印太地区 落实威慑

印太地区 落实威慑

美澳携手同道国家建立强大联盟,为了削弱中国不断扩张影响力

阿什利汤申(Ashley Townshend) 和戴维桑托罗(David Santoro)博士

在竞争日趋激烈的印太地区,澳大利亚、美国及其地区盟友和伙伴面临跨越竞争空间各层面的诸多战略挑战。在中华人民共和国为实现取代美国成为地区主导大国的目标而使用多层面胁迫的推动下,战略竞争的新时代正在展开。这关系到建立在美国实力和长期规则和规范基础之上的印太秩序的稳定性和特性,如今所有这一切越来越充满不确定性。

北京对该地区构成的挑战涉及多个领域,中共通过全国战略发起了这些挑战。在和平与战争之间的灰区,经济胁迫、外国干涉、使用民兵以及政治战争等战术已成为北京逐步改变地缘战略现状的工具选项。中共的常规军事力量迅速增长,他们在印太地区的足迹不断扩大,让这些努力得到加持。所有这一切都是在北京核现代化及其在新兴战略技术方面争取新的竞争优势的长期阴影下开展。

鉴于这些挑战,要加强地区威慑、防御和反胁迫,就需要澳大利亚和美国各自独立或与其志同道合的伙伴一道开展工作,为印太地区制定更加一体化的战略,并以新颖的方式落实支持这些目标的联盟。这一议程在堪培拉和华盛顿得到广泛支持。

然而,在美澳联盟内部就威慑战略扩大协调并非易事。虽然堪培拉和华盛顿的战略目标相互一致,但他们对中国的利益和威胁感绝不是完全相同的。两国在接受成本和风险的能力、政策优先事项和容忍度各不相同。实施威慑的举措必须循序渐进,并以强有力的联盟对话为基础。

加强贡献

澳大利亚和美国需在竞争日益激烈的印太地区加强他们对威慑和防御的贡献。为遏制灰区胁迫、政治战争、经济杠杆、军事威胁和核压力制定综合性办法应成为联盟的首要优先事项。

中共愿意使用胁迫手段追地区支配地位,这使他们与希望维护所有国家自由行使主权这种战略秩序的印太国家相互竞争。

竞争在多个领域展开,中共在低端使用影响力运动、信息行动和其他形式的政治战;在中端使用灰区战术、经济杠杆、网络攻击和胁迫性国策;在高端使用常规军事威胁和战略核武器升级的幽灵。其基本方法是将这些胁迫载体结合起来,逐步将地缘战略现状朝着对他们有利的方向改变。

“太平洋卫士 20-1”(Defender Pacific 20-1)演习期间,澳大利亚皇家空军、美国空军和日本航空自卫队的成员在关岛安德森空军基地附近的太平洋区域训练中心(Pacific Regional Training Center)参加一次模拟实弹射击演练。扎德·瓦德纳伊斯(ZADE VADNAIS)上士/美国空军

澳大利亚或美国遏制中国胁迫的任何有效战略都必须在同样的竞争范围开展行动。阻止中共以廉价方式获得或运用胁迫杠杆的能力金通过加强国内复原力、加强实体和立法防御以及发出可靠的威慑威胁,这些是让中国决策者有理由停手的最可靠方式。但这会让各国政府需要就其利益、红线、接受成本和风险的意愿做出艰难的决定。

大家普遍认同堪培拉和华盛顿需要接受更大的风险,并主动阻止中国的灰区胁迫。这涉及理解和预测北京如何积累影响力以获取非军事杠杆,以及采取措施中和或扭转这一动态的意愿。为了实现后者,盟友可考虑更多地挑明中共的灰区行动,有针对性地禁止或起诉恶意行为者,以及使用抵消灰区行动。

维护印太地区有利的力量平衡将日益取决于美国及其盟国围绕共同的威慑目标协调常规武装力量的能力。澳大利亚和美国应通过共同制定作战概念,加强技术开发和实验,推进能力、互操作性和部队态势目标,逐步实现集体威慑目的。

目前尚不清楚是否应将与中国的战略竞争理解为势力范围之间的竞争,还是寻求有利的力量平衡。与冷战相反,华盛顿不会给予北京对本国周边的优先控制权金尽管人们的这种言论共识日益增强,但建立事实上的中国势力范围的可能性仍然存在。防止这一结果必须以不削弱美国更广泛的地区吸引力的方式进行,这种吸引力在于美国对稳定、规则、机制和秩序的长期支持。

阻止中共的灰区胁迫

中国的灰区胁迫是印太地区日常战略竞争的现实。作为一种当代形式的政治战争,灰区胁迫的特点是中国谋求逐步改变地区平衡,以逐渐创造对其有利的地缘环境。虽然中国的策略绝非新鲜事(它广泛涉及非军事胁迫、腐败和隐蔽影响力活动的组合),但全球化的转型联系暴露了自由民主国家的软腹,扩大了灰区行为的范围和影响。这极大地有利于像中共这样的专制政权金他们几乎不受法律或道德规范的限制,并能更好地调动整个国家的资源,更好地利用全球化开创的新胁迫和影响力载体。

但在打击灰区胁迫方面,对于是否或如何以最佳方式运用威慑框架尚无共识。许多人认为,中共活动的流动性、持久性和贯穿各领域的性质使得减少风险和加强复原力的方法比威慑或防御更合适。另一些人认为,阻拒威慑是制定战略以对付各种灰区胁迫的有用框架。阻拒的逻辑不仅包含了通过减少风险和提升复原力来加强防御的努力,而且还提供了一个战略性理由,美国和澳大利亚可以借此通过威胁以预先确定的方式做出反应或施加成本来阻止灰区胁迫(或其更恶劣的形式)。

尽管存在这些不同的思想派别,但大家普遍认同堪培拉和华盛顿需要专注于以下方面,以阻止灰区胁迫:愿意接受成本和风险;更加积极主动;加强全社会方法;与其他地区行为体一道制定联盟方法。

“全球哨兵19”(Global Sentinel 19)演习期间,英国和澳大利亚的行动人员在弗吉尼亚州萨福克的洛克希德·马丁创新中心 (Lockheed Martin’s Center for Innovation)运行一个虚拟太空行动中心。 J.T.阿姆斯特朗(J.T. ARMSTRONG)上士/美国空军

遏制中国的灰区胁迫需要澳大利亚和美国愿意承担、承受政治代价和风险。加强国内复原力的措施
(例如制定将隐秘外国干涉定为犯罪的法律、筛查外国直接投资以及减少对中国的经济依赖)短期内可能会在财政和政治上付出代价,并涉及到很可能被北京用来煽动反对情绪的立法、监管和公众认识进程。要求中国采取行动和/或让他们付出代价的措施(例如确认网络攻击来自中国、实施制裁或采取抵消灰区战术)对于各国政府而言将更加危险。提前明确界定核心利益、红线和优先行动方针将有助于澳大利亚和美国为这些不可避免的负担做好准备。这些努力必须辅之以坦诚的公众对话和信号,以加强国内支持。合法性是民主政体相对于专制制度的最重要优势,因此澳大利亚和美国必须确保反灰区战略植根于自由规范,并且至少不会破坏通常开展政治战争的民主空间(如媒体、民间社会和政治机构)。

美国和澳大利亚还需要采取更加积极主动,允许他们主动阻止中国灰区胁迫的立场。直到最近,两国都过于注重通过事后作出反应去应对灰区问题。这把势头让给了北京,迫使堪培拉和华盛顿陷入不足以应对这种挑战的动态特性的反应态势。要转向更加积极主动的立场,就需要理解和预期北京如何加强影响力以获取非军事杠杆点,并愿意采取具体步骤去消除或扭转这一势头。澳大利亚禁止华为进入其 5G 网络的决定便是各国政府如何先发制人地消除灰区威胁的一个例子。转变动态,使之不利于中国,需要通过提高其不良活动的成本和风险,将事态升级的负担转回给北京。

采取协调一致的全政府方法对于遏制和抵制中国的胁迫至关重要。但鉴于非政府部门的脆弱性和能力,这很可能需要扩大到全社会方法,才能取得成效。这两项战略对自由民主政体均充满困难,其中后者构成特别棘手的国家社会挑战。澳大利亚成功实施了全政府方法,包括改革外国投资审查委员会的决策流程,要求该流程考虑国家安全因素,以及就印太地区基础设施融资问题进行部门间协调。虽然正在努力整合全社会联盟(例如通过促进大学和情报部门在外国干涉问题上的协调),但这需要持续的努力、新的条例和更好的信息共享。

最后,澳大利亚和美国需要了解其集体利益在哪里受到威胁,并在联盟框架内利用国家权力的所有杠杆追求获得更大的威慑能力。这需要坚定的努力。澳大利亚和美国的利益并非在所有方面都完全一致,盟友对中国灰区活动的性质、严重程度和影响的观点往往会有重大差别。新的印太联盟双边协调机制将有助于处理这些分歧,让集体行动专注于共同的目标。更广泛地说,共同的利益、价值观和对法治的相互承诺应成为美澳联盟与印太地区其他志同道合的伙伴一道开展行动方式的基础。这意味着,如果堪培拉和华盛顿要巩固他们作为首选安全伙伴的地位,与地区各国接触的工作就必须不仅仅是为了对抗中国的胁迫。

画面中间的“对抗北方-2020”(Cope North-20)演习指挥官、澳大利亚皇家空军马克·拉尔特上尉(Mark Larter)在北马里亚纳群岛蒂尼安贝克营地人道主义援助/救灾行动期间与日本航空自卫队军官握手。柯特·贝 (CURT BEACH)上士/美国空军

核威慑和战略威慑要求

即使中国在冲突频谱上加大与美国及其盟国的竞争,但他们也认为核武器是其活动的重要阴影投射工具,而不仅仅是威慑或终止冲突的工具。他们的战略得到了回报:华盛顿及其盟友不再享有他们曾经享有的决定性优势。如果这一趋势继续下去,美国及其盟国之间的脱钩将成为可能。

因为他们处于中国(以及俄罗斯和朝鲜)胁迫的前沿,美国的盟友正在推动制定新的威慑要求。印太地区的盟友声音最响亮。就日本而言,他们坚持认为华盛顿不应把彼此的脆弱性作为美中战略关系的基础,因为他们担心这会促使北京对东京采取更加激进的行动。日本也选择在美国扩大威慑时成为更加积极主动的盟友。日本和韩国都迫使美国在东北亚作出更像北约的防务承诺,尽管华盛顿已经大大加强与东京和首尔的扩展威慑对话和行动,以便使他们有更大的权利感。澳大利亚人也开始重新思考堪培拉是否应该以及如何加大他们对战略威慑的贡献。美国战略指挥部结构化、透明和深思熟虑的沟通大大促进了当前的美澳安全及威慑合作水平。

美国的盟友在其联盟框架内提出了威慑要求和讨论,而不是在这些长期安排之外提出或是以反对这些长期安排的方式提出。这证明了他们如何看待与华盛顿的关系,以及美国仍然对其防御至关重要的事实。

虽然在应对中国发展的新概念和新能力的最佳方法上存在各种观点和分歧,但堪培拉和华盛顿的共识是,需要开展充满抱负的智力努力,在联盟背景下更深入地思考这些问题,并制定有效的集体对策。这应当包括对竞争对手不断演变的战斗策略和胜利理论进行更加协作化、深入和系统性的分析。

优化集体威慑和防御同盟

堪培拉和华盛顿之间达成了广泛共识,美澳联盟需要在日益竞争日益激烈的印太地区加强他们对集体威慑和防御的贡献。澳大利亚国防部长琳达雷诺兹(Linda Reynolds)于 2019 年 11 月在华盛顿发表的演讲中概括了这一观点,“威慑是为实现共同目标而承担的共同责任,任何国家金甚至美国都无法单独承担这一责任。”然而,实现这一目标将是一项持续性挑战,因为对于需要在多大程度上进行威慑或每个国家在政治上可行的事项,尚无共识。 

一些人认为,为了遏制中国的冒险主义,需要转向能力整合及针对具体威慑目标的整合政策规划。在这方面,随着时间的推移应吸引印度、印尼、日本和新加坡等其他紧密的安全合作伙伴参与其中。另一些人认为这种协调可发出强有力的威慑信号,但他们也认为这种协调一致会遇到无数的法律、行动和官僚主义障碍。至关重要的是,这在根本上取决于华盛顿和堪培拉就中共冒险行为和军事升级的棘手问题建立共同立场的能力。由于两国政府都不想被锁死在这种决定中,双方都必须遵循加强合作、协调和互操作性的原则,逐步实现集体威慑的目标。

2020 年 7 月,罗纳德·里根航母攻击群以及日本海上自卫队和澳大利亚国防军的部队在菲律宾海参加三边演习,以支持和平、稳定以及维护自由和开放的印太的共同目标。科迪·索尔(CODIE SOULE)中士/美国海军

任何在高端冲突频谱中加强集体威慑和防御的步骤都需要美国相对于如今远远更早地在其军事规划中考虑到澳大利亚。这并不容易。尽管美国的 2018 年国防战略重点关注盟友,但这种整合与五角大楼在独立计划的基础上部署一支自立的联合部队的传统偏好相抵触。这需要高度的外交信任、对堪培拉的支持的深刻信心,以及赋予澳大利亚关键支持角色(如果不是战争角色)的政治意愿。同时,这也将取决于堪培拉是否愿意将其对美国军事规划的参与提高到行动层面
(至少是针对某些预先定义的紧急情况)。

为加强联盟对威慑的贡献而采取的行动必须包括讨论美国、澳大利亚和其他安全伙伴之间的适当分工。这需要就作用和责任作出明确的决定,并就不同盟友参与具体任务和应急行动的条件达成共识。所有这一切对于联盟承诺执行共同红线的可信度至关重要,但在美澳联盟内部,这些问题没有得到足够的领导层关注。至关重要的是,由于关于战略分工的决定对部队结构和投资优先事项有重大影响,因此必须事先很早便加以考虑。

优化美澳集体威慑联盟最有希望的方式之一是加强军事互操作性和国防工业合作。放宽美国的软件转让壁垒,使澳大利亚平台能使用与美国同行相同的军事系统,从而确保战场上的一致性和有效性,将会使双方受益匪浅。更具体地说,美国国会和美国国务院必须采取措施,取消围绕美国与盟国和伙伴分享及转让技术做法的实践、法律和许可限制。这些障碍阻碍了澳大利亚充分融入美国的国家技术和工业基础,限制了两国利用彼此先进技术部门的能力。为了为未来的高端场景建立联盟协同作用,堪培拉和华盛顿应将共同制定新概念作为优先事项,领导技术试验,并就能力发展、互操作性和地区态势进行深入讨论。

在谈判所有上述问题时,澳大利亚应是直截了当的盟友,毫不犹豫地提出关于联盟方向或印太战略环境的关键问题。尤其是在政治不确定时期,美国会欢迎澳大利亚等盟国发挥更大的领导作用。 

归根结底,要防止中国势力范围的建立,澳大利亚、美国和其他盟国和伙伴国家就必须加大对捍卫地区秩序的承诺,同时要承认他们将不再享有全方位的军事主导优势。  

《论坛》摘录并编辑了阿什利汤申和戴维桑托罗博士于2020年4月撰写的题为《印太地区落实威慑》的报告中的这篇文章。他们的报告是由美国研究中心(United States Studies Centre)和太平洋论坛 (Pacific Forum)联合出版。如要查看完整的报告原文,请访问: 

https://www.ussc.edu.au/analysis/operationalising-deterrence-in-the-indo-pacific

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