日本的战略 纽带

日本的战略 纽带

东南亚为海洋安全 伙伴关系带来新的机遇

海军中校(退役)约翰·布拉德福德(John F. Bradford)/美国海军

日本的海事战略从根本上专注于与其盟国美国合作,以确保对该国安全至关重要的印太海道安全无虞。日本海上自卫队 (JMSDF)和日本海上保安厅(JCG)这两个海上保安部门的大部分活动都集中在日本近海,并寻求阻止中国、朝鲜和俄罗斯的侵略行动,同时实现日本专属经济区的良好治理。日本还向亚丁湾( Gulf of Aden)和霍尔木兹海峡(Strait of Hormuz)等海道沿线部署部队——他们在这些海道上的航运受到重大和直接的威胁。对该战略同样至关重要的是,日本针对穿越东南亚及其附近的相对较安全但仍然脆弱的海道开展的活动。这包括封闭的海洋,如南海、爪哇海和孟加拉湾,以及关键的要塞点,如龙目海峡、马六甲海峡、新加坡海峡和巽他海峡。

这一努力在很大程度上利用了日本的经济实力——50 多年来,日本一直大力投资于本地区沿海国家的基础设施发展和安全能力提升。过去 20年间,日本海上保安厅还参与提升沿海国的海上执法能力。过去十年间,日本防卫省通过与区域海军启动新的能力建设项目参与其中,海上自卫队也越来越多地在地区海域开展军事行动。

随着日本国家权力的各个分支机构现在投资于东南亚海事安全,该地区正在强化自身,成为日本海洋战略的新纽带。日本在东南亚开展海洋安全活动的范围、战略意图和未来可能的发展,都值得仔细探究。

日本的海洋战略

日本的既定海上安全战略可大致分为两个地理区段,一个是日本本国海域,另一个是印度洋-太平洋海道。在近海,日本面临着来自北方、西方和南方的重大安全压力。侵略性的当代军事态势、领土争端和战争遗留问题造成了安全关切,并限制了日本与其邻国俄罗斯、中国和朝鲜之间的合作。

在海洋领域,日本与中国的竞争最为紧张。日本与中国两国海岸警卫队和海军部队不断地相互质疑主权、试探反应,并寻求对尖阁诸岛周边海域实行控制。这种局势需要大量的舰队资源,而东海其余部分则有一条漫长的前线需要巡逻和监控。来自朝鲜的弹道导弹威胁和支持执行联合国安理会对朝制裁的行动也让日本舰队疲于奔命。为应对中国和俄罗斯的飞行行动,日本航空自卫队(Japan Air Self-Defense Force)经常要向接近日本海域的上空派出战机。鉴于这种日益严峻的局势,根据《联合国海洋法公约》保护日本在海洋和领空的权利和履行其国家责任占据了日本的大部分安全资源。

两国海岸警卫队在越南岘港附近的海岸进行联合训练期间,越南海岸警卫队警官观看一架直升机从日本海上保安厅“越后号”(Echigo)舰艇上起飞。法新社/盖蒂图片社

日本确保其关键海道的安全和安保的战略取决于三个要素:利用其与美国的联盟,在最重要的存在威胁地点部署部队,以及加强与海上路线上日益强大的伙伴之间的关系。

近年来,日本的海洋战略已纳入国家行动,将日本的外交政策重点放在延伸至欧洲和非洲的印太地区。前首相安倍晋三于 2006 年首次就职后不久,时任日本外交大臣麻生太郎宣布了自由与繁荣之弧(Arc of Freedom and Prosperity)。这一外交政策补充了日本现有的优先事项,这些优先事项包括管理与近邻的关系和加强美国联盟,并进一步强调促进民主和提高与从北欧、中东、印度次大陆和东南亚这条弧线上伙伴国家合作的能力。值得注意的是,这一弧线在地理上与日本的主要贸易路线相一致。由于与美国的联盟,另外的跨太平洋贸易路线已经安全。安倍在 2007 年向印度议会发表题为“两大洋交汇点”(Confluence of the Two Seas)的演讲时,成为第一位重点强调印太地缘政治理念的全球领袖。接下来的两任日本首相(均来自自民党)继续推动这一优先事项。日本自民党 2009-2012 年执政期间,鸠山由纪夫首相、菅直人首相和野田佳彦首相使用了不同的说法,但坚持这种对南亚和东南亚沿海国家的外交政策方针。安倍于 2012 年上台后,立即发表了一篇题为“亚洲民主安全钻石”(Asia’s Democratic Security Diamond)的文章。文章开头为:“太平洋的和平、稳定和航行自由与印度洋的和平、稳定和航行自由不可分割。日本作为亚洲最古老的航海民主国家之一,应该与澳大利亚、印度和美国一道,在维护两个地区的共同利益方面发挥更大的作用。”

东南亚显然是这颗钻石的核心地带,现在是于 2016年宣布的自由和开放的印太愿景的纽带。

日本加强东南亚海上安全和安保的民间活动

日本本国海域与中东周围危险海域之间的海上通道长达5,000 多海里(9,260 公里)。大多数情况下,这些海道经过沿海国家,能够提供确保商业自由流动的安全所必要的治理。然而,沿海国家在海上能力方面差异很大,海上通道远非高枕无忧,日本商界和政府领导人担心破坏性事件可能很快引发危机。日本所面临的危害包括与交通繁忙的要塞点相关的航行挑战、极端天气和石油泄漏等环境挑战、海盗行为、恐怖主义和战争风险。过去五十年来,日本越来越多地参与应对这些挑战,支持沿海国能力建设项目,以此作为其海事安全战略的核心内容。

1997 年亚洲货币危机之后,地区海盗比率的上升推动了日本能力建设工作的扩大,将海上执法也包括在内。1999 年 12 月,小渊惠三首相在东盟+ 3 首脑会议上启动了这一扩大行动,当时他提议建立一个区域海岸警卫机构,加强政府对航运公司的支持,并改善区域协调,以此开展打击海盗行为的国际合作行动。

不久后日本便开始提供设备和培训,并迫切要求联合巡逻。在日本一系列实况调查团访问该地区和东京主办了几次大型会议后,日本的雄心有所收缩,但扩大参与东南亚海上执法的工作却迅速展开。2000 年,日本海上保安厅开始为支持区域海岸警卫队(从新成立的菲律宾海岸警卫队开始)的官员设立常驻海外岗位,2001年日本海上保安厅开始与区域海岸警卫队(从菲律宾和泰国开始)一道开展演习。2006 年,日本的外交努力最终达成了《亚洲地区反海盗及武装劫船合作协定》(ReCAAP)。

日本支持东南亚海事安全的一个显著方面是向区域海事执法机构转让巡逻艇。当中包括经改装的渔船、退役的日本巡逻艇和新船舶。这些船只由日本私人基金会提供,由政府协助贷款,并作为直接援助。早期的例子是 2000 年代中期向印尼和菲律宾的转让。由于这些船只进行了武装,这种转让受日本武器出口三项原则制约,接收伙伴只能将其用于执法行动,包括反海盗和反恐。2011 年和 2014 年放宽后的三项原则简化了政策流程。近年来,日本扩大了提供巡逻艇的方案。迄今为止,柬埔寨、印尼、马来西亚、帕劳、菲律宾、斯里兰卡和越南的海岸警卫队和海上执法机构已收到日本的巡逻艇。

日本自卫队在东南亚的行动

海上自卫队最早的船舶部署具体旨在影响东南亚海上安全局势,并与多边努力和框架保持一致。2004 年 12月,日本自卫队(JSDF)的舰艇和飞机加入了应对印度洋海啸的国际部队。2005 年,海上自卫队参加了由新加坡共和国海军主办的首届西太平洋海军专题讨论会(WPNS)海上演习,日本陆上自卫队军官参加了海啸救援讲习班和泰美“金色眼镜蛇”(Cobra Gold)军事演习的高级参谋环节。此后,西太平洋海军专题讨论会、东盟区域论坛和东盟国防部长扩大会议等多边组织主办的海上演习变得更加频繁,海上自卫队也一直参与演习,他们经常派出大规模的特遣队。这些多国海上演习虽然从国防外交的角度来看意义重大,但往往相当简单,其目的更多的是建立信任,而不是加强行动能力。其中许多会议重点讨论救灾问题,而非更传统的安全问题。

日本海上自卫队“高波号” (JS Takanami)驱逐舰从横须贺海军基地(Yokosuka Naval Base)出发时人们挥手致意。法新社/盖蒂图片社

日本 2010 年《防卫计划指针》成为第一项指出日本自卫队将开始与外国军队一道开展能力建设任务的重大政策文件。根据这项政策开展的第一次行动是 2010 年部作为美国太平洋伙伴关系运动的一部派出一艘海上自卫队舰艇在柬埔寨和越南开展能力建设活动。自那时以来,海上自卫队舰艇每年都参加太平洋伙伴关系活动,只有 2011 年他们在地震和海啸之后支持国内救灾行动时才缺席。2012 年,日本在东南亚开展的第一次双边能力建设活动是与越南海军一道举行的水下医学研讨会。第二项双边活动是 2013 年 2 月在雅加达的印尼海军海上行动中心举办的以海洋学为重点的研讨会。此后,日本与其他八个伙伴国家开展了类似的双边能力建设活动。在这 10 个伙伴中,除蒙古外,所有国家都是南海或孟加拉湾沿海国家。

2013 年 12 月,日本第一项国家安全战略解释了这些活动背后的战略意图:“日本将向沿海国以及海上通道国家和其他国家提供援助,以加强其海上执法能力,并加强与和日本有相同战略利益的海上通道伙伴的合作。”

在过去十年间,自卫队也扩大了他们在南海的行动。与前面提到的多边演习和能力建设活动不同,这些活动似乎更侧重于为围绕该海域开展高端海上行动制定备选方案。由于日本不公布其船舶和潜艇的位置,因此不清楚这些部署是何时开始的。

包括退役日本海军上将在内的一些分析人士认为,日本自卫队也准备对抗南海潜在的中国弹道导弹潜艇堡垒。这种担忧有助于解释海上自卫队为何强调与菲律宾和越南建立伙伴关系——这两个国家跨越南海北部,在海南岛重要的中国潜艇基地两侧。

海上自卫队与菲律宾海军的关系是其东南亚伙伴关系中最好的。海上自卫队军官于 2012 年开始观察菲律宾-美国年度“肩并肩”(Balikatan)演习,后来更是增加了参与。2016 年,日本“亲潮级” (Oyashio)训练潜艇与两艘海上自卫队驱逐舰一道访问菲律宾苏比克湾,舰上船员与菲律宾同行一道参加了旨在建立信任的活动。这是海上自卫队潜艇15年来首次停靠菲律宾港口。从那以后,自卫队潜艇便经常光顾苏比克湾。

菲律宾也是迄今为止第一个也是唯一一个获得日本国防装备的国家。2014 年的政策改革允许东京批准向合作伙伴军方出口国防物资,2017 年,两架使用过的海上自卫队 TC-90 训练机被交付给菲律宾武装部队——它们被作为 C-90 海上巡逻机使用。2018 年又转让了三架 TC-90。

日本还优先发展与越南的国防关系。海上自卫队在该地区的首次能力建设活动是在 2010 年派遣“国东号”(JS Kunisaki)两栖运输船坞舰在太平洋伙伴关系的名义下前往越南归仁。虽然访问侧重于医疗活动和文化交流,但也包括动用两栖船登陆越南海滩。次年,越南主办了自卫队在东南亚的首次不作为美国活动或多边活动的一部分举行的能力建设活动。自那以后,这种关系有所增加,但尚未达到包括双边防务演习或行动在内的水平。

每年向东南亚和印度洋部署“出云号”(JS Izumo)等大型直升机航母长达数月,囊括了日本自卫队在该地区活动的各种性质。2016 年,在第一次此类部署期间,“伊势号”(JS Ise)护卫舰是印尼主办的“科莫多”(Komodo)多国演习中最大的船舶。随后,该舰与来自西太平洋海军专题讨论会参与国海军的一批军舰干部一起前往南海进行训练,同时与澳大利亚皇家海军和美国海军舰艇进行了三边通行演习。在对马尼拉进行友好访问后,伊势号是参与 2016 年 5 月东盟防长扩大会议海上安全/反恐实地演习的最大型船舶。该演习始于文莱,并在新加坡结束。第二年,海上自卫队最大的舰艇出云号也在东南亚进行了类似的部署,其中包括:在停靠南海期间为东盟海军军官举办海上安全培训项目,在访问马尼拉期间接待了菲律宾总统罗德里戈·杜特尔特,在斯里兰卡停靠,以及与澳大利亚、加拿大和美国的舰艇一道完成为期两天的演习,包括跨甲板交流和实弹射击活动。2018 年(加贺号)和 2019 年(出云号)的类似部署融合了在南海的单方面行动、与美国及其他海军一道举行的演习、对多边海上安全项目的支持以及与区域合作伙伴的双边关系建设。

日本未来参与东南亚海洋安全的轨迹

海上自卫队在东南亚海域主力舰部署的混合性质反映了他们在该地区多层面的海事目标。日本将扩大在该区域数十年的能力建设举措,将军事层面纳入其中。这些活动旨在加强与日本印度洋-太平洋海道沿线越来越强大的沿海国家的关系。在某些方面,这些海军活动是日本支持海上能力发展的长期政策的简单进展。然而,这一扩张反映了日本国内政策制约因素的放松,以及东南亚伙伴在接纳日本军队方面的更大舒适性。鉴于日本对南海的严重依赖及其对中国在该地区推行主权主张的活动与其在东海针对日本的行动密切相关的担忧,中国日益增强的能力和日益强硬的海上行为加速了这一轨迹。

日本促进关键的东南亚海道持续安全和安保的总体战略目标 50 多年来基本保持不变。然而,日本已逐步扩大其直接应对区域安全挑战的范围,并动员各机构协助这一努力。在过去十年左右,这些机构包括防卫省和海上自卫队。海上自卫队现在定期向南海部署,并有与美国和其他区域外海军在这处争议海域进行高端作战演习的记录。他们为该地区的多边演习作出了重大贡献,并一直在与区域海军合作开展双边能力建设活动。预计这些活动将继续扩大,主要限制因素是舰艇及其他舰队资源的可用性。

迄今为止,日本在东南亚的双边参与几乎完全局限于亲善活动和侧重于建设区域伙伴警务能力的小型项目。但预计日本将更多地参与协助区域国家提升军事防御能力。向菲律宾提供新防空雷达的协议在这方面开创了一个先例。中国的持续性海上侵略将是一个重要的驱动力,但日本将关注其他海上威胁,并越来越多地超越对美国的依赖,寻求将防务关系多样化。

随着日本防卫省、海上自卫队与其他日本机构共同直接参与东南亚海上安全,该地区显然已成为日本海上战略的新纽带。东南亚国家必须认识到,随着日本的自我限制的放松,他们在期望与日本建立国防关系的性质和范围方面将面临更重要的抉择。

国际海事安全中心(Center for International Maritime Security)最初于 2020 年 9 月发表了这篇文章。文章经过编辑以适应《论坛》的排版。

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