专题关键问题印太地区自由开放的印太地区/FOIP

维护 基于规则的 国际秩序

美国航行自由计划促进地区安全与稳定

美国海军(退役)上尉劳尔·佩德罗佐

所有国家都受益于一个自由和开放的印太地区。这个地区受以规则为基础的海洋秩序的管理,这种秩序为世界海洋的所有用途规定了一个可接受的法律框架。尽管这一秩序在促进该地区和平与安全及促进经济繁荣方面发挥着至关重要的作用,但却受到严重的攻击。像中国和俄罗斯这样的国家试图强加一种基于“强权即公理”的新秩序,提出不符合国际法的海洋权利声索。美国的航行自由计划是应对这些对已确立的国际秩序的攻击的一个可用工具,它强调美国对为所有国家维护世界海洋的稳定法律制度的承诺。

航行自由计划始于 1979 年,之前时任美国总统吉米·卡特(Jimmy Carter)的政府认定书面外交抗议在扭转过度的海洋声索方面无效,需要更切实地表明美国的决心,以影响各国避免提出新的非法声索或放弃现有声索。1982 年通过的《联合国海洋法公约》(UNCLOS)被奉为指导海洋使用的全面、普遍接受的国际框架,它仔细平衡了沿海国及海洋国家的利益。

尽管美国在制定该公约的大部分内容方面发挥了重要作用,但当时的美国总统罗纳德·里根(Ronald Reagan)拒绝签署该公约,因为关于深海海床采矿的第十一部分存在着无法证实的缺陷。然而,里根总统在 1983 年的《海洋政策声明》中表示,只要相关沿海国家承认美国际其他国家根据国际法享有的权利和自由,美国便将承认《海洋法公约》所体现的其他国家在其沿海水域的权利。

但里根总统也对尽管是《海洋法公约》缔约国,但继续提出不符合《公约》要求的海洋权利声索的国家发出了警告。《海洋政策声明》重申了航行自由计划的重要性,表示美国不会默许各国旨在限制国际社会航行权利和自由的非法行为,并且美国将按照《海洋法公约》所体现的利益平衡,“在全世界范围内行使和主张其权利、自由和海洋利用”。

2021 年 7 月,一架美国海军陆战队 F-35B 战斗机准备从在南海与英国皇家海军和荷兰皇家海军船只一道开展补给行动的英国最新航母伊丽莎白女王号(HMS Queen Elizabeth)上起飞。这些舰艇均参与英国领导的国际航母打击群根据《联合国海洋法公约》 (United Nations Convention on the Law of the Sea)维护印太地区航行自由的任务。士官杰伊·艾伦(JAY ALLEN)/英国皇家海军

保护所有人的通行权利

航行自由计划沿着三个轨道运行:美国国务院的外交沟通、与其他政府的双边磋商以及美国海军舰艇和军用飞机的主张行动。自该计划启动以来,美国海军和美国空军在全球进行了数百次主张行动,以表明美国对旨在限制航行权利和自由及其他国际上合法使用海洋的过度海上声索没有默认。

与航行自由计划具有挑衅性并可能导致意外后果的指控相反,航行自由行动(FONOPS)实质上是非挑衅性地行使包括《海洋法公约》在内的国际法保障所有国家享有的权利、自由和合法使用海洋和领空。航行自由行动经过深思熟虑的规划、法律审查、更高级权威的适当批准,并以非升级方式安全、专业地进行。该计划适用于全球范围,并非基于政治事件或提出非法声索的国家的身份。例如,2020 年美国对包括敌对方(例如伊朗和中国)、盟国和友邦在内的 19 个国家的过度声索提出了质疑。该计划例行适用于所有国家可维护其合法性和非挑衅性意图,并表明美国决心保护所有国家的船舶和飞机在世界海洋的通行。

中国和俄罗斯还经常坚称,他们已将进行航行自由行动的美国军舰“驱逐”出其领水。这种虚伪的说法是廉价的宣传,旨在煽动国内的民族主义情绪,歪曲合法的美国海上行动。在实施航行自由计划的 40 多年中,没有一艘美国军舰被驱逐出沿海国家的水域。如果受到沿海国家当局的质疑,美国军舰会答复称他们只是根据国际法进行合法行动,然后继续执行指定的任务,直至任务完成。1988 年,两艘苏联军舰故意撞击了在克里米亚半岛开展航行自由行动的美国海军卡伦号(USS Caron)和约克敦号(USS Yorktown)舰艇。尽管有苏联多艘舰艇撞击并一再威胁,但美国军舰仍继续航行,直至完成75 分钟的过境后离开苏联提出声索的海域。

1988 年黑海事件就是表明如何利用航行自由计划来维护航行权利与自由的一个生动的例子。它重新激活了两个超级大国之间 1986 年以来持续进行的关于无害通过所涉法律问题的双边讨论。讨论的结果是签署了 1989 年《关于无害通过的国际法规则的统一解释》 (Uniform Interpretation of Rules of International Law Governing Innocent Passage),称为《杰克逊·霍尔协定》(Jackson Hole Agreement)。其中苏联同意美国关于“所有船舶(包括军舰),不论其搭载货物、军备或推进手段如何,均根据国际法享有无害通过领海的权利,无需事先通知或批准”
的立场。

在南海的多边航行自由行动期间,来自 211 海军战斗机攻击中队的美国海军陆战队 F-35B 战机准备登陆英国皇家海军伊丽莎白女王号(HMS Queen Elizabeth)航母。士官杰伊·艾伦(JAY ALLEN)/英国皇家海军

对抗中国的过度声索

美国海军部长于 2021 年 10 月发布的新战略指导意见重申,美国将以适当的平台和能力组合扩大其“全球态势,确保海军部队的存在,以维持海上自由,支持国际法和规范,支持我们的盟友,并继续在国际法允许的地方飞行、航行和开展行动”。强有力的航行自由计划是扩大的全球态势的支柱之一,其目的是打击限制进入世界海洋的过度海洋声索的扩散。这些过度的海洋声索如果不受到挑战,就可能侵犯美国及其他国家享有的海洋权利、自由和合法使用。简而言之,航行自由计划强调美国在国际法允许的地方飞行、航行和开展行动的意志,并表明美国坚定不移地致力于建立一个稳定的、基于规则的世界海洋法律制度。

特别是在南海,中国经常藐视国际法,采取危险的挑衅行动来推进其非法海洋声索,并对小国合法利用其海洋资源进行恐吓。2016 年,一个国际法庭一致裁定,中国根据其臭名昭著的九段线对南海海洋权利提出的声索没有任何法律依据。该法庭还裁定,中国在南沙群岛占据的七处地貌进行大规模填海和建造人造岛对海洋环境造成严重损害,并违反了中国维护和保护脆弱生态系统的义务。这项裁决具有法律约束力,但北京方面拒绝遵守。自 2016 年以来,美国已经进行了 30 多次航行自由行动 ,挑战中国在南沙群岛和西沙群岛提出的过度海洋声索。

国际社会有持久的义务和责任去维护海洋的自由,这对全球安全和繁荣至关重要。因此,美国鼓励各国开展自己的航行自由行动,公开反对妨碍航行权利和自由的过度的海上声索。尽管部分国家继续提出声索及对航行权利和自由做出超出国际法规定范围的限制,但美国将继续表明其维护已证明对确保所有国家的全球安全、稳定和繁荣至关重要的基于规则的秩序的决心。

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