。2019 年《印太战略》强调必须将盟国和伙伴国家的贡献纳入集体安全之中。通过该战略，美国承诺加强已建立的联盟和伙伴关系，同时寻求发展互利的合作框架以加强集体安全。桑托罗、托马斯-努恩和汤森德在那一年为美国研究中心（United States Studies Centre）撰写的报告中指出，如果与盟国和伙伴国家进行协调和整合，威慑努力和行动可以“分散中国行动的成本，并能扩大单个国家威慑战略的影响”。

2020 年，时任美国国防部长马克·埃斯珀（Mark Esper）通过发布《联盟和伙伴关系发展指南》（Guidance for Development of Alliances and Partnerships）提升了对发展联盟和伙伴关系工作的规划和监督。参谋长联席会议表示，该指导意见提供了“与盟国和伙伴协调战略方针的基本方向和优先事项”。其目的是通过更协调、更具竞争力的努力，利用美国国防部合作关系的固有优势，确保美国国防部保持长期战略优势。该指导方针的优先事项包括更加协调的部队规划方法，“以帮助协调盟军和伙伴国家军队的部队发展，以打造更有能力的未来部队。”

2018 年由美国国家安全委员会（U.S. National Security Council）制定并于 2021 年解密的《美国印太战略框架》（U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific）（部分是为了明确传达美国的意图，阻止中国入侵台湾）指出，强大的联盟对于遏制侵犯和防止公开战争至关重要。

该战略还通过向其他印太国家提供援助去对抗中国的情报、间谍、秘密活动和针对其主权领土的影响行动，应对胁迫和恶意影响的威胁。2022 年《美国印太战略》以此及其他先前的框架和指导方针为基础，依靠盟国和伙伴国家的集体能力进行威慑。

综合威慑需要投资一个国家一个国家地加强集体能力，并拥有能够支持联盟的资源。约翰·霍普金斯高级国际研究学院（Johns Hopkins School of Advanced International Studies）全球事务教授、前美国国防部长战略规划特别助理哈尔·布兰兹（Hal Brands）在2022 年 3 月的《国家评论》（National Review）中写道，要对抗中国扩大势力范围的努力，需要“加强对中国力量的多边抵抗，即便是要以一个更加紧张、更加军事化的亚洲为代价也应如此”。美国和平研究所（U.S. Institute of Peace）亚洲项目高级顾问维克拉姆·J·辛格（Vikram J. Singh）在 2022 年 3 月为该研究所网站撰写的评论文章中指出，2022 年美国印太战略扩大了相关盟国和伙伴国家的范围，并承认“即使是在与中国存在分歧的最重要领域（如台湾的未来）对欧洲伙伴”的期望值也提高了。如果要充分综合威慑努力，盟国和伙伴国家就必须发挥更显著的作用，美国也必须准备好为这些努力提供便利。

互操作性也是集体能力的关键组成部分，因此能直接支持威慑。“在整个地区，美国支持盟国和伙伴国家捍卫本国的公民和主权利益，我们将与他们合作，深化互操作性，并开发和部署先进的战斗能力，”2022 年《美国印太战略》指出。如上文所述，盟友和伙伴是力量倍增器。五角大楼的联合行动构想指出：“这种合作与整合的威慑影响具有政治和军事性质”，而政治影响“主要源于联盟应对措施对敌对决策者对美国和盟国政治意愿之看法的影响。”

主要盟国之间的整合应急规划是推荐采用的一种方法，以表明共同反对中国可能入侵台湾。对中国胁迫和灰区行动的威慑必须与对其他威胁的常规威慑相平衡，包括中国可能会在中印喜马拉雅争议边界“实际控制线”恢复对印度军队的攻击。随着盟国和伙伴国家的互操作性的提高，这将成为中共是否挑起选择性战争的决策考虑因素。

改变决策

兰德公司（Rand Corp）分析师迈克·马扎尔（Mike Mazarr）2018 年的一份观察报告抓住了正确处理的重要性。威慑失败会比威慑成功更容易被发现，因为没有战争并不一定意味着威慑奏效。然而，当战争爆发时，可以公平地分析威慑战略在哪里出了错。俄罗斯在乌克兰边境进行了长达一年的“静坐战”（Sitzkrieg）胁迫性部署，这为开展有效的威慑行动和防止俄罗斯入侵的努力提供了充足的时间，但俄罗斯并没有被吓到。美国欧洲司令部司令托德·沃尔特斯（Tod Wolters）将军在美国众议院军事委员会作证时承认，美国阻止俄罗斯入侵乌克兰的战略失败了。美国众议员迈克·加拉格尔（Mike
Gallagher）在该委员会和在《华尔街日报》（The Wall Street Journal）的一篇评论文章中提出了同样的论点。

除了具有可信的军事能力和意愿的威慑行动外，美国还必须向盟国和伙伴国家保证将支持他们帮助确保自身安全。如果美国不回击对手的灰区行动和胁迫，盟国和伙伴国家可能会失去信心，并开始两面下注，而不是坚决反对军事威胁。例如，2012 年 6 月菲律宾失去了对黄岩岛的控制权，而在那之前只有马尼拉方面遵守了美国通过谈判达成的共同撤军安排，致使中国占有了菲律宾领土。此次僵局于两个月前开始，导致美国和菲律宾政府在华盛顿特区进行磋商，但美国不清楚《美菲共同防御条约》是否涵盖了菲律宾控制的南海岛屿，这使得美国是否在需要时直接干预的含糊不清。亚洲海事透明度倡议表示，菲律宾期望得到更多的支持，并寻求美国最大限度地参与解决危机，但中国在派遣了更多力量去取代菲律宾船只后控制了该岛。2014 年，中国国防部公开表示，该海岸是“中国固有领土”的一部分。这种保证失效会使未来的威慑努力丧失信誉。

拜登总统政府承认盟国和伙伴国家将根据其他国家的经验就华盛顿这个安全伙伴的可靠性得出结论，并一直在向他们保证美国所做的承诺。例如，据路透社报道，2022 年 8 月，国务卿布林肯向马尼拉保证，如果菲律宾在南海受到攻击，美国将保卫他们。布林肯称两国的《共同防御条约》铁板一块。布林肯表示：“针对菲律宾武装部队、公共船只和飞机的武装攻击将触发美国根据该条约做出的共同防御承诺。

菲律宾是美国不可替代的朋友、伙伴和盟友。”

综合威慑要获得胜利，就必须开展多年的行动，与盟国和伙伴国家协调，开展集体评估并加以完善，使中国关于侵略的判断和决策日益复杂化。对手们需要看到一种可以造成代价的有效能力，这种能力由有能力、训练有素的部队开展行动，并得到明确表达的国家意愿和承诺的支持。正如退役美国陆军上将杰克·基恩（Jack Keane）在 2022 年 3 月《福克斯商业》（Fox Business）的一次节目中所说：“我们确实必须建立有效的军事威慑。在纸面上拥有庞大的军事力量，而不将其部署到存在威胁的地方，这样是不够的。”

“威慑不是在真空中进行的”——正如 2006 年美国国防部的联合行动概念所解释的那样。它要求有一项得到威慑行动概念和明确威慑目标支持的战略。帕帕罗在 2022 年 4 月的讲话中再次强调了这一点，他指出“威慑本身并不是一种活动，而是一种结果”，也是维护自由和开放的印太地区的必要条件。