与中国的 经济冲突

专题

共同应对威胁

谢尔·霍洛维兹(Shale Horowitz)博士/威斯康星大学密尔沃基分校

中国的经济崛起不再像是内向型发展和国际共存的良性故事。特别是在习近平总书记领导下,中国共产党特有的内部经济和政治控制方式更加集中化、更具有压制性。外交政策更加明显地具有侵略性。随着中国经济迈向资本密集型专业化,这些政策变化也随之而来。这给其他国家——特别是在印太地区带来了一连串新的重大经济安全威胁,这常常会加剧日益恶化的军事安全威胁。

受威胁国家如何能作出最好的应对?为了回答这个复杂的问题,对各种威胁和反应能力进行分类会有所帮助。面临中共经济和军事威胁的强国有可能会形成最强大的联盟,推动做出最有效的应对。反过来,这些国家有可能吸引到第二类重要国家的合作——这些国家面临的威胁主要是经济威胁。这方面的例子包括审查对基础设施和供应链安全的三种威胁 (电信、稀土矿物和半导体)以及国家间政策协调的一个例子——澳大利亚、印度和日本的供应链复原力倡议(SCRI)。

这种理论和证据支持这样的结论:应对中国的威胁需要替代性的国家集团核心。这个核心有意愿也有能力阻止中国利用经济杠杆迫使不情愿的国家陷入经济依赖——这也可能威胁到他们的外交自主权和军事安全。这些案例研究还提出了建立应对中国威胁的最佳应对措施的指导方针。包括从国内开始制定国家一级的政策,与志同道合的替代性核心国家尽可能密切合作,通过促进和普及兼容的国际规范来补充这些基本政策以及通过侧重于具体的威胁并与盟国和伙伴国家合作直接、有效地应对这些威胁来避免政策错误。

中国的经济威胁:目标与策略

在习近平时期,中国的经济野心发生了质的变化。中国不再仅仅把融入国际经济作为经济现代化“改革开放”运动的一部分。这种现代化现已进入过渡阶段,中国掌握了劳动密集型生产,并正在进入与世界先进经济体直接竞争的更加资本密集型的部门。习近平的目的是让中国在所有主要高科技产业中获得支配地位,而不仅仅是让市场力量引导中国进入目前发达经济体盛行的单一多元化劳动力分配模式。

如何实现这个目标?从形式上讲,与中国制造2025 年计划及其迭代计划一样,主要的工具是国家补贴——在电信等特定战略部门,则是保证国内市场。在非正式层面,还有其他强有力的工具。一个问题是对在国内市场上竞争的外国公司的更广泛歧视,其目的是迫使外国公司将技术转让给当地伙伴,然后利用监管歧视和补贴去帮助国内生产商完全取代外国公司。同时,一场前所未有的由国家支持的网络盗窃活动也被用于直接窃取外国技术。中国的国内生产者最终将重点转移到出口市场,这也会得到直接补贴的支持和国内市场保护。公开批评这些努力或采取对策的国家面临加快针对其在中国剩余的市场采取措施和减少中国游客和学生到访的威胁。同样的待遇也适用于那些不同意中国的其他外交和国内政策的国家。

随着中国高新技术产业发展的巩固,其他国家的经济将变得更具有依赖性、更脆弱。”他们的经济在供应链中将处于从属、可替换的位置,而中国将拥有不对称优势。对于与北京发生领土纠纷的国家来说,前景更加暗淡。由于中国的规模,这种威胁是可信的。因为中国通常可以将此类冲突与目标国家的主要脆弱性区分开来,而这些国家和其他国家通常不愿意做出对等回应或升级。

华为的 5G 服务在北京一次博览会上展示。美联社

中国威胁的类型和所针对目标的应对能力

尽管中国的经济威胁有着统一的逻辑,但各国面临着不同的威胁,并且应对能力各不相同(表 1)。同时面对中国军事和经济威胁的国家有着最强烈的全面应对动机。比如,四方安全对话(Quad)成员国——澳大利亚、印度、日本和美国就属于这一类。对于仅受到或主要受到经济威胁的国家而言,受威胁程度因发展水平而异。发达国家在资本密集型商品和服务方面的现有专业化面临威胁,而中等收入国家在继续向价值链上游发展成资本密集型专业化方面的能力面临威胁。低收入国家受到的威胁最小,因为向资本密集型专业化发展是较为长期的前景。如果这些低收入国家在外交政策问题上不遵循北京方面的引导或至少保持中立,他们将主要面临被排除在中国利润丰厚的国内市场之外。

各国的应对能力也各不相同,制定应对中国威胁的联合应对措施的努力必须考虑到这些差异。试图实施过于一致的应对将产生最小公分母的政策,即便这些政策也不太可能得到可靠的执行。通过评价已经采取的应对具体国家面临的具体威胁的对策,可能最有效的灵活、累积性政策的类型将变得显而易见。

2012 年,图片显示位于马 来西亚格本(Gebeng) 的莱纳斯公司(Lynas Corp.) 的稀土矿物加工厂在正在建造中。在中国实施出口限制后,日本政府对中国境外的稀土矿进行了投资,将该国对中国稀土供应的依赖程度从 2010 年的 90% 以上降至 2020 年的 60% 以下。美联社

威胁应对措施成形:关键基础设施和供应链

在中国供应商已形成控制或破坏关键基础设施和供应链的能力的情况下,应对中国经济威胁的措施影响最为深远。关键基础设施的最突出的例子是电信网络设备,华为率领的中国企业以大大低于竞争对手的价格出售领先产品为基础,建立了全球市场主导地位。这些竞争对手主要是欧洲的爱立信(Ericsson)和诺基亚 (Nokia)以及韩国企业三星(Samsung)。华为的主导地位主要建立在技术盗窃、补贴和国内市场特权地位之上。但即使华为的地位是通过公平方式赢得,他们也会构成严重威胁。进入外国网络将使中共政权能够插入恶意软件、监视通讯及策划对依赖网络的基础设施和服务进行大规模的——可能是持久性的干扰或中断。

华为似乎将成为新的 5G 网络的主要供应商,因此这种威胁愈演愈烈。这种应对基本上是成功的。美国国会的跨党派共识导致美国的网络很早便禁止使用华为、中兴及其他中国供应商的设备。时任总统特朗普领导的美国政府公开解释了这些风险,并指出华为设备将危及与盟国的情报合作。除了主张彻底禁止外,特朗普政府还支持清洁网络(Clean Network)计划。该计划没有明确提及中国,而是寻求政府、组织和企业的协调,以维护可靠和安全的网络——以及应用、云服务、计算机和其他硬件等相关业务。该计划是以类似的互补措施为基础,比如欧联的 5G 清洁工具箱(5G Clean Toolbox)。

担心中共经济报复的各国政府往往不会公开发布针对中国5G 设备的正式禁令。但许多人已经抱有疑虑,由此引起的辩论提高了公众对这种风险的认识。其结果是对华为和其他中国设备的一系列广泛的正式和非正式禁令。清洁网络计划目前得到 60 多个国家的支持,其中包括几乎所有北约、欧盟和经济合作与发展组织成员国(他们加在一起占全球国内生产总值的三分之二以上),以及数百家提供电信服务和相关软件及硬件的重要私营企业的支持。

国家应对模式与不同的军事和经济威胁模式大致相符。所有面临中国重大军事威胁的国家都采取了正式或非正式禁令,大多数面临重大经济威胁的国家也是如此在这两种威胁都不明显的情况下这样做的国家要少得多。尽管如此,即使在很少受到威胁或没有威胁类别的国家中也可以取得重大进展。在这方面,特朗普总统领导的政府还通过设立美国国际开发金融公司(DFC)和扩大美国进出口银行的权力来抵消中国补贴融资的影响,从而使替代供应商的出价更具竞争力,从而促进了有利国家的决策。美国国际开发金融公司融资促进了埃塞俄比亚最近选择使用由欧洲主导的“清洁”联合体去建设其 5G 网络。

稀土矿物对于电子、可再生能源和军事硬件等重要 部门的工业流程是必要的。从 20 世纪 90 年代开始,中国在稀土的生产和加工中占据了主导地位。2010 年,中国加大了出口限制力度,既是就东海岛屿争端对日本的惩罚,又为国内用户提供成本优势。中国的出口从 2015 年开始再度攀升,但这一事件表明了经济上对中国依赖的危险。

鉴于稀土对其工业的重要性,日本反应迅速。日本政府对中国境外的稀土矿进行了投资,将该国对中国稀土供应的依赖程度从 2010 年的 90% 以上降至 2020 年的60% 以下。美国在日本与澳大利亚合作的基础上更进一步。相对较小的美国政府补贴已足以鼓励美国的稀土开采,也足以鼓励澳大利亚莱纳斯公司和其他企业在美国进行稀土加工。

美国还签署了采购协议,鼓励在澳大利亚和加拿大等可靠来源开采稀土。技术和市场需求考量应确定这类采矿和加工设施的最低安全规模,使生产和库存足以防止中国在和平时期和可能发生的冲突情况下造成的潜在干扰。这种能力还为易受伤害的盟国和伙伴国家提供了类似程度的安全保障。否则这些盟国和伙伴可能找不到中国供应的替代选项。一些东南亚国家正在建立可靠的当地稀土开采和加工能力,同样值得澳大利亚、日本、美国和其他有关国家的支持。

近年来,半导体提出了一个更为重要的供应链安全问题。半导体在电子设备和几乎所有其他机器的核心执行控制、计算和存储功能。随着半导体制造厂资本密集度的膨胀以及用于吸引半导体制造厂的国家补贴,美国和其他公司专注于芯片设计,同时将生产外包。

因此,美国在全球产量中的份额从 1990 年的 37% 下降到2021 年的 12% 左右。生产越来越多地转移到台湾生产商台积电和韩国生产商三星和 SK 海力士。台积电已经成为世界上最大的半导体合同生产商,近年来随着越来越多的电子制造业转移到中国,他们在中国大陆建立了越多越多的半导体制造厂。

在特朗普总统执政期间,美国半导体制造业的  “回归”取得了重大进展。值得注意的是,这主要是通过与最大的外国生产商——台积电和三星合作实现的。

台积电将推动在亚利桑那州建立一个巨大的半导体制造厂综合体,而三星将在德克萨斯州建立工厂。这些进展是如何实现的?首先,美国各级政府终于开始提供其他国家提供的大量补贴。其次,一旦美国政府认定确保经济和军事安全需要扩大国内半导体生产基地,台积电和三星都很快就明白,在美国拥有这样的存在是可取的。如果他们不抓住机遇,竞争对手就会趁势而上,从而让他们面临在美国和其他地方丧失市场份额的风险。此外,通过实现供应链多样化和减少对中国制造的依赖,这些公司可限制中国劫持其非中国市场,迫使他们对中国制造产生更大依赖及对中国公司进行技术转让的能力。庞大的美国基地使台积电可以选择扩大中国无法触及的产量,因此降低了中国威胁该公司的能力。事实上,台积电选择继续作为一家独立公司,将其生产基地安全地多元化到台湾和中国之外,而不是让中国通过激励和威胁相结合而慢慢地将其转变为由中国控制的实体。其实三星也是如此,但没那么严重。

这些旗舰公司的决定同样促进了台湾和韩国的经济和国家安全利益。值得注意的是,台湾(由于来 自中国的军事和经济吸收威胁日益加剧)和韩国 (在中国针对韩国导弹防御计划实施经济制裁后)都已经在 2019 年中美贸易关系恶化之前开始实现供应链多样化。对于美国来说,这与 20 世纪 70 年代和 80 年代其国内汽车行业的变化相似。要保持或重建实力,最好的办法不是人为地支持享有特权的本土市场领军者,而是吸引效率最高的外国公司在当地生产,从而迫使国内公司保持竞争力。

近年来,全球最大的半导体合同生产商台湾台积电一直在中国建造他们的制造工厂。路透社

携手合作,提高供应链复原力 

虽然各国对中国威胁的反应必然反映其自身的脆弱性和能力,但当他们在服务于共同的长期目标方面进行经常性和灵活的协调时最为有效。澳大利亚、印度和日本于2021 年启动的供应链复原力倡议就是这种协调的一个重要例子。该倡议旨在通过分享最佳做法以及促进投资和“买卖匹配”来促进供应链安全。各国为解决脆弱性而采取的措施本质上倾向于补充其他国家的工作,从而促进了这种协调。

日本对中国最大的不必要依赖是利用中国供应商作为供应链的重要组成部分,再出口到日本和外国市场。除非被迫,否则日本生产商不想放弃中国市场。但他们也不希望中国能够控制其供应其他市场的能力,他们也不希望把自己的最高端技术和生产建立在中国——因为在中国,竞争对手最容易占有这种技术和生产。一段时间以来,过度依赖中国生产基地的危险已经显而易见。随着中国 2010 年稀土禁运、美中贸易纠纷和新冠疫情的爆发,这些问题更加受到重视。2020 年,日本开始补贴其公司从中国向日本或劳动力成本较低的替代供应商转移生产。对于日本公司来说,这通常意味着在中国境外建立更安全的供应链,为非中国市场提供服务。这样的平行供应链并不需要完全取代中国的出口,但它们必须足够大,以阻止中国劫持非中国市场。

印度国内市场和出口市场的供应链已高度依赖中国供应商。据《印度教徒报》(The Hindu)报道,“2018年中国对印度的进口份额(考虑到中国供应的前 20 项产品)为 14.5%。”“在诸如扑热息痛等药物的活性药物成分等领域,印度完全依赖中国。在电子产品方面,中国占印度进口数量的 45%。”

尽管边界争端、中国 1962 年袭击印度的记忆以及中国对印度敌对国家巴基斯坦的长期支持是对过度依赖中国进行权衡的长期压力,但 2020 年印度决策者还是对新冠疫情供应链中断和造成 20 名印度士兵死亡的印中边境事件感到震惊。其结果是印度对华经济政策的根本性调整。除了将华为和其他中国电信供应商排除在外,印度还禁止了许多受欢迎的中国应用,以“清理”对其关键基础设施的间谍活动和破坏风险。鉴于关键基础设施最薄弱环节的性质,对中国供应商和服务的限制必须是深远的,才能有效。但由于印度大部分工业最初高度依赖中国供应商,因而在供应链中不可能出现关键基础设施中发生的那种突然中断。

2020 年,印度政府宣布对 10 大行业的国内生产增量销售给予广泛补贴。补贴对象是印度也具有相对优势的严重依赖中国的领域的生产。这种投资不仅服务于国内市场,而且有望扩大出口市场。这种前景吸引了印度公司和外国跨国企业的投资。在印度处于相对劣势的情况下,供应商可以实现多样化,以减少对中国的依赖。

多年来,澳大利亚的经济增长在很大程度上依赖于供应中国对粮食和原材料的旺盛需求。在疫情时代,澳大利亚在经济过度依赖中国的危险中得到了严峻的教训。澳大利亚政府公开呼吁对这一流行病的起源开展国际调查,触动了中国的神经。中共决定让澳大利亚成为世界其他地方的榜样,让他们知道这种公然反抗的后果。

中国外交官立即威胁要实施经济制裁。

中国官媒小报《环球时报》编辑的描述更加多彩,他写道:“澳大利亚总折腾,”“像粘在中国鞋底上的口香糖。有时你不得不找一块石头把它给蹭下来。”中国对进口澳大利亚大麦、牛肉、羊肉、糖、葡萄酒、龙虾、棉花、木材和煤炭征收关税及做出其他限制。
但中国无法对澳大利亚造成大的代价,因为食品和原材料出口商通常会找到其他买家。2020 年,澳大利亚政府出台了针对国防工业基地和相对优势领域的制造业补贴计划,通过增加国内产量和寻找更可靠的外国供应商来应对供应链脆弱性。

回顾这三个例子,不难看出协调努力的优势。

印度的人口与中国的人口大致相同,印度有潜力继续发展成为经济和军事对等竞争对手。从狭隘的经济角度来看,印度在劳动密集型制成品以及医药和软件等人力资本密集型高技术产业中具有相对优势。日本在各种资本密集型制造业领域具有相对优势,澳大利亚在许多重要食品和原材料领域具有相对优势。因此,每个国家都有动力向另一个国家寻求更可靠的供应商和出口市场。因此,每个国家都有动力向另一个国家寻求更可靠的供应商和出口市场。鉴于共同面临中国的军事威胁,这种高度经济互补的前景更加可靠。

由于三国的强大能力,现有的联系加强了增长的潜力。

今后,美国及其盟国和伙伴国家必须更加积极地参与这些努力。四方对话国家的联合市场比中国更大。

鉴于加拿大、韩国、台湾和许多东南亚国家等重要区域行为体有意建立不受中国施压或干扰的供应链和出口市场,事实上的联合市场可能要大得多。英国和大多数欧盟国家也有这种意愿。

这个联合市场可为世界经济提供一个替代性核心,比中国主导的经济更加友好、更有前途。相对于中国而言,替代核心国家通常通过其对国际关系的不同规范方法放弃影响力,这让他们不会经常对别国使用中国式的威胁或制裁。但这种克制有其自身的优势。这个使他们较大的联合市场成为向世界市场出口的供应链更安全的基础,并提供更可靠、非歧视性的市场准入和更安全的知识产权保护。


优化盟国和伙伴国家威胁应对的三大原则

原则一:加强和保卫国家自身的优势是唯一现实和可靠的安全基础。

每个受到中国威胁的国家都必须根据自己的威胁和能力制定自己的战略。受到中国更大威胁的国家将会认为有必要采取更具深远意义的应对措施。那些能力有限的国家将态度更加温和地发表言论,以更为非正式的方式行事,努力避免成为中国共产党关注和制裁的焦点。尽管如此,这些国家与基本上不受威胁、漠不关心的中立国并不相同,应该由盟国和伙伴国家以同样的温和的语言和非正式的方式提供协助。

原则二:灵活合作,在替代性核心国家集团之内或与他们一起最大限度地加强安全。

最受威胁和最有能力的国家为实现军事和经济安全的共同目标一起灵活采取行动,形成了世界经济的自然替代核心,有能力更好地保护他们的共同安全和独立,同时为受威胁较少的国家提供类似的好处。由于这些国家的情况各不相同,而且各部门和供应链带来的安全问题也瞬息万变,因此需要对经济和军事安全采取不同的办法。这种拼凑很复杂,很难管理,但却是必要的。

原则三:调整应对威胁的措施,同时维护国家安全和经济发展的恰当原则。

在替代核心中要保护的最关键的基础设施和供应链自然会倾向于反映中共政权最嫉妒地保留给自己控制的那些基础设施和供应链。中共政权日益肆无忌惮地入侵,推动了防御性反应的进程。

中国企业为保护中共内部政治控制和国家安全而采取的双重用途措施在国外被无缝地用于控制和威胁其他国家,几乎使排除或限制这些企业在感到受到威胁的任何国家的存在成为必要选项。

受威胁国家应该集中精力,共同努力,在不偏离国家安全和经济发展的传统恰当原则的情况下,最大限度地减少中国的这些威胁。各国必须保护关键的基础设施和供应链,使用更安全的内圈供应供战时紧急使用,同时使用互信伙伴之间更广泛、更自由分工的外圈。

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