专题东北亚伙伴关系关键问题区域性南亚印太地区大洋洲

日益壮大的 伙伴关系

了解印太联盟和伙伴关系的新纪元

阿尔弗雷德·奥勒斯博士
/亚太安全研究中心

过去一年间,媒体对印太地区新出现的战略伙伴关系进行了大量报道。由澳大利亚、印度、日本和美国组成的四方安全对话(Quad)继续占据重要位置。2021 年9 月,首次四方领导人峰会 (Quad Leaders’ Summit)在华盛顿举行,标志着这一论坛的进一步成熟。同月早些时候,澳英美安全伙伴关系(AUKUS)宣布成立,凸显安全安排的创新倾向。分析人士认为,将深化伙伴国家之间国防科学、技术和产业整合的澳英美伙伴关系是许多类似的三边或小型横向盟约的预兆。评论员们很快抓住这一点,强调随着印太地区联盟和伙伴关系新时代的到来,安全安排的上升。是否会出现这种情况仍有待观察。目前而言,深入了解是什么在推动美国与该地区志同道合的伙伴国家在战略关系中进行的这一轮重组浪潮可能会有所启发。

自二战结束以来,美国与伙伴国家在印太地区已经建立了丰富的联盟、合作及关系。这一总体架构能够应对连续不断的地缘政治和安全挑战,并建立了一个基于规则的国际秩序,为印太大部分地区提供了数十年的稳定、安全和繁荣。美国与澳大利亚、日本、菲律宾、韩国和泰国的联盟被广泛视为这一架构的基石。但这些联盟嵌入了一个更广泛的、密集的双边安全关系网络中,这些关系几乎将印太地区每一个国家纳入其中。在强有力的文职和军事外交以及广泛的安全援助与合作项目的支持下,这种外联工作多年来已扩大到包括主要的地区多边组织和机制。东南亚国家联盟(东盟)和东盟国防部长扩大会议都是值得注意的例子,与太平洋岛国论坛和一系列其他印太政治安全安排的接触也是如此,这些安排往往具有专门的服务或功能关注重点。

如果这些安排在过去行之有效,为何要急于进行重组?答案很简单,因为时代已经改变。第二次世界大战后的安全架构基本上是在不同的背景下发展起来的,涉及不同的条件和情况。该架构的安全解决方案最初旨在促进应对冷战的挑战和与苏联的对抗。苏联最终解体和冷战结束后,美国出现了短暂的“漂移”,而这很快就被反恐战争和安全能力以及机制建设所取代,以应对极端主义对国家稳定构成的挑战。体现这一轨迹的是,直至最近围绕安全架构接触和发展的许多思考都借鉴了与打击极端主义和恐怖主义、安全或国防能力发展和机制加强或更加雄心勃勃的国家建设有关的一系列主题。

2021 年 9 月,四方安全对话国家领导人在华盛顿特区白宫举行的该集团第一次面对面峰会上讨论了推进区域合作的方法。美联社

具有欺骗性的比较

当前的情况与过去截然不同,当前突出的特点是中国迅速成为美国的竞争对手以及破坏基于规则的国际体系和印太伙伴国家主权的力量。尽管从表面上看,中国构成的挑战可与苏联时期相比较,但这可能具有欺骗性。中国所代表的实体与苏联不同,使解决这一问题的任务更为复杂。他们非但没有独立,反而是深入国际政治和经济体系中,并将其转化为有利条件。中国在“一带一路”基础设施计划等政府主导的项目中利用国家权力的所有要素,颠覆、吞并和胁迫了经济能力较弱的国家。与此同时,他们通过一整套刚好未达到战争门槛的隐蔽性灰区战术加强了自己的力量,又不触发能够造成惩罚性成本的常规安全应对。这些挑战既不能与冷战对抗相提并论,也不能以同盟国打击恐怖主义和加强伙伴国家安全能力相同的方式加以解决。我们需要重新考虑如何构建联盟和伙伴关系的问题,同时需要探索新的组合,以便更好地应对当下的挑战。

技术无止境的发展使得这种重新配置变得更加重要。如今网络和空间等科技驱动领域对国家安全和战略竞争至关重要。当与人工智能、量子计算和 5G、6G 通信的先进能力融合在一起时,高度复杂多域行动的前景变得越来越切实可行。然而,在20 世纪下半叶印太地区的联盟和伙伴关系架构很大部分的基础正在演变之时,这种技术和能力还几乎无法想象。务必重新评估我们的安全伙伴关系和安排是否恰当,这不仅是为了培养这种易于获得的能力,以促进志同道合伙伴的集体安全和防御,而且还要遏制在恶意行为者发展和部署这些技术时构成的威胁。在这个过程中,更新固有的体系结构或许能让我们走完一半的路。可能相应地需要新的伙伴关系结构去适应这些技术领域和全域行动要求的独特需求。

2021 年 9 月纽约联合国大会场外会晤期间,画面左侧的美国国务卿布林肯和印尼外长雷特诺·马尔苏迪出席了一次东盟外长会议。美联社

灰区

如今,印太地区面临的威胁频谱已扩大,这对我们联盟和伙伴关系的相关性和有效性构成了挑战。中国的灰区策略和多层面威胁涉及不同的国家权力要素,私营部门甚至是非政府组织和犯罪团体也被拉拢过来听候差遣,在成效方面通常比军事力量强大得多。特别是在政治、外交、法律、经济、金融、技术和信息考虑因素都纳入其中造成混淆和混乱的情况下,越来越少有什么事情是纯粹的安全或防卫问题。但我们仍然将历史上建立在原始和狭隘的安全或防御概念基础上的联盟和伙伴关系奉为瑰宝。无论这种伙伴关系架构多么精致,它在面对模棱两可的局面时都有瘫痪的危险——在这种情况下,没有确切无疑的罪证可以引发共同防御或安全义务。多少次海上民兵入侵才算是构成战争行为?有多少政府官员或政治代表被腐败和受到影响,才能援引条约规定去确认国家安全威胁?为了遏制这种瘫痪的前景,现在应该重新确定这种伙伴关系的性质和范围,以反映正在进行的战略竞争的微妙之处——在这种竞争中,常常是无需开枪胜负已分。更新旧的合作伙伴配置并寻找新的、更有效的合作伙伴配置必不可少。

除战略竞争问题外,21 世纪已经显现出未来的特点可能是存在超出现有多边合作机制应对能力的严重性、规模和复杂性的威胁。旷日持久的新冠疫情便是很好的例子,但气候变化带来的挑战也是如此。每一项挑战都极大地加剧了印太地区的不安全状况,并且今后几年将会继续如此。它们还严厉考验了国际合作机制,促使作出紧急措施去制定处理优先事项的方案。例如,新冠疫情促使做出不同规模和范围的安排,以应对个人防护装备短缺、疫苗研究、开发和分发等问题。在气候变化方面,继续出现创新伙伴关系,满足人道主义援助和救灾紧急优先事项的需求。这些举措很可能会扩大,以加强合作伙伴的复原力,及探索科学、技术和组织解决方案。除了成熟的联盟和伙伴关系外,这些危机和其他危机所特有的合作安排也可能发展起来——有时是临时性的,有具体的目标和优先事项,存在时间各不相同。

2021年10月,美国总统拜登在白宫出席美国-东盟虚拟峰会。美联社

伙伴关系日益重要

伙伴关系一直都很重要。然而,由于目前和今后需要的安全解决办法,伙伴关系发展的某些方面可能有更严格的要求和期待。正如澳英美伙伴关系的例子所表明的那样,需要更深层次的承诺和一体化,以敏捷、快速和影响果断地应对挑战。出于必要,今后的一些伙伴关系可能更有选择性和更有针对性,将范围更窄、利益更密切协调和具有互补性的伙伴聚集在一起。这可能会引起恐慌。例如,区域和次区域多边主义的支持者可能会担心承诺会受到削弱。这种警惕是多余的。包容性和代表性的泛区域或次区域安排将始终会有一席之地,对这些安排的承诺不可能减少。尽管如此,还必须增加规模较小的安排的余地,使国家集团能够迅速、更灵活地采取行动,以解决紧迫的挑战或需要。这些微型横向联系可提供一个不必减损或破坏联盟和伙伴关系架构的额外层面。事实上,它们有可能加强总体架构,更好地实现区域和平、安全和繁荣的愿望。

2021 年 12 月,时任澳大利亚国防工业部长梅利莎·普赖斯(Melissa Price)在就澳英美伙伴关系对《国防新闻》发表的评论中指出,澳大利亚迅速恶化的战略环境是该协议背后的一个主要因素。大多数印太国家可能赞同这种悲观的战略评估。如果盟国、伙伴国家和志同道合的国家不评估他们是否准备好去面对这种令人不安的局面,那么他们将是失职。对联盟和伙伴关系安排的恰当性进行强有力的重新评估必须是一个高度优先事项。鉴于战略竞争,必须要问的问题是:“我们现有的联盟和伙伴关系已经足够了吗?”答案很可能是: “我们必须做更多的努力。”

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