斯里帕纳·班纳吉（Sreeparna Banerjee）和普拉特纳什里·巴苏（Pratnashree Basu）/观察家研究基金会（Observer Research Foundation）
冷战结束以来安全概念的转变导致针对安全的非军事威胁（因此被称为非传统威胁）也纳入其中。非传统安全包括气候变化、能源和粮食等资源短缺、传染病、自然灾害、跨国犯罪、人口和毒品贩运以及大规模移徙等一系列人类安全问题。分析家称之为人类安全与发展的关系。非传统安全领域通常不属于关于更直接的国家安全威胁（如领土侵占）的讨论范围。应对这些挑战也往往需要跨国行为者的参与。
这份报告将探讨就非传统安全威胁开展合作如何能 够促进在印太地区建立更牢固的伙伴关系。报告将审视两个截然不同但相互关联的部分。首先，它将确认影响南亚和东南亚国家以及太平洋岛国的关键问题。其次，报告分析了四方安全对话（Quad）、东盟区域论坛、蓝点网络（Blue Dot Network）和环印度洋区域合作联盟（IORA）等合作平台如何能够缓解非传统安全问题，并为各国提供更好的安全治理和区域参与者之间合作的机会。
非传统安全问题：概览
南亚
南亚经历了一系列自然灾害。例如，2004年，地震和海啸摧毁了印度洋沿岸地区。2007年，锡德气旋（Cyclone Sidr）袭击了斯里兰卡、印度、巴基斯坦、阿富汗和孟加拉国，造成灾难。2020年，安攀气旋（Cyclone Amphan）在孟加拉国、不丹、印度和缅甸造成近500万人流离失所。这是自然灾害造成的世界上最大规模的流离失所现象之一。这些灾害造成了经济损失和大量人员伤亡。由于早期预警系统不足和反应不力，影响往往会更加严重。
近年来，地区内各国面临着与气候变化有关的日益严重的非传统安全威胁。联合国政府间气候变化专门委员会（Intergovernmental Panel on Climate Change）预测，海平面上升将对该区域的低洼地区产生灾难性影响。与此同时，喜马拉雅山的冰川衰退可对河流系统构成严重威胁。
此外，气候变化引起的移徙也在增加。世界银行在 2018 年的一份报告中预测，由于气候变化，到 2050 年
将有超过 1.4 亿人从母国迁出。气候变化引起的移徙不仅加剧了紧张局势和不平等，而且还对教育和医疗保健等基本服务的获得产生了影响。比如，孟加拉国已成为这一现象的热点。孟加拉国除了面临这些挑战外，还有来自缅甸的罗兴亚族流离失所者的涌入。据联合国难民事务高级专员称（U.N. High Commissioner for Refugees），缅甸 100 万在邻国流离失所的罗兴亚人和寻求庇护者中，有 86 万人在孟加拉国。
在这方面，可考虑采取一系列广泛的移徙措施，包括 将移徙问题纳入国家发展倡议的主流，协同增效移徙和人道主义援助框架，为当地利益攸关方制定全面的人道主义应急培训方案。其他战略可包括加强公私伙伴关系，确保民间社会团体的参与，给移民和侨民社区赋权。
东南亚
东南亚仍然是在金三角地区开展运作的非法毒品卡特尔的热点。金三角被认为是世界上第二大毒品产区和主要的鸦片产地。
据联合国估计，自 2006 年以来缅甸的罂粟种植面积增加了两倍，现已达到 60,703 公顷。尽管缅甸政变前取得了一些经济增长，但开发项目对边缘地区的影响鞭长莫及，因此罂粟种植等活动继续蓬勃发展。虽然联合国试图在缅甸和老挝引入作物替代，以此进行干预，但贩毒活动迅速增加，也对其他国家构成了挑战。
例如，拥有世界上最严格的禁毒法律之一的越南是海洛因和冰毒的过境枢纽。日本、中华人民共和国和韩国等国以及东盟国家出现从使用海洛因转向从金三角走私和贩运的苯丙胺类兴奋剂。
与南亚一样，东南亚各国——特别是印尼、缅甸、菲律宾、泰国和越南也面临着与气候变化有关的威胁。联合国预测，未来 10 年东南亚的洪水和干旱风险将增加，在菲律宾造成经济损失将占国内生产总值的3%、老挝占 2%、柬埔寨占 1.5% 以上。
其他威胁同样严峻：印尼的森林覆盖率已从 1990 年的 65.4% 下降到 2013 年的 50.2%，原因是棕榈油的过度开发；来自一些东南亚国家（以及中国）的塑料废物占世界海洋塑料废物的一半；印尼和菲律宾等国家因位于环太平洋火山带而长期受到地震和相关灾害的威胁。
太平洋岛国
尽管太平洋岛国的温室气体排放量仍然很低，但不能低估全球变暖对这些岛国的威胁，特别是海平面上升的威胁。这些国家还经历了跨国犯罪、自然灾害以及非法和不可持续的资源开采。他们往往资源有限，难以对付这些威胁，因此需要多边伙伴关系的帮助。
合作应对非传统威胁
世界上不乏旨在加强常规安全的伙伴关系。然而，当务之急是扩大现有机制的范围，将减轻非传统安全威胁纳入其中，并建立新的合作框架。
多年来，东盟的区域安全框架不断受到非传统安全挑战的考验。其中包括 1997 年的亚洲经济危机、2002-03 年的严重急性呼吸系统综合征（SARS）疫情、2007 年的禽流感疫情以及最近 2020 年在全球范围内蔓延的新冠疫情。
东盟已经建立了若干机制来应对这些挑战。例如，《东盟灾害管理和应急协定》（ASEAN Agreement on Disaster Management and Emergency Response）是各成员国加强集体努力以减少灾害风险和应对灾害的政策支柱。与此同时，东盟地区论坛（ASEAN Regional Forum）是成员们讨论安全问题和制定合作措施，以通过政策制定加强地区和平与安全的平台。东盟政治安全共同体（ASEAN Political-Security Community）为各国开展安全合作和实现政治联盟铺平了道路。
《东盟打击贩运人口（特别是妇女和儿童）行动计划》（ASEAN Plan of Action Against Trafficking in Persons, Especially Women and Children）概述了东盟成员国国内法律和政策以及相关国际义务范围内的具体步骤。其目标是应对所有会员国共同面临的地区挑战。
2020 年初，东盟成员国发布行动限制令，启动信息共享，应对新冠疫情。
东盟还在不同平台上与其他国家合作，比如与日本、中国和韩国的东盟加三倡议（ASEAN Plus Three）。该集团还在东盟地区论坛救灾演习（ASEAN Regional Forum Disaster Relief Exercise）中与印度开展合作。事实上，印度很希望与东盟灾害管理人道主义援助协调中心（ASEAN Coordinating Centre for Humanitarian Assistance on Disaster Management）建立密切联系。新冠疫情期间，印度还表示愿意与东盟合作生产非专利药品和医疗技术。
蓝点网络
澳大利亚、日本和美国于 2019 年启动了蓝点网络（Blue Dot Network）项目，以促进基础设施的发展。该网络通过认证等方式与印度等国合作，强调可持续项目。一项关键的网络协议涉及东盟国家的“智慧城市”项目。一些国家还提议设立“蓝点市场”（Blue Dot Marketplace），通过确认对粮食安全、灾害和健康的潜在影响，帮助各国实现可持续基础设施。
环印度洋区域合作联盟
环印联盟的目标是通过其 23 个成员国和 10 个对话伙伴加强区域合作与可持续发展。该组织将应对其成员面临的许多传统和非传统安全和安保挑战，包括海盗行为、海上武装抢劫、恐怖主义、人口贩运、无证移徙以及贩运野生动植物、毒品和武器。还有一些挑战，如非法、不报告和不管制（IUU）捕捞活动、海洋健康的退化以及海洋资源的非法开采——所有这些都会因为气候变化而加剧。
2021 年 1 月，环印联盟第一次灾害风险管理专家组会议制定了设立环印联盟灾害风险管理工作组（IORA Working Group on Disaster Risk Management）的路线图。
成员国还敲定了印度洋人道主义援助和救灾（HADR）行动准则。环印联盟应加强打击非传统安全威胁的合作，在环印联盟行动计划关于设立海事安全和安保常设工作组的提案的基础上再接再厉。
环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议
由孟加拉国、不丹、印度、缅甸、尼泊尔、斯里兰卡和泰国组成的环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议（BIMSTEC）已确认打击恐怖主义和有组织国际犯罪的斗争是该区域可持续增长和维持和平的先决条件之一。
2009 年通过的《环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议打击国际恐怖主义、跨国有组织犯罪和非法贩毒合作公约》（BIMSTEC Convention on Cooperation in Combating International Terrorism, Transnational Organized Crime and Illicit Drug Trafficking）是一项建立信任的措施，各成员国可根据本国法律法规共同应对这些挑战。
虽然第 15 条公约并未提及人口贩运或无证件移徙，但是环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议成员国的国家安全顾问每年举行会议，各国正在批准合作机制。然后，国家安全顾问将制定执法、情报和安全方面的合作与协调措施。这可以促进安全机构的能力建设，并实现实时信息共享。在灾害管理方面，环孟加拉湾多领域经济技术合作倡议可以通过分享知识和技术专门知识、制定标准作业程序以及建立一支救灾部队并为其提供资金，促进能力建设合作。
小型多边论坛
四方对话
四方安全对话（Quad）是澳大利亚、印度、日本和美国之间基于成员国对确保印太地区繁荣的共同利益而建立的战略伙伴关系。四方对话议程涵盖关键技术和材料、可靠的供应链、基础设施、人工智能、量子计算、网络问题、新冠疫情应对、疫苗生产和气候变化等领域的合作，并可与东盟国家就具体问题开展合作。
四方对话还将为印太地区的灾害管理和能力建设制定一个强有力的架构。
澳印日三边合作
印太地区的地缘战略重要性可成为澳大利亚、印度和日本加强合作和促进基于规则的秩序的完美契机。
三国致力于为彼此及其邻国提供人道主义援助和救灾支持。此外，印度和日本开展了重点关注人道主义援助和救灾行动的联合演习。新冠疫情也让三国通过共享医疗用品和人道主义援助和救灾行动，在科学发展和研究能力方面开展工作。
另一个挑战是非法、不报告和不管制捕捞活动，这种活动由于消费者的需求而加剧，并可能让资源稀缺问题恶化。还有海盗行为、贩运和走私以及强迫劳动等海上犯罪的威胁。澳大利亚、印度和日本本国拥有大规模渔业社区，他们应通过环印联盟以及印度洋金枪鱼委员会（Indian Ocean Tuna Commission）等其他针对性平台开展合作，扩大其影响范围。
新的地区秩序
三边、少边和多边集团的出现以及志同道合的国家之间日益增强的双边协同是塑造新地区秩序的关键事态发展。与此同时，根据国家利益和目标设计的战略选择将继续成为印太地区的一大特征。
各国应推行应对各种非传统安全威胁的地区战略和行动计划。国家和非国家行为者可以在现有地区框架和举措的基础上再接再厉，制定更具针对性的行动计划。
除了以经济或安全需要为基础的传统伙伴关系形式外，注重具体和可衡量目标的基于功能的合作正在迅速成为一种首选的合作模式。过去几年在印太地区出现的少边平台正在朝着基于功能的合作结构的方向发展。
对于非传统安全领域的进展，这可能是有益的。
本报告最初于 2022 年 3 月由总部位于印度新德里的观察研究基金会发布。文章经过编辑以适应《论坛》的排版。全文见https://www.orfonline.org/research/strengthening-partnerships-to-counter-non-traditional-security-threats-in-the-indo-pacific/。
