船队 的演变

船队 的演变

近距离观察 加拉帕戈斯群岛附近的中国渔船

塔比莎·格蕾丝·马洛里(Tabitha Grace Mallory)博士和伊恩·拉尔比(Ian Ralby)博士 | 路透社图片

2020 年 7 月下旬大量新闻报道指出,厄瓜多尔加拉帕戈斯群岛附近海域发现了一支大型中国渔船队。在该船队于 10 月中旬最终前往更南方捕捞之前,船只数量最多达到 350 多艘。然而,中国远洋捕鱼船队在该地区已存在多年。2017 年 8 月,悬挂中国国旗的福远渔冷999 号冷藏渔船在加拉帕戈斯群岛被扣押,船上载有大约 3000 吨的稀有、近乎灭绝或濒危物种(包括 600 只鲨鱼)。此次事件让人们对中国船队非法、无管制和未报告的(IUU)捕捞活动的担忧日益加大。

我们的分析使用来自预测性海事情报平台 Windward的数据和洞察,评估这种捕捞如何随着时间的推移而演变,以及谁是这种日益密集的捕捞活动背后的支持者。

这种捕捞活动是中国全球渔业战略的结果。这种战略包括向渔业提供大量补贴。我们研究了中国可能从事非法、无管制和未报告的捕捞活动的程度,并认为尽管中国政府已采取行动限制非法、无管制和未报告的捕捞活动,但仍存在多种挑战。虽然这些船队似乎大多是合法作业,但有些行为表明存在例外情况。此外,尽管中国的一些捕捞活动似乎在技术上符合现行法律法规的规定,但却属于未报告和无管制类别,而且这种作业的可持续性值得认真思考。

新的关注,但不是新的问题

Windward 数据有助于可视化中国船队在不同时期的活动,揭示出中国渔船在加拉帕戈斯 370 公里专属经济区周边海域存在的加大已持续多年。2015 年,加拉帕戈斯群岛和群岛专属经济区以外海域几乎没有中国捕鱼活动。然而,从 2016 年开始,情况发生了巨大变化。例如,2016 年 8 月有 191 艘悬挂中国国旗的船只在大加拉帕戈斯群岛地区捕鱼——与 2015 年同一个月仅在该地区发现一艘中国船只形成了鲜明对比。此后,随着捕捞季节的波动,中国船只数量有所增加。2017 年有三个月超过 200 艘中国渔船在该地区捕鱼,顶峰数量为 7 月份的 263 艘。2018 年连续四个月 (5 月至 8 月)有 200多艘中国渔船在该地区捕鱼,12 月有 193 艘。当年的高峰是 6 月份的 286 艘。2019 年有五个月超过 200 艘,6 月和 7 月分别有 197 艘和 130 艘。2019 年的高峰是 9 月,有 298 艘(图 1)。

如今,这种现象变得更加极端,2020 年有四个月的船只数量超过 200 艘,其中两个月更是超过 300艘。2020 年 7 月,有 342 艘中国船只在该地区捕鱼,8 月有 344 艘、9 月有 295 艘。

为了更好地理解这种活动的大幅增加,了解推动中国渔业发展的政策非常重要。

了解中国的全球捕捞战略

由于 Windward 的数据汇总能力,我们得以审视这支庞大船队背后的一些细节。2020 年 7 月至 8 月,该地区共有 364 艘中国船只通过船舶自动识别系统(AIS)传输信号。根据《海上人命安全公约》(Safety of Life at Sea Convention),在国际海域作业的总排水量 300 吨以上的船只必须配备船舶自动识别系统,并保持其开启状态。因此,可能会有超过 364 艘船只——有些船只尽管可能存在,但处于“黑暗”状态(即未在 AIS 系统上显示),因此船舶自动识别系统无法发现它们。对这 364 艘船只的研究揭示了关于其所有权和原籍省份的重要信息。尽管有几艘船的所有权不详,但这个船队在纸面上是由 55 家公司拥有。其中一些公司的地址相同,这表明实际船东可能少于 55 家。

加拉帕戈斯群岛沿海的船只是中国远洋渔业船队的一部分。该船队在国家管辖范围以外的区域(或称为《联合国海洋法公约》所界定的“公海”)开展作业,及根据双边渔业准入协定在东道国专属经济区内作业。2019年中国官方报告了 2701 艘远洋渔业船舶,2017 年报告了 159 家远洋渔业企业。

加拉帕戈斯周围的船队是中国渔业政策显著变化造成的结果。从 1985 年中国的远洋渔业行业启动至 2010 年代中期,中国的战略是扩大船队和增加渔获量。然而,在中国的第 13 个渔业五年计划(最近的一个)中,该战略从侧重扩张转向升级和巩固渔业。中国的目标是更好地控制整个供应链,从渔获、运输和登陆到加工和分销,并最终到零售市场。在发生这一转变的同时,随着中国船舶技术的升级,他们能更好地处理和存储渔获,其目标变成更多地将远洋渔业渔获运往国内市场销售。中国一直在为这种海产食品的分销建设国内港口基础设施。2018 年,中国将 65%的渔获量运回国内,高于2009 年 49%的比例。

与此同时,由于东道国更加关注外国船队在其海域进行不可持续的捕捞活动以及成本的增加,中国不再依赖在他国经济区内捕捞,转向公海捕捞。虽然一些公海区域是由区域渔业管理组织负责监督,但没有全球范围的公海捕捞活动综合监管机构。随着公海区域越来越多地受到区域渔业管理组织东拼西凑的管制,渔捞配额可能会分配给在该区域有历史性捕捞存在的船队。中国政府、产业界和学术界于 2010 年发布的一份工作组报告指出,利用海洋时间较长的国家在决定资源分配方式方面拥有更大的权力,从而能获得更多的资源——“占有可带来权利和利益”。根据这些趋势,2017 年中国远洋渔业船队占据了 66%的公海渔获量,而 2010 年为 43%。

中国对这一战略的投资体现在这些船舶所在的省份。2020 年 7 月和 8 月在加拉帕戈斯周边作业的 364 艘船舶中,92 艘无法与特定船东明确地联系起来。剩余的272 艘船只中有 188 艘来自浙江省。由于同一家公司拥有的中国船只往往具有不同编号的统一名称,因此没有公司名称的 50 艘船只也可能来自浙江——因为它们的名称相似。因此,三分之二(238 艘)的中国渔船可能是来自浙江。其余的船只有 46 艘来自山东省,加上 19 艘更较为可能是来自山东省的船只,共计 65 艘,占 18%(图2)。

83%的船只来自浙江和山东,这绝非巧合。他们是至少一个远洋渔业补贴项目的最大受益者—— 2018 年到2019 年,他们分别从中国中央政府获得了约 21 亿元人民币(3.246 亿美元)。第三大受补贴省份福建省,其渔船数量居第三位。同期,福建获得政府补贴 11.81 亿元 (1.825 亿美元)。这三个省也是中国官方远洋捕捞总渔获量最大的省份——2018 年达 225.7 万吨(图 2和图 3)。

由于中国希望越来越多地将全球渔获运回国内,这三个省也是三个专门用于远洋捕捞渔获靠岸的新建或计划建设港口的所在地。浙江在中国远洋捕捞渔获量中所占份额最大,2018 年达到 24%。因此,2015 年浙江舟山提议建设第一个国家远洋渔业港口。由政府资助支持的舟山国家远洋渔业基地向国内市场推广远洋渔业海产食品,配备支持 1300 艘渔船停靠的港口基础设施、年产 100 万吨的加工和储存设施,以及一个造船中心。鱿鱼是在该港口靠岸的主要物种,由中国远洋鱿鱼交易中心为其交易提供便利。

中国远洋渔获量第三大的省份山东省(2018 年占比20%)是第二个远洋渔业港口——沙窝岛国家远洋渔业基地的所在地。该基地于 2016 年获准在荣城市建造。在类似设施的支持下,沙窝岛基地将能够停靠 1000 艘渔船,并能处理 60 万吨鱼类的交易,包括鱿鱼和金枪鱼。福建是中国第一批远洋渔业船只的所在地,也是中国第二大远洋渔获量省份(2018 年占比 21% )。他们将在福州市建造第三个远洋渔业港口——福州(连江)国家远洋渔业基地。该基地于 2019 年获批建造。

中国远洋渔业政策模式的变化也体现在交易和渔获量数据中。中国从阿根廷和秘鲁进口的鱿鱼有所减少(图 4),而自身的捕获量有所增加,这可能是因为中国决定通过本国远洋渔业船队捕捞鱿鱼。根据中国官方统计,浙江的鱿鱼捕获量从 2009 年的 69,000 吨增至 2018 年的 356,000 吨,而同期山东的鱿鱼捕获量从 21,000 吨增至 102,000 吨。

在加拉帕戈斯专属经济区内开展非法、无管制和未报告的捕捞活动?

2020 年 7 月和 8 月捕捞活动(即便只是部分)的可视化带来几个方面的益处。基于 Windward 对船舶自动识别系统数据的算法分析,以下图像上的每个点代表在此期间捕鱼的中国船只(图 5)。

加拉帕戈斯专属经济区内没有出现任何一个点,但其边缘几乎完全能够用点勾勒出来。这与厄瓜多尔总统列宁·莫雷诺(Lenin Moreno)在推特上发表的声明一致,他说厄瓜多尔的重点是保护专属经济区。

中国船队不得在厄瓜多尔专属经济区内捕鱼,而且就船舶自动识别系统数据所表明的情况而言,中国船队似乎只出现在公海,而没有出现在厄瓜多尔专属经济区内。

这与他们过去的行为形成鲜明对比。以 2017 年 7 月和 8 月的活动可视化为例,当时中国船只曾在加拉帕戈斯专属经济区内捕鱼(图 6)。

2017 年 8 月 12 日,福远渔冷 999 号渔船抵达厄瓜多尔专属经济区,这种非法捕鱼活动达到高潮。三天后,该船被扣押,船长和船员最终被判处四年徒刑并罚款 610 万美元。运营方可能认为,与渔船不同,该冷藏货船不可能被发现,更不可能因为其参与非法捕鱼而被扣押。然而,如报告所述,尽管这些渔船船员从未因其非法活动而受到逮捕和起诉,但这艘货船曾在海上从黑渔船转运非法渔获物。(图 7)。

从 AIS 活动和中国的政策反应来看,这一事件让中国舰队变得更加谨慎。到 2017 年底,中国创建了非法、无管制和未报告的捕捞活动黑名单,取消对从事非法、无管制和未报告的捕捞活动渔船的补贴作为惩罚,创建了远洋渔业培训及合规中心,并将船队规模限制在 3000艘。2020 年 2 月,中国农业和农村事务部修订了远洋渔业法规,正式禁止非法、无管制和未报告的捕捞,并呼吁船只在禁区周边留下缓冲区。虽然该法规没有具体规定缓冲区的大小,但关于远洋渔业安全的后续通知将其确定为1.85公里。

公海非法、无管制和未报告的捕鱼?

虽然中国船队似乎并未在加拉帕戈斯专属经济区内进行非法捕捞,但这些船只必须遵守区域渔业管理组织关于公海捕捞的规定。该区域的金枪鱼捕捞由中国参加的区域渔管组织——美洲热带金枪鱼委员会(IATTC)负责管理。美洲热带金枪鱼委员会为金枪鱼鱼种规定了年度配额,并保存了已登记渔船和运输船以及从事非法、无管制和未报告的捕捞活动的渔船名单。中国在美洲热带金枪鱼委员会注册的延绳钓金枪鱼渔船有 415 艘。2020年 7 月和 8 月在加拉帕戈斯专属经济区外捕鱼的 364 艘船只中,只有一艘曾在美洲金枪鱼委注册。

大多数中国渔船位于南太平洋区域渔业管理组织(SPRFMO)的管辖区。该组织负责管理除金枪鱼以外的公海物种,如长须鲨,并且现在也包括鱿鱼。在加拉帕戈斯专属经济区外捕鱼的 363 艘船只当中,只有 16 艘曾在南太平洋渔管组织注册。作为 2012 年成立的新区域渔业管理组织之一,该组织物种覆盖面仍在不断扩大。中国在 2001 年和 2002 年进行探索性竹荚鱼捕鱼任务后,于 2003 年开始动用 15 艘船只捕捞这种鱼类。中国的竹荚鱼捕获量从 2005 年的 1.4 万吨增至 2018 年的 6.1229万吨,其中山东省占 65%,其次是浙江省占 24%。

针对公海鱿鱼的首次大规模监管始于 2020 年。南太平洋区域渔业管理组织颁布了管制美洲大鱿鱼捕捞的措施,该措施于 2021 年生效。在此之前,中国的鱿鱼捕捞与其说是非法的,不如说是未报告的。中国可能已建立最大规模的捕捞存在,并利用了监管缺失的机会。也是在 2020 年,中国政府发起了首次公海鱿鱼禁渔活动,禁渔区包括与加拉帕戈斯群岛毗邻的地区。这表明中国认识到该国船队的捕捞水平是不可持续的,以至于会损害其自身的长期利益。

毕竟,在南太平洋渔管组织注册的 1,135 艘船舶中,有 700 艘(62%)悬挂中国国旗。紧随其后的两支最大船队规模是 127 艘和 99 艘,分别悬挂巴拿马、秘鲁旗帜。

剩下的挑战

虽然中国船队似乎避免了在加拉帕戈斯专属经济区的非法捕捞活动,并且基本上会在相应区域渔管组织注册,但仍存在令人担忧的地方。船只可以关闭船舶识别系统应答器,从而无法追踪。人们还对中国船只悬挂其他国家国旗以及转运渔获物的问题表示关切。相似的船舶名称和所报告船舶参数的变化让执法挑战加大。最后,即使这种捕捞活动是合法的,也不一定是可持续的。

中国舰队可能已经做了三件事情之一,以避免违法或看起来违法:

停留在专属经济区外部。

只派黑船进入专属经济区。

使用悬挂非中国国旗的船只从专属经济区内获取渔获,并在公海转运。

通过将如此多的船只集中在专属经济区之外,并开启船舶自动识别系统,这种方法可能会分散对加拉帕戈斯海域黑船入侵的注意力,或者将与其他船只的转运在明显的视线范围内隐藏。2020 年 7 月和 8 月的捕鱼活动图片显示,有 554 艘船只从事捕鱼作业(不只是中国船只),其中许多在专属经济区内(图 8)。

对数据的进一步研究表明,其中 363 艘船只曾从事捕鱼作业并曾与另一艘船只会合,显示在进行转运或加油(即向船只供应燃料的过程)。毫不奇怪,大多数船只会合都是中国对中国或厄瓜多尔对厄瓜多尔的船只会合。排除这些会合,进一步排除客船,仅有20 艘船值得关注。其中绝大多数是悬挂中国国旗和巴拿马国旗的船只,大多数是用于运输鱼类的冷藏货船。

冷藏货船

冷藏货船的行为表明,中国船队可能已经从福远渔冷 999 号的经验中吸取教训。例如,河泰号(He Tai,音译)由一家中国公司拥有,其地址与运营福远渔冷号的公司相同。该地址与其他拥有并运营中国船队当中部分悬挂中国国旗的船只的公司位于同一区域。河泰号悬挂巴拿马悬挂旗帜,并且从未进入过加拉帕戈斯专属经济区。然而,它曾与在该地区捕鱼的 364 艘中国船只中的 25 艘会合,其中与两艘船曾两次会合(图 9)。虽然这种换旗不一定是非法行为,但人们普遍认为,换旗是谋求降低捕鱼作业标准的一种方式。中国宣布了管制公海渔获转运的新措施,尽管目前尚不清楚这些措施是否包括转运至悬挂其他国家国旗的船只。

其他例子表明黑船存在的问题,它们的船只吃水数据也发生了变化。例如,2020年 7 月和 8 月曾与中国渔船队会合 42 次的悬挂香港区旗的“明航5号”(Ming Hang 5,音译)。这种行为模式表明可能存在可疑活动。7 月 13 日,明航 5 号曾与六艘中国船只会合,并三次调整吃水深度——从 0.0 改为 6.8,后又改回 6.8,这显示他们企图掩盖船舶真实吃水深度的策略以及因捕鱼或转运而对船舶进行的调整。此外,在六次会合之后,它偏离了方向。仔细看一下这些会合便会发现,港泰 8 号(Gang Tai 8,音译)在与明航 5 号会合之前的四天未出现在 AIS 系统上,之前一天明州 622号(Ming Zhou 622,音译)有 10 个小时未出现在 AIS系统上。类似地,7 月 30 日明航 5 号吃水深度在 0.0 至6.8 之间调整了 5 次,并曾与福远渔 7875 号(Fu Yuan Yu 7875,音译)会合 14 小时,而福远渔 7875 号在之前一天曾有 13 小时未出现在 AIS 系统上(图 10)。福远渔 7875 与福远渔 7862 号船东相同,而福远渔 7862 号是 2017 年 8 月福远渔 999 号被扣押之前与其会合的最后一艘船舶。

如图 10 所示,明航 5 号在 7 月 10 日至 11 日期间穿越了加拉帕戈斯专属经济区。

就在 7 月 10 日上午进入专属经济区之前,该船将其注册长度从 172 米改为 150 米。那天晚上,它将其吃水深度从不适用改为 6.8,长度改回 172 米。两小时后,吃水深度从 6.8 变为 0.0,长度改为 150 米。不到一小时后,就在午夜时分过后,吃水深度改 为6.8,长度改为172 米。该船在离开专属经济区之前曾如此反复操作数次。明航 5 号令人困惑的行为模式,以及其他不稳定的吃水深度变化,表明有人试图混淆它的活动和意图目的。从它由同一船东拥有的姊妹船可以看出有趣的比较。明航 7 号曾 54 次与中国船只会合,然后承载 119%的货运量(按吨位计算)驶向中国。换句话说,尽管它没有在任何港口停靠,但已超载,这有力地表明了存在渔获转运。

2020 年 8 月 7 日,在加拉帕戈斯群岛专属经济区附近发现一艘悬挂中国国旗的船队后,一名厄瓜多尔海军军官检查渔船的图片。

这种情况与其他一些冷藏船的状况相一致。永航 3号(Yong Hang 3,音译)吃水深度曾在 6.5 和 0.0 之间多次改变,无法确定其与中国船只的 19 次会合如何影响其实际吃水深度。沈菊号(Shen Ju,音译)自 2020年 4 月以来一直停留在该地区,吃水深度在 7.8 到 0.0 之间不断切换,无法确定其与中国船队进行的 55 次会合的影响。顺泽冷 6 号(Shun Ze Leng 6,音译)于 2020 年 3 月 29 日变更所有权时才开始使用该名称。此后,它从未在港口停靠,但确实曾与中国船队进行了 50 次会合,并增加了半米吃水,然后以总承载能力的 83%返回中国。永祥 9 号(Yong Xiang 9,音译)自 2020 年 4 月以来一直没有停靠港口,它在返回中国之前曾与该船队会合 18 次。

所有这一切都表明中国船只系统性地试图在公海转运渔获,并将其运回中国。他们采取混淆策略可能是因为存在对声誉受损的担忧和适用法律的不确定性。

油轮 20 艘冷藏船中有6艘是油轮。其中一艘船身份不明,显示它可能是非法运营,尽管它只与中国船队中的船只进行过两次会合,且均是与吕荣远 939 号(Lu Rong Yuan Yu 939,音译)。B. Pacific 号只进行了一次会合,它是B. Atlantic 号的姊妹油轮。B. Atlantic 号因在几内亚湾加油而闻名。有意思的是,那次是与福远渔 7875 号和 7862 号的姊妹船福远渔 7876 号会合。海松 26 号(Hai Soon 26音译)参与了 8 次会合,但直到 2020 年 8 月下旬才进入该地区,并于 9 月上旬离开,这表明它可能在利用船只高度集中的机会进行加油。相反,其余三艘油轮——海星号( Hai Xing,音译)(39 次会合)、海公油303 号(Hai Gong You 303,音译)(69 次会合)和Ocean Splendid 号(89 次会合)似乎都在该地区不仅为中国船队服务,也为似乎与渔船一起转运的顺泽冷 6 号(Shun Ze Leng 6,音译)等冷藏船服务。虽然这种加油不是非法的,但它表明了这种行动的范围,因为在海上维持中国船队的运转需要各种服务船只,包括油轮。

孪生船只

另一个令人质疑的做法是不同船只使用相同名称,让船只之间能够相互指责会使阻截变得更加困难。一个有趣的例子是悬挂英国国旗的舟渔 921 号(Zhou Yu 921,音译),不要与悬挂中国国旗的舟渔 921 号(Zhou Yu 921,音译)混淆,后者属于中国船队。英国那艘船长 33 米,中国船长 51 米。虽然无法核实这艘英国船只的船东,但有充分理由怀疑与其悬挂中国国旗的同名船只有密切关系,因为这两艘船在 2020 年 7 月和 8 月曾会合 19 次。

在其他三个案例中,不同的船只具有相同的名称和国际海事组织(IMO)编号。长安 168 号(Chang An 168,音译)和长泰 812 号(Chang Tai 812,音译)与另一艘船具有相同的名称和 IMO 编号,但后者的两艘船具有不同的移动海上服务标识(MMSI)编号。在该地区捕鱼的三艘船使用同一名称——金海 779 号(Jin Hai 779,音译),每艘船也使用相同的 IMO 编号和 MMSI 编号。多艘船只使用相同的名称和识别码是非法的。此外,有两艘船名称相似——嘉德 12 号(Jia De 12)和嘉达号(Jia Da 12),但只有前者出现在南太平洋渔管组织的登记船只名单上。

结论和政策建议

这项分析审视了加拉帕戈斯周围的中国船队,以更好地了解其长期宏观行为、行业驱动因素和船队最近的一些策略,并确定是否曾发生非法、无管制和未报告的捕捞活动。大多数情况下,可探测到的船只可能不是非法的,中国船队显然在注意遵守国内和国际法律。正如中国政策最近的变化所表明的那样,其中一些合规性可能是真实的。中国关心国际声誉,其海洋环境保护知识在不断增加。

与此同时,中国国内相互竞争的优先事项将导致一些可能出现的非法捕捞和绝对未报告和无管制的活动,需要不同的政策应对措施。有证据表明,行踪不明的船只活动和多国壳游戏正在掩盖加拉帕戈斯周边厄瓜多尔专属经济区内的非法捕鱼活动。如果厄瓜多尔不仅能够更密切地监测中国船队的活动,而且能够监测拥有相关船只的公司和为其服务的船只的活动,便可描绘出更全面的状况。

加拉帕戈斯专属经济区以外公海上的捕捞活动不受管制,从环境角度看,总的捕捞活动似乎是不可持续和不负责任的。如果没有中国政府每年提供的巨额补贴,这支船队很可能无法运作。2018 年,中国提供的渔业补贴占全球渔业补贴总额的 21%,占全球有害补贴总额的27%。中国政府实力雄厚的钱袋子导致其全球捕鱼船队规模超过任何其他船队。

虽然这项分析侧重于 2020 年 7 月和 8 月加拉帕戈斯周边的捕鱼高峰月份,但这一现象并没有结束——大多数船只会向南移动,截至 2020 年 10 月中旬,它们集中在秘鲁专属经济区中部和南部以外的公海(图 11)。

应对公海捕鱼必须采取全球性举措。对公海渔业的科学认识不如对沿海渔业的认识那么发达,因此采取预防性办法很重要。不可持续的捕捞活动不仅威胁到长期粮食安全及行业经济生存能力,还可能会令到已经受气候变化威胁的海洋生物多样性减少。在国家层面,可扩大美国海产食品进口监测项目(U.S. Seafood Import Monitoring Program),将鱿鱼纳入其中——因为鱿鱼是中国船队的主要目标种类。在区域层面,代表智利、哥伦比亚、厄瓜多尔和秘鲁的集体渔业利益和管理的南太平洋常设委员会(Comision Permanente del Pacifico Sur)等组织可在公海管理和保护方面开展合作。在国际层面,我们必须支持联合国就保护国家管辖范围以外区域的生物多样性问题达成协议的努力。世界贸易组织渔业补贴谈判的结果也至关重要。中国声称他们仍然是一个发展中国家,寻求补贴规定豁免。

然而,发展决不能损害整个地球,世界各地不可持续的捕捞做法对全球鱼类种群造成了极大的压力,并大大损害了海洋健康。我们维持人类生命的能力取决于维持生存所需资源的能力。这个问题需要进行法律、政治或环境方面的辩论,但从根本上讲,它事关全人类的福祉。

本文于 2020 年 10 月 19 日在国际海事安全中心(Center for International Maritime Security)网站上首次发表。Windward 提供了图 1 和图 5-11 的数据和可视化。本文进行了编辑以适应《论坛》的排版。

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