债务与战略竞争

债务与战略竞争

疫情凸显世界需要 多边基础设施投资

阿尔弗雷德·奥勒斯(Alfred Oehlers)博士/亚太安全研究中心

随着新冠疫情病引发的经济危机加剧,国际社会对许多发展中国家面临的债务负担日益感到关切。例如,由于出口收入大幅度减少,近期国际货币基金组织(IMF)和世界银行对偿还巨额债务能力下降的国家的金融稳定性发出了警告。这两个组织在 2020 年 3 月 25 日的声明中梳理表达了他们的顾虑,并呼吁就国际开发协会(International Development Association)国家的债务采取行动。

违约债务国对国际金融体系的稳定构成风险。与此同时,许多国际人道主义组织也对可能影响到众多弱势群体的新危机感到悲痛。他们更频繁地发出关于贫富差距日益扩大的警告,强调由此给稳定、安全和脆弱的治理结构带来的风险。

这些日益恶化的条件对世界其他地区构成严重且现实的危险。

虽然这些关切为重视债务问题提供了具有说服力的理由,但我们应考虑能够给到令人信服的原因的另一个纬度。在地缘政治战略竞争的背景下,解决债务问题(特别是通过美国和志同道合的国家牵头的多边合作)可成为削弱中国对债务国的经济和政治影响力的一种非常有效的方式。如果措施得当,这种做法甚至有可能扭转中国通过损害以规则为基础的国际体系在各国取得的进展。

毫无疑问,当务之急是减轻债务国面临的债务负担。国际上的讨论提出了包括从暂停还债和推迟偿还到紧急信贷额度在内的各种措施,试图使这些国家能够履行其义务。例如,国际货币基金组织和世界银行都呼吁双边和多边债权人紧急支持暂停偿还债务。两者还提供了可用于帮助违约风险最高国家的特别信贷额度。这些讨论强调采取统一的国际方法提供减免。令人鼓舞的是,这种多边方式在世界上规模较大的贷款机构当中越来越受欢迎。

2019 年 4 月,北京的一次论坛上,记者们在宣传中国一带一路基础设施计划的屏幕附近工作。当时,许多国家正在退出一带一路项目。如今这些项目在新冠疫情的经济影响下举步维艰。美联社

但一个主要贷款国保持沉默,他们回避这种多边主义,那便是中国。根据其一贯的债务外交手段,中国选择与单个债务方进行双边接触,而不是去冒要受与国际公认金融规范更加一致的多边协议约束的风险。中国拒绝针对债务国采取多边途径发出了一个令人不寒而栗的信息。债务人越来越不安的是,中国的减免可能无法兑现,或者即便是兑现也可能会附加或将加剧债务国困境的条件。关于中国经济危机所造成影响的令人警醒的消息和对于中国强劲复苏的广泛怀疑,只会使人们更加担心中国政府将不那么宽宏大量。

存在这种疑问的情况下,向债务国提供紧急减免的更积极、更统一的国际努力将带来巨大的红利。统一的多边人道主义一揽子纾困方案与顽固坚持双边谈判两相比较,将使中国意图的掠夺性更加明显,并使其进一步边缘化。精心安排的多边方法,加上防止漏洞或转移偿还中国债务的保障措施,将孤立中国贷款,并促使将这种债务变成坏账造成的财政后果直接归咎于北京。以这种方式从财政上将其他资产与中国债务分离,可使债务国免遭违约造成的有害影响。由于存在与国际贷款机构联盟关联的生命线,中国债务违约只会对他们的信用状况产生微不足道的影响。如果中国通过采取惩罚性债务追回措施寻求补救,全世界的道德谴责可能会因这种举措而加剧。归根结底,对中国而言,这可能不是狡猾设置的“债务陷阱”,而是无意中陷入的“信贷陷阱”——唯一出路就是注销债务,其战略优势将消弭殆尽。

除了眼前的债务减免优先事项外,债务国在中短期内也需要大量支持,以稳定并最终恢复其经济。与发达国家正在实施历史性的一揽子财政刺激方案的方式大体相同,债务国也需要采取类似措施去防止经济崩溃。很可能需要新的贷款来支持这些方案,同时对现有的投入进行一些重组和再融资,甚至可能需要还清一些过去的债务。毫无疑问,中国可能会参与提供贷款支持财政刺激方案和复苏进程的竞争。如上所述,中国可能受到其自身经济挑战和政治优先事项的严重掣肘。鉴于此,多边贷款机构联盟或将拥有独特的机会。利用历史性低利率和中国的制约因素,大力资助政府的财政努力,可能成功排挤中国贷款,重新平衡债务国的债务组合,使之有利于多边贷款机构。中国作为债务国主要贷款方可能享有的任何霸权经济和政治影响将受到削弱或甚至扭转,从而剥夺其进一步的战略优势。

经济危机还大大削弱了中国的一带一路基础设施计划。一带一路似乎越来越有可能不会以当前形式存在下去,并将显著重新调整。某种程度上,由于中国的经济增长放缓、人口限制、与美国的贸易战以及经济高度杠杆化,这种情况已经出现。经济危机放大了这些弱点,随着失业率上升和企业倒闭的增加,中国的政策重点极有可能转向国内经济复苏和政治稳定。中国可能会大幅度削减一带一路项目,并对这些项目的经济可行性进行更认真的评估。无疑,国有银行将缓冲由此产生的削减额度。可能会产生损失,也许包括世界各地已经搁置的部分一带一路项目出现延误。与一带一路相关的其他举措,比如主要针对欧亚地区的国有投资基金——丝路基金也可能会受到限制。

2017 年 1 月,斯里兰卡人抗议政府将汉班托塔港的一部分租给一家中国控股合资公司以换取巨额贷款的计划。由于无法偿还对中国公司的债务,2017 年 12 月斯里兰卡以 99 年租约将这个主要港口移交给中国。美联社

这种情况下,债务国面临的一个大问题将是:如何处理我们背负的这些项目?其中许多项目代价高昂、债务投入巨大。其中一些(比如面子工程类别的项目)只能取消。其他项目可能具有经济可行性,能够促进发展。国际贷款方联盟可以拯救有价值的项目,让它们有更稳固的基础,能够恢复,并提供一揽子再融资方案,使它们在财政上具有可持续性。如果一带一路项目的失败对于中国来说还不够尴尬,这种解救将是对整个一带一路计划愚蠢和破产的进一步控诉。

有些人可能会问:这些钱都来自哪里?规模如此庞大的债务减免方案如何承担经济责任?这不是很危险吗?毫无疑问,这将涉及令人难以置信的金额。美国和志同道合的合作伙伴将不得不深入挖掘,为这一努力提供资金。通货膨胀将是首要考虑的风险,特别是随着复苏步伐的加快。这就是为什么必须将对话从侧重于国家的稳定战略过渡到更广泛的侧重于国际的讨论,强调主要经济大国之间的合作与协调,以积累执行这项任务和防范风险所需的资金。现在需要的是一项全球马歇尔计划,不仅拯救各国,还要拯救基于规则的制度本身。在共产主义、专制指挥系统与民主、市场主导的制度之间的战略竞争中,问题不应是:我们能负担得起吗?而应当是:我们能承受不这样做的后果吗?

这不仅仅是华丽的修辞。务必记住,中国在地缘政治竞争中的关键目标之一是削弱国际多边金融体系,并建立以一带一路和所谓“北京共识”为中心的平行竞争制度。美国和志同道合的伙伴在应对紧迫的债务挑战方面采取多边办法(特别是如果置于国际规则体系的关键组织和流程内)将是这些破坏稳定努力的有力解决办法。正如第二次世界大战后繁荣的基础是在通过《布雷顿森林协定》结束敌对行动之前奠定的那样,我们面临着类似的关键时刻。毫无疑问,我们现在应对债务挑战的工作有可能将塑造疫情后的经济和金融秩序。我们不能让影响自身经济和金融命运的机会溜走。

本文于 2020 年 4 月 17 日在《Security Nexus》首次发布。《Security Nexus》是亚太安全研究中心开放的免费国际线上同行评审刊物。文章经过编辑以适应《论坛》排版。

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