活跃的 存在

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印尼的地缘战略位置如何 使其成为改善地区海上安全的领导者

罗汉·约瑟夫(Rohan Joseph)上尉/斯里兰卡海军

过去十年间,世界对印太地区的关注比以往任何时候都要多。穿越该地区的海上交通线(SLOC)的安全对于美国确保印太地区自由和开放的海域至关重要。海事问题的复杂性要求对安全问题采取综合性解决办法。美国在该地区的存在对于维护美国的全球海事战略利益至关重要。

美国在确保印太地区海域的自由和开放方面面临诸多挑战。考虑到该地区地域的广阔及竞争,美国需要其他国家的合作才能实现其目标。由于印尼的战略优势,与印尼的伙伴关系能为美国与该地区其他国家建立联系提供一个很好的连接节点。为了实现美国印太战略的目标,通过建立伙伴关系保持积极的存在和接触仍然至关重要。这方面,印尼展示的战略优势为美国解决印太地区海事安全问题提供了迫切需要的通道。

随着印太地区的相关性越来越高,需要解决海上安全问题,才能确保商业的自由流动和航行自由。如今,印太地区已成为大国竞争之地。除了非传统威胁外,还需要认真对待竞争和对抗,以确保该地区不屈从于可能对海上贸易产生不利影响的安全问题。

美国总统特朗普在 2017 年越南亚洲太平洋经济合作峰会上描述了美国经济与国家安全之间的联系:“近年来,美国一再被提醒,经济安全不仅仅与国家安全有关。经济安全就是国家安全,它对我国的国力至关重要。”

2018 年香格里拉对话期间,时任美国国防部长吉姆·马蒂斯强调了印太国家需要共同塑造该地区的未来,并强调了海洋空间等问题。“海洋公域事关全球利益,海上通道是所有各方经济活力的动脉……通过安全合作,我们将建立更密切的军队和经济关系,”马蒂斯说道。

基于上述美国利益,印太地区的海事安全成为美国的一项战略关切。这篇分析报告将探讨美国如何通过扩大业已建立的美国-印尼伙伴关系来加大印太地区的存在和接触——这种关系是基于印尼在连接印太地区方面的地理中心位置。报告还将讨论美国对印尼的海事关注重点以及地区参与者对将印尼视为战略伙伴的接受情况。

在此背景下,还必须强调印尼在应对海上安全问题和实现自身海上愿景方面面临的挑战,以及印尼和地区合作伙伴如何在美国的参与下应对外部影响。

2019 年 5 月,美国海军蓝岭号舰艇准备在印尼雅加达丹戎不碌港停靠,印尼海军军官敬礼致意。美联社

外交关系

美国-印尼关系自两国于 1949 年建立外交关系以来已取得进展。随后的 70 年间,尽管美印双边关系曾出现波动,但印尼自 1998 年实施的一系列改革使该国实现了政治稳定,并为加强与美国的互动铺平了道路。时任美国国务卿康多莉扎·赖斯 2006 年 3 月访问印尼期间强调了“战略伙伴关系”一词,表明美国愿意与印尼合作促进印太地区的稳定。2009 年 11 月,时任美国总统巴拉克·奥巴马和时任印尼总统苏西洛·班邦·尤多约诺开启了两国之间的全面伙伴关系。这一伙伴关系的重点是加强合作,推动关于双边、地区和全球性问题(包括安全问题)的战略讨论。

基于两国关系的加强,美国政府于 2015 年将 2010 年全面伙伴关系扩大到更广泛的战略伙伴关系。美国宣布印尼为战略伙伴,这说明印尼和该地区的重要性。

时任美国印太司令部司令小哈里斯上将于 2017 年 8 月在美国-印尼协会和美国商会发表讲话时表示,“美印战略关系对于两国的战略利益都至关重要,而且未来将更是如此。”

他的发言还强调了印太司令部对通过扩大战略合作与该地区开展接触的更广泛期望。美印军事关系尽管在不同阶段曾出现一些挫折,但还是取得了进展。911 袭击事件让华盛顿-雅加达关系增加了新的篇章。美国领导的全球反恐战争调整了对东南亚国家的政策优先事项。其直接结果是,华盛顿-雅加达防务关系自 911 事件以来取得了进步。也许最重要的是,印尼在穆斯林世界的地位及其在打击恐怖主义方面的经验使他们成为这场战争的重要伙伴。

马蒂斯于 2018 年 1 月访问印尼时表示:“就军事接触而言,我们与印尼军队的交往可能比任何其他国家都要多。”

马蒂斯还强调,印尼连接印度洋和太平洋,在这种独特的海洋环境下,印尼必须开展海事合作。印尼军队继续与其他地区伙伴和美国开展各种训练任务,比如美国印太司令部的联合海上战备和训练(Cooperation Afloat Readiness and Training)。两国每年举行近170次双边军事演习。

2020 年 1 月,印尼纳土纳群岛色拉兰帕港,印尼总统佐科威(中间)在拜访印尼海军乌斯曼·哈伦号舰艇期间检阅部队。美联社

通往印太的门户

印尼在战略上位于全球海洋领域的中心,是东南亚的一个枢纽国家。印尼处于地理中心地位并靠近连接印度洋和太平洋的最重要海上贸易高速公路之一,使其成为通往印度洋无可争议的门户。穿过马六甲海峡的海上贸易不断增加使这条水道成为通往南海最具战略意义的咽喉点之一。每年约有 5.3 万亿美元的贸易量经过这片海洋,其中包括 1.2 万亿美元与美国的贸易量。每年约有 5 万至6 万艘船舶经过马六甲海峡。由于地区和全球经济严重依赖马六甲海峡,其安全保障以及海上交通线的连续性已成为一项重要的战略考量。因此,确保海峡通行的责任主要落在印尼身上。

由于地区加大相关努力,马六甲海峡的海盗行为有所减少。2018 年的一次小袭击成为 2015 年 12 月以来记录在案的第一次海盗袭击。印尼利用其地理位置,在领导马六甲海峡打击海盗的合作方面发挥了重要作用。

印尼的地理位置为解决该地区的海上安全问题提供了许多优势。印尼自 1967 年东盟成立以来在其形成阶段和连续进步方面扮演的积极作用与该国的外交政策密切相关。2018 年,印尼外交部宣布东南亚国家的印太合作机制强调三个关键方面:尊重国际准则并通过对话寻找解决办法,应对关键安全挑战以及在印度洋和南太平洋建立经济枢纽。

战略伙伴关系

印尼的外交政策以东盟为中心,他们在东盟事实上的领导地位为与成员国之间的合作,及与包括美国在内的其他地区行为体之间的合作提供了优势地位。美国印太战略的成功将取决于东盟的中心地位。此外,地区内外的合作伙伴对于实现印尼的全球海洋目标至关重要。

印尼的外交政策有助于与合作伙伴积极合作,并且这也是为何印尼会成为站在不结盟运动最前沿的成员之一的原因所在。这种外交政策立场在与澳大利亚、印度和日本等国建立牢固联系,并与全球伙伴保持密切合作方面具有优势。例如,澳大利亚政府的 2017 年外交政策白皮书强调了在经济和国防等领域与印尼加强关系的重要性。

由于印太地区的战略事态的发展(包括中国的崛起),澳大利亚必须加强与印尼的双边关系。

2019 年发布的《东盟印太展望》报告表明,东盟坚定地致力于维护基于规则的国际秩序。澳大利亚的政策文件也表明遵守国际准则、透明度和普惠性的重要性。

在南亚,印尼与印度的联系多年来已取得进展,雅加达已确认地区动态要求两国密切协调,才能使他们成为海洋大国,才能应对外部影响。除其他领域外,经济动态和海洋潜力是印度希望通过与印尼接触去改善的两个主要领域。2019 年的一次会议上,两国外交部长承诺到 2025 年实现双边贸易增加两倍,达到 500亿美元。工程、制药、生物技术、汽车工业、信息技术服务、棕榈油、煤炭和自然资源是能提供合作机会并可使两国受益的一些主要领域。

政策专家们认为,“东进(Act East)”、“亚非增长走廊( Asia-Africa Growth Corridor)”、“自由、开放和包容的印太(Free, Open Inclusive Indo-Pacific)”和“地区同安共荣(Security and Growth for All in the Region)”等战略举措是支持印度大“印太战略目标”的支柱。

2018 年启动的印度-印尼海事合作的共同愿景凸显了确保印太地区海事安全对于实现两国的战略和政策目标的重要性。印度在印太地区需要一个能够为发起此类战略举措提供坚实基础的中立伙伴。与印尼建立伙伴关系将是朝着这一方向迈出的重要一步,也将为印度的经济潜力和成为全球海洋大国的雄心提供战略优势。

连接北亚

自 1958 年建立外交关系以来,印尼与日本之间的联系不断加强。1977 年的福田主义(Fukuda Doctrine)给两国经济关系带来了多种变化。日本也认识到与东盟接触的重要性,而印尼是东盟的一个主要成员。两国承诺在 2019 年加快关于《印尼-日本经济伙伴关系协定》(GRIJEPA)的谈判。印尼作为新兴东南亚经济实体,与日本有着牢固的经济关系。虽然印度退出了《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),但包括日本和中国在内的 14 个国家在 2019 年同意了该协定。

RCEP有潜力成为世界上最大的贸易协定。GRIJEPA和 RCEP 都为日本与印尼密切合作提供了绝佳机会。日本是美国的盟友,他们需要有一个有潜力的战略性海洋合作伙伴,为解决印太地区的复杂问题奠定坚实基础。同澳大利亚一样,日本也会发现与印尼的伙伴关系对于解决需要中立但志同道合的伙伴之间合作与协调的问题很重要。虽然日本的印太战略具有从东非海岸到美国西海岸的更广阔视野,但他们需要一个可让其进入印度洋的战略节点。

在北亚其他地方,印尼通过《印尼-韩国全面经济伙伴关系协定》(IKCEPA)加强了与韩国的联系。据路透社报道,通过于 2019 年 11 月最终确定的 IKCEPA协定,印尼和韩国计划到 2022 年消除关税壁垒,将双向贸易规模扩大到超过 300 亿美元。

据路透社报道,韩国贸工部长俞明希(Yoo Myung-Hee)表示:“过去几年,由于保护主义潮流不断上升,全球经济面临的不确定性越来越大。”“韩国是自由贸易的最大受益者之一,印尼是东盟的领导者,两国将向世界表明我们在这个非常具有挑战的时代真正支持自由、开放和基于规则的贸易。”

东南亚的重要性

即使是像斯里兰卡这样的海洋小国也可以从加强与印尼业已建立的关系当中受益。斯里兰卡-印尼关系始于五世纪,并以印度教和佛教的兴起为标志。两国关系自 1952 年建交以来逐步拓展。印尼总统佐科威 2018 年访问斯里兰卡期间,两国领导人同意扩大贸易、经济和能力建设方面的合作。

南亚缺乏有潜力推动整个地区获取印度洋利益的强有力区域性组织。斯里兰卡和印尼均为环印度洋区域合作联盟(Indian Ocean Rim Association)成员,该组织可通过与印尼的密切合作使斯里兰卡受益。

加强与印尼的海事合作将给像斯里兰卡这样的小岛国带来前所未有的成果。斯里兰卡在印度洋的地缘战略位置以及一些大国有意建立以海洋领域为中心的战略伙伴关系,使斯里兰卡和印尼成为彼此理想的伙伴。

同样,与印尼建立伙伴关系对于美国来说仍然很重要。与印尼建立更强有力的战略伙伴关系将向心存疑虑者表明美国对该地区的坚定承诺。印尼的中立性是一个重要优势,可使美国从中受益。印尼进入印度洋和太平洋的通道让美国能够通过东盟联系印度洋。确保航行自由、维护以规则为基础的国际秩序以及海上贸易和能源海上交通路线的安全应成为华盛顿决策者的首要事项。随着美国和中国在印太地区竞争获得影响力,美国将更加努力地寻找一个能够支持其在该地区战略举措的强有力发射台。印尼的中立性为美国实现这一目标提供了更好的机会。

建议

随着美国继续处理印太地区的海洋问题,他们应考虑地区外压力和印尼面临的海洋挑战等领域。该地区许多国家认为,美国正试图通过其战略主宰该地区。印尼在印太地区独特的地理中心地位、连接各主要海上交通线、经济潜力、与美国现有的牢固关系、在东盟的突出地位、地区伙伴的接受以及与中国的联系——这一切使印尼成为美国在印太地区解决海上安全问题和执行美国印太战略的决定性战略伙伴。这方面应考虑以下建议:

战略伙伴关系:复杂的海洋事务影响地区/全球参与方形成牢固的伙伴关系。印尼在东盟的有力地位为与多个国家建立战略伙伴关系提供了独特的平台。建立以印尼为中心的多边战略联盟将让美国能够在外交上对抗中国。

战略存在:要解决海事安全问题,印太地区的战略存在是一项先决条件。否则将会让其他人抓住填充真空的绝佳机会。向东非海岸扩展印太司令部责任区可加强美国在整个印度洋的存在。

战略接触:加强以印尼为中心的战略伙伴关系和存在将有助于美国更好地与地区伙伴进行接触。接触工作应侧重于外交、信息、军事和经济要素。印太司令部应通过与印尼的伙伴关系,在所有四项要素中发挥领导作用。

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