这座连接马尔代夫首都马累与机场的桥梁是由中华人民共和国(中国)提供 2 亿美元贷款建造,被称为“繁荣之桥”,其更官方的名称是中国-马尔代夫友谊大桥(China-Maldives Friendship Bridge)或锡纳马累大桥(Sinamale Bridge)。一开始像是个友好的提议。这座桥于 2018 年开通后,不再需要快艇将抵达机场的乘客载往首都,而且它在附近的胡鲁马累岛(Hulhumale)引发的开发潮受到热烈欢迎。
然而,与中国的许多一带一路基建项目一样,它最终进入了一个深受不可持续债务困扰的流氓项目库。弗吉尼亚州威廉斯堡威廉和玛丽学院(College of William and Mary)的研究人员于 2021 年 9 月完成的一项为期四年的研究表明,42 个中低收入国家的“一带一路”项目债务超过其国内生产总值(GDP)的 10%,其中包括文莱、柬埔寨、老挝、马尔代夫、缅甸和巴布亚新几内亚。
该学院的全球研究所(Global Research Institute)下属的国际开发实验室AidData在其题为《一带一路银行业务:来自 13,427 个中国开发项目的最新全球数据集的见解》(Banking on the Belt and Road: Insights from a new global dataset of 13,427 Chinese development projects)的报告中指出,中国在 165 个国家支持价值达到惊人的 8,430 亿美元的项目。报告指出,与这些项目相关的大约 3,850 亿美元债务基本上不受公众监督。
2013 年,中国共产党习近平总书记启动“一带一路”倡议,以中国融资推动非洲、欧洲和印太地区的基础设施建设。独立智库外交关系委员会(Council on Foreign Relations)表示,习近平希望这些项目(包括公路、铁路、发电厂和管道)将扩大中国的出口,提升中国的陆上和海上交通设施连接,促进其制造业,并加强其“在国外的经济、政治和军事影响力。然而,如果新投资未能产生足够的回报,也可能不可持续地提高债务水平,并造成与中国的政治摩擦。”
据金融和政治新闻服务机构 EconomyNext 2022 年
1 月的报道,当时的马尔代夫总统阿卜杜拉·亚明(Abdulla Yameen)在 2013 年至 2018 年的任期内经历了一轮借贷狂潮,但由于缺乏可行性和对债务增加的担忧,马尔代夫官员现在正在关闭一些“一带一路”项目。马尔代夫议会议长、马尔代夫民主党领袖穆罕默德·纳希德(Mohamed Nasheed)于 2019 年对美联社表示,他估计马尔代夫欠各中国实体的债务高达 30 亿美元,但中国官员声称这一数字要低得多。世界银行表示,预计马尔代夫 2022 年的国内生产总值约为 53 亿美元。
纳希德在其政党于 2018 年击败亚明后开始对这些债务发出警报。自从亚明被推翻后,马尔代夫政府与印度建立了更密切的关系。纳希德声称这位前领导人将马尔代夫推入债务陷阱,带头发出了该指控。他告诉 EconomyNext,除非通过审核将中国贷款减少到与实际情况相符的价值,否则该国政府将无法偿还中国贷款。
马尔代夫已停止岛屿度假村的一些项目。“度假村的建设和这些岛屿的所有权再次受到质疑,”纳希德向该网站表示,“有大约六到七个岛屿处于中国公司不同的建设阶段。但建设工作现在已经停止很长一段时间,这些岛屿的合同所有权仍有待法院裁定。”
隐藏的债务、高昂的成本
根据 AidData 的数据,中国的国际发展融资投入每年接近 850 亿美元,现在他们现在以 2-1 的优势超过了美国及其他主要大国。AidData 报告指出,中国实体没有进行赠款或非优惠贷款去提振陷入困境的国家,而是“利用债务而不是援助来建立在国际发展金融市场的支配地位”。报告指出,自 2013 年推出“一带一路”以来,中国的贷款与赠款比例保持在 31-1。
中国国有银行提供的贷款条件不如多边债权人有利,他们的平均贷款利率为 4.2%。然而,对于债务国的纳税人而言,更大的问题是,借贷的性质往往对公众隐瞒,从而难以评估陷入困境的政府的真正风险敞口。
AidData 报告称,这是因为中国 70% 的海外贷款是针对国有公司、国有银行、特殊目的载体、合资企业和私营部门机构的。债务国往往不直接借款,即使他们在发生违约时可能负有赔偿责任。
报告指出:“这些债务大部分没有出现在政府的资产负债表上。”但是,大多数贷款机构“受益于明示或默示的东道国政府责任保护形式,这种保护形式模糊了私人债务和公共债务之间的区别,并带来了重大的公共财政管理挑战”。
2021 年 12 月,老挝与中国开通了一条价值 60 亿美元的铁路连接,这些挑战在老挝变得越来越明显。这条铁路将老挝首都万象与中国南部城市昆明连接起来。据《马尼拉时报》(The Manila Times)报道,老挝总统通伦·西苏里(Thongloun Sisoulith)在开通仪式上表示,这条铁路预示着“现代基础设施发展的新时代”,并称“老挝人民已经梦想成真”。
尽管老挝政府希望这条铁路到 2027 年将实现盈利,但专家们担心为其提供资金的中国贷款是不可持续的。
亚洲开发银行研究所(Asian Development Bank Institute)分析师乔纳森·安德鲁·莱恩(Jonathan Andrew Lane)在 2020 年 9 月的一份报告中写道,连接这个 700 万人口的国家与昆明之间“这条价值高昂的铁路商业逻辑有限”。他认为,对老挝的好处并不比风险大。莱恩写道:“还本付息将进一步削弱老挝政府有限的税收能力。”
AidData 报告警告指出,该国近一半的 133 亿美元债 务债主为北京,而这条铁路连接意味着更多的隐性债务。
三家中国国有企业和一家老挝企业在该项目上结成伙伴 关系,这条铁路 35.4 亿美元的债务当中北京方面投资了 70%。AidData 的研究人员表示,在贷款违约情况下,这家合资公司必须由哪个国家来拯救还存在不确定性。
AidData 警告称,如果该铁路“盈利不足,35.4 亿美总债务元的 0-100% 可能会成为老挝政府的还款义务”。
斯里兰卡的绝望
在斯里兰卡,2022 年造成奶粉和煤气等必需品短缺,债务危机日益严重。5 月中旬斯里兰卡正式拖欠外债,面临破产,这场危机达到高潮。据网络新闻杂志《外交家》报道,仅 2022 年一年,斯里兰卡的外债总额便达到 70 亿美元。其外债总额超过 510 亿美元,至 2026 年到期的债务达 250 亿美元。
2022 年 4 月,等待购买食品和燃料的长长的队伍引发了斯里兰卡各地为期数周的抗议活动,导致戈塔巴亚·拉贾帕克萨(Gotabaya Rajapaksa)总统于 7 月辞职——人们指责是他导致了该国经济的崩溃。
抗议者之一、27 岁的纳韦恩德拉·利亚纳拉查奇(Naveendra Liyaanarachachi)于 2022 年 5 月中旬向《纽约时报》(The New York Times)表示:“只有总统下台才行,没有别的办法。”
在拉贾帕克萨逃离该国后,斯里兰卡议员选举总理拉尼尔·维克勒马辛哈(Ranil Wickremesinghe)为总统。
尽管这个依赖旅游业的国家现金紧张的局面部分是由于新冠疫情造成,但政府的持续借款导致大量无法偿还的外债即将到期。据《外交家》报道,2021 年 7 月至 9 月斯里兰卡经济收缩达 1.5%,2021 年 12 月该国通货膨胀率飙升至 12.1%。
斯里兰卡现金短缺造成经济下滑,导致燃料进口放缓。水力发电大坝的水位急剧下降加剧了电力和燃料短缺。据总部设在印度的全球新闻网络 WION 报道,由于斯里兰卡面临违约风险,该国领导人曾于 2022 年 1 月向中国债权人寻求救济。据 WION 报道,拉贾帕克萨于今年 1 月对来访的中国外交部长王毅表示:“如果能将注意力转向重组债务偿还安排,以此作为应对新冠疫情下经济危机的一个办法,则将能极大地缓解这个国家面临的困境。”但中国并没有提供任何减免。
“斯里兰卡一定会尽快克服暂时的困难,”中国外交部的一位发言人表示。
斯里兰卡自 2007 年以来通过主权债券积累了 118 亿 美元的债务,占其外债的 36.4 %。据路透社报道,斯里兰卡第二大债权方是亚洲开发银行,该行向斯里兰卡提供了 46 亿美元的贷款。紧随其后的最大债权国是日本和中国,斯里兰卡欠这两个国家的债务分别约为35 亿美元。
尽管中国不是斯里兰卡最大的债权国,但其项目一直最具争议性。其中一个引人注目的例子是汉班托塔港——该港口于 2010 年 11 月在中国资金支持下启用,并最终移交中国控制。2017 年,在斯里兰卡无法偿还债务的情况下,招商局港口控股有限公司获得了该港口 99 年的租赁经营权,并与斯里兰卡国企斯里兰卡国家港务局(Sri Lanka Ports Authority)合资,持有这个项目 70% 的股份。
腐败、抗议和丑闻
在整个印太地区和世界各地,丑闻继续与“一带一路” 项目如影随形。AidData 的评估指出,35% 的“一带一路”项目遇到实施问题,例如“腐败丑闻、劳动违规、环境危害和公众抗议”。相比之下,“一带一路”以外的中国政府基础设施组合有 21 %面临类似问题。报告指出:“由于腐败和定价过高以及公众情绪的重大变化使得与中国保持密切关系变得非常困难,东道国政策制定者正在搁置高规格的‘一带一路’建设项目。”报告还使用了“一带一路”计划的另一个英文缩写——BRI。
也许这一趋势最为明显的莫过于马来西亚,在那里大量的“一带一路”项目因丑闻而停滞不前。例如,东海岸衔接铁道(East Coast Rail Link)是马来西亚标志性的一带一路项目。这条 640 公里的铁路将连接西海岸的巴生港和东海岸的哥打巴鲁。据《外交家》2021 年 10 月报道,该项目因腐败指控于 2018 年暂停,此后经历了多次重新谈判和重新调整。
该项目处于一场丑闻风暴的中心,最终于 2018 年 5 月将时任总理纳吉布·拉扎克(Najib Razak)赶下台。那一年, 92 岁的马哈蒂尔·穆罕默德(Mahathir Mohamad)对纳吉布提出挑战,让他在选举中大败。马哈蒂尔退休前曾领导这个国家长达 22 年。
《外交政策》(Foreign Policy)杂志 2019 年 1 月报道称,纳吉布选举失败后,“可能没有人会比北京的官员更加感到沮丧”。这是因为纳吉布在全国各地开展了无数项目,给中国大开方便之门。纳吉布最终成为与国家发展基金——一个马来西亚发展有限公司(1MDB)有关的丑闻的焦点。据《外交政策》报道,他的反对者声称,“一些注入马来西亚的中国资金正被用于填补该基金贪婪腐败的金库”。
2019 年 1 月,《华尔街日报》(The Wall Street Journal)提供了证据。一系列会议的记录显示,马来西亚官员向中国同僚建议,中国应以夸大的成本为基建项目提供融资,以帮助清偿一个马来西亚发展有限公司的债务。据《外交政策》报道:“这种报道如果真实的话,则可以为广泛存在的关于中国利用腐败政权推进‘一带一路’计划的疑虑提供实实在在的证据。”
纳吉布无法承受这种丑闻的打击。2021 年 12 月,马来西亚法院以腐败指控维持了对他的定罪和 12 年 监禁判罚。法院认定,纳吉布从 SRC International 非法获得约 1,000 万美元。SRC International 曾是现已解散的一个马来西亚发展有限公司旗下企业。
伊斯梅尔·萨布里·雅各布(Ismail Sabri Yaakob)于 2021 年 8 月继任总理,并发誓要保留这条铁路。但是,“一带一路”的声誉受损已成事实。研究和分析公司 Rhodium Group 的副总监阿加莎·克拉茨(Agatha Kratz)在 2021 年 3 月的播客中向战略与国际研究中心表示,新冠疫情加剧了中国项目因担心债务可持续性问题而被搁置的既有趋势。她表示:“这确实开启了整个一带一路倡议的债务陷阱外交故事。突然之间,国际媒体开始关注这些挫败,你知道,对这个倡议的关注变得相当糟糕。”