违禁捕捞

违禁捕捞

非法、无管制和未报告的捕捞活动 威胁海洋安全

本·克劳尔(Ben Crowell)中校/西部联合机构间特遣队 和韦德·特沃德(Wade Turvold)/亚太安全研究中心

商业捕鱼业年产值达 2,770 亿美元,这是一个全球性产业,是许多国家经济的重要组成部分,也是海洋国家的必不可少的蛋白质食物来源。世界人口不断增加,对海鲜的需求随之增加。同时,捕鱼技术也在不断发展。恶劣气候的影响加上消费量的增加是一个危险的组合。由于合法捕鱼和非法捕鱼造成的压力,这种危险加大。国际捕鱼船队通过其非法的掠夺行为,对世界各海洋国家的环境健康、经济安全和地缘政治稳定产生了巨大影响。此外,非法、无管制和未报告的(IUU)捕捞活动与人口贩运、毒品走私和无数其他海上犯罪之间存在密切的联系。由于这个问题具有全球性、网络性和战略性,解决非法、未报告和无管制的捕捞活动的威胁需要国际社会作出协调一致的应对。

三种非法、无管制和未报告的捕捞活动

联合国数据显示,非法、未报告和无管制的捕捞活动主要有三种。第一种发生在某个国专属经济区内或区域渔业管理组织管辖的海域内,违反国家或区域渔业管理组织法律开展捕捞活动。第二种涉及误报或不报告属于国内或区域渔管组织条例监管范围内的渔获量。第三种涉及无国籍船只或不是区域渔业管理组织成员而在相应区域内捕鱼,从而违反管理规定,或不考虑渔业资源管理、不受国家或国际法规的监管开展捕捞活动。

印尼官员拘留被控在印尼纳土纳群岛附近非法捕捞的越南渔民。 法新社/盖蒂图片社

虽然这一概念和术语并不特别具有威胁性,但这些做法日益给全世界的海洋带来生态、经济和安全挑战。在史汀生中心(Stimson Center)2018 年一篇题为《下更大的网:非法、未报告和无管制的捕捞活动的安全影响》(Casting a Wider Net: The Security Implications of Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing)的报告中,作者指出了与非法、无管制和未报告的捕捞活动相关的六种安全威胁,包括环境损害、经济影响、粮食安全、地缘政治动荡、跨国犯罪和海盗行为。
所有这些要素都是彼此独立的强化反馈回路。同时,它们相互关联,加速了围绕非法、未报告和无管制的捕捞活动的问题和挑战。

世界渔业状况

随着全球各地的渔业资源枯竭,远洋捕鱼船队和个体渔民对渔业资源造成的压力也在加大。联合国在 2018 年一篇题为《世界渔业和水产养殖状况》(The State of World Fisheries and Aquaculture)的报告中指出,全球33%的鱼类种群受到过度捕捞,59.9%的鱼类种群处于最大持续捕捞水平。这种压力的增加可能造成稀缺性,抬高价格,从而刺激更多的非法捕鱼和掠夺行为。过度捕捞和某些捕捞方法造成的环境压力加大,导致南海和非洲东西海岸沿岸的渔场生态崩溃。由于自然资源遭到破坏,各国面临丧失曾经可再生的经济资源、丧失从海洋获取的食物的双重影响。

对许多国家而言,这个问题非同小可。联合国的数据显示,多个发展中国家居民高达 50%的蛋白质是从海产食品中获得。随着鱼类种群的枯竭,个人、家庭和社区将面临更大的基本生存压力。当人们面临忍饥挨饿或从事非法活动以支持家人或村庄的成本效益分析时,大多数人会尽其所能去养活他们的社区。因此,环境生境和自然资源的丧失可能给人类造成经济和粮食安全问题,这进而会助长海上犯罪和海盗行为。

过度捕捞导致海盗行为

2006 年至 2012 年在索马里沿海发生的海盗危机就是渔民变成罪犯的典型例子。1991 年,索马里在独裁者穆罕默德·西亚德·巴雷(Mohamed Siad Barre)被推翻之后,国家陷入混乱。失去中央政权后,这个非洲之角周围出现大片无政府管理的空间。来自中国(还有可能来自其他国家)的远洋捕鱼船队意识到索马里政府执法缺失,于是纷纷进入该国专属经济区,导致其鱼类种群崩溃。这种非法、无管制和未报告的捕捞活动很快致使当地渔民失业。由于他们很少有机会以其他方式谋生,也很容易获得军用武器,海盗行为在非洲之角附近海域成为蓬勃发展的产业。

如今,通过多国海军特遣部队的大量努力和广泛使用精良装备的乘船者,索马里海盗的挑战在很大程度上得到了遏制。美国海军情报局(U.S. Office of Naval Intelligence)称,2016 年到 2020 年的袭击事件从2007 年高峰期的 237 起减少到 11 起。

曼谷一个先进的监控中心实时监控渔船。这是印太地区七个监控中心之一。这些中心负责执行旨在遏制非法、无管制和未报告的捕捞活动的《港口国措施协定》(Port State Measures Agreement)。 美联社

从非法、无管制和未报告的捕捞活动开始的一连串事件演变成海盗行为,加剧了这项仍然持续存在的地缘政治挑战。这应当视为是对非法、无管制和未报告的捕捞活动危险性的一种警告。

海军情报局指出,东南亚和几内亚湾仍然存在海盗热点,自 2016 年以来,这两个地区分别发生了 417 起和544 起海盗袭击事件。小型船只攻击规模较大、行动较慢的船只,进行武装抢劫或绑架勒索的传统模式仍然存在。尚不清楚最近的袭击是否是由失业渔民发动。对小型船只驾轻就熟,包括在海上针对选定的目标(常常是在远洋地区)操作这些船只的熟练程度表明他们具备专业海上人员才能掌握的能力水平。

公海上其他犯罪因素

武装抢劫和海盗行为仍是重大安全问题。但对全球海洋社区而言,这些数字在统计学上显得微不足道。也许更令人关切的是与非法、未报告和无管制的捕捞船只有关的一般犯罪行为,例如奴役和贩毒。2016 年,美联社发表了一篇关于印太地区商业捕鱼船队奴役状况的文章。在一起案件中,美联社详细描述了一名男子在海上极其恶劣的环境下被无薪关押 22 年后遣返缅甸的悲剧。除了强迫劳动外,渔船还被用来在世界各地贩运人口。一份题为《国际移徙 2020 大事记》(International Migration 2020 Highlights)的联合国报告发现,2016至 2018 年间,估计有 653,000 名“非正常”移民通过海路抵达欧洲。(该报告指出,非正常移徙者是指“在原籍国、过境国或目的地国的监管法律、条例或国际协定允许的范围之外发生的人员流动”。)虽然报告没有具体说明所使用的船只类型,但渔船在从非洲到欧洲的人员流动中起到了一定作用。

另一个重要的安全问题是贩毒组织与商业渔船之间的联系。在整个东太平洋,许多被执法机构拦截的船只是贩运毒品的渔船或为需要燃料补给的“快速”走私船提供支持的渔船。2011 年题为《渔业中的跨国有组织犯罪》(Transnational Organized Crime in the Fishing Industry)的联合国报告指出:“使用渔船在很大程度上被视为是经由海路向墨西哥和美国非法贩运可卡因作案手法必不可少的组成部分。”

美国国务院最近一份的报告证实了这一点,该报告提到了渔船跨海域运送毒品的情况。这些船只的使用以合法商业为幌子掩盖非法活动。

力量投射

国际社会最近面临的一项重大安全挑战是使用渔船作为国家力量投射的工具。中国是使用这一策略最主要的国家。

15 世纪,中国曾是一个强大的海洋国家,他们有大型商船穿行于印太地区,从事国际贸易和探索活动。中国直到第二次世界大战结束后才放弃了这些海上探索。1947 年中国发布了第一份显示其官方南海领土主张的地图。2000 年代末,中国开始通过一系列填海和人造珊瑚礁建设活动,更加强力地推行他们在该地区的海洋权利主张。

中国于 2012 年实际控制了菲律宾专属经济区内的黄岩岛之后,菲律宾政府将该案提交到了常设仲裁法院。法院认为,中国广泛从事非法捕捞活动、破坏海洋生境的建设项目,而且总体而言,中国“未对菲律宾就其专属经济区内渔业享有的主权权利显示出应用的尊重”。中国拒绝接受、拒绝遵守该法院的调查结果。

2019 年 7 月,悬挂巴拿马国旗的尼卡号(MV Nika)渔船因非法捕鱼在巴淡岛受到印尼官员扣押。法新社/盖蒂图片社

这一调查总结了中国在该地区采用的多种方法。尽管中国违反了国际海事法律的规定,但他们仍进一步利用海警船只武装护送本国渔船队进入邻国专属经济区。中国还利用国家控制的强化渔船对该地区的船只进行撞击、攻击和骚扰。

这曾多次导致生命损失和海员被遗弃在海上漂流,违背了“永远不要让海员陷入困境”这一永恒的海员原则。最近,中国向厄瓜多尔和加拉帕戈斯群岛附近海域派出了 340 艘渔船组成的大型船队——这是他们每年为全球公海捕捞而进行的远征的一部分。此举引发国际社会对非法、未报告和无管制的捕捞活动的关注。

应对威胁

大多数海事安全从业人员都会说,他们需要更多的资源——人员、船只、飞机、枪支、培训等。当然,这是取得成功的重要手段,因为即便最发达的国家也需要更多工具来打击海上犯罪。在没有更多的资源的情况下,国际社会为应对非法、无管制和未报告的捕捞活动所造成威胁可以做的一件事是——登上渔船。海上保安部队,无论是军队还是警察,都需要登上停靠港口及在海上的渔船。执法部门应利用各种国内和国际法律权威和管辖权检查船只、船员的证件和食物、货物、报告的渔获量和渔具,并与船员面谈,以确定他们的安全和健康状况。

当局必须设法确定渔船的捕捞地点和捕捞的鱼类,以及打算何时何地返回港口。执法机构必须利用一切机会与这些渔民接触,管理这些船只在世界各地公海和沿海海域航行期间的活动。

此外,各国执法机构之间的工作协调将使针对非法、未报告和无管制的捕捞活动的国际执法更有效力。让海事安全专业人员建立联系将使他们能够创建共享数据库。这还使执法机构能够在各国之间进行协调,以确保犯罪网络无所遁形。执法机构的这种能力正在变得更加普及。

许多沿海国家正在建立国家海事协调中心——这一举措通常得到美国海事安全倡议(U.S. Maritime Security Initiative)的协助。美国海事安全倡议是一个旨在加强区域应对一系列海事挑战的能力的网络。随着这些海上融合中心的发展,将它们连接起来将成为提高其全球效力的下一个步骤。此外,发达国家必须支持没有资源对本国专属经济区进行监管的发展中国家。

一些非法活动将是以寻求容易捕捞的鱼类的单艘船只轻微入侵的形式进行,而其他的专属经济区入侵则将由国家政府提供资金和指导,往往是在武装民兵或政府船只的支持下进行。因此,所有海洋国家都有责任针对远洋捕鱼国最终窥探其专属经济区制定战略、行动和战术对策。

展望未来,全球海事社区将看到相关行为者利用非法、无管制和未报告的捕捞活动作为扩大犯罪组织和民族国家扩张的工具。这些行为者的行动类似,而且往往相互交织。简而言之,他们寻求获取任何不合法的盈利机会和资源。

从表面上看,基本的非法、无管制和未报告的捕捞活动执法策略听起来很容易执行——其实不然。执法机关的资源制约和各种相互冲突的优先事项往往会使渔业执法成为第二位或第三位的任务。然而,总的来说,非法、无管制和未报告的捕捞活动不仅仅是一种环境犯罪。这是一项全球性战略挑战,必须通过协作性、国际性、战略性的对策予以应对。企业、船只、船东和运营方(有时获得政府支持)在职能上充当跨国犯罪组织,对世界海洋的生态健康、经济安全、粮食安全和总体海事安全产生了巨大影响。

从事非法、无管制和未报告的捕捞活动的船只和国家,无论是在港口还是在公海上,其行动都不应受到鼓励。公海上的这些犯罪行为将持续存在,直至对非法、未报告和无管制捕捞船只的国家、船东和运营方而言代价高于获利为止。

本·克劳尔中校是美国印太司令部西部机构间联合特遣队行动参谋长助理。韦德·特沃德是一位曾从军 30 年的退役美国海军上尉,现任职亚太安全研究中心(Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies)教授。他擅长海事安全、战略、国家安全和军事行动领域。文章所表达的观点为作者本人的观点,与亚太安全研究中心、美国国防部、美国海岸警卫队或美国政府的官方政策或立场无关。

本文的部分内容最初发表在《回顾、洞察、展望:思考印太地区的安全》(Hindsight, Insight, Foresight: Thinking about Security in the Indo-Pacific)一书中,经过亚历山大·L·伍文(Alexander L. Vuving)编辑后,于 2020 年 9 月由亚太安全研究中心出版。

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