规避 制裁

朝鲜借助多方协助 规避联合国制裁

《论坛》员工

在美国与朝鲜举行历史性峰会之前的几个月，从禁止朝鲜海鲜和劳动力出口到惩罚违规银行等方方面面的制裁，目的是限制这个非法政权的核武器和导弹计划。但是，2018 年3月一份联合国报告表明，朝鲜在 2017 年出口了至少价值 2 亿美元的煤炭和其他违禁商品，违反了联合国制裁。

报告指出，朝鲜甚至将违禁物资运往叙利亚，例如耐酸瓷砖、阀门和温度计，十年来数十次协助叙利亚的化学武器项目。对于希望朝鲜改变其行为的盟国，联合国发言人 Stephane Dujarric 提出了这一挑战——《纽约时报》报道：“我认为总体信息是所有成员国有责任和义务遵守已实施的制裁。”

施压行动

即使朝鲜竭力规避制裁，但相关措施已产生一定效果。朝鲜独裁者金正恩于 2018 年 3 月承诺在与美国总统特朗普见面之前不会进行更多的导弹或核试验。当时，美国官员认为对朝鲜施压取得了突破。

据《时代》杂志报道，时任特朗普总统国家安全顾问 H·R·麦克马斯特中将称：“（施压行动）让我们现在有望通过外交途径实现朝鲜半岛无核化。因此，我们决定要坚持制裁。”

这些措施有助于迫使金正日坐到谈判桌前。金正恩与特朗普 2018 年 6 月 12 日的会晤是一次国际盛事。会议发表了联合声明，金正恩同意以无核化换取美国的安全承诺。但特朗普称制裁将持续下去，直至朝鲜履行承诺放弃核武器开发。

对这个贫困国家的施压已经持续有一段时间。美国驻联合国大使尼基·黑莉表示，联合国于2017 年批准了迄今针对朝鲜最严厉的制裁，有效地使朝鲜约 90% 的出口违反国际法。

据《华盛顿邮报》的一篇报道，黑莉于 2017 年9 月表示：“今天，我们试图将朝鲜核计划的未来从这个非法政权手中夺走。今天，我们要说世界绝不接受拥有核武器的朝鲜。”

联合国制裁也禁止朝鲜纺织品出口，并限制其进口石油。这些制裁是在此前限制朝鲜出口煤炭、铁矿石和海鲜的基础上做出的。多年以来，联合国扩大了制裁，包括冻结朝鲜核计划相关人员的资产以及禁止朝鲜电气设备、矿产、食品、农产品和劳动力出口。虽然朝鲜继续进行核武器和远程导弹项目及试验，这些制裁的效果存在争议，但一些国际专家认为，这些措施对朝鲜决定暂停试验发挥了作用。

据BBC新闻报道，2017 年朝鲜出口下滑了 30%。随着中国开始更充分地参与联合国制裁计划，朝鲜对其最大贸易伙伴中国的出口迅速下降。截至 2017 年底，中国报告未从朝鲜进口任何铝、煤炭、铜、铁、铅、锌。但是据 Bloomberg.com一篇报道，中国继续向朝鲜出口燃油、玉米、棉花、棕榈油、稻米、橡胶和不锈钢，同时进口化肥、木材和钢材。

虽然收紧制裁效果需要更多时间才能显现，但金氏政权可能由于担心后续制裁而同意举行峰会。联合国专家委员会前成员威廉·纽科姆向 BBC 新闻表示：“许多更严厉的措施将需要更长时间、更大范围且更严格的执行才能充分发挥作用。朝鲜可能会越来越清楚地看到未来商店里有哪些商品这种早期迹象。”

还有更多工作要做

朝鲜需要协助才能通过出售违禁商品赚取 2 亿美元。朝鲜通常利用显示煤炭原产国非朝鲜的假文件将煤炭运往包括中国和俄罗斯在内的许多国家。联合国观察员在 2018 年 213 页的报告中写道：“朝鲜已经通过利用全球石油供应链、与外国人共谋、注册离岸公司及利用国际银行体系，藐视最近的决议。”

报告点名批评俄罗斯和中国未对包括煤炭、奢侈品和石油在内的商品执行制裁。报告指出：“需要通过必要的政治意愿、国际协调、确定优先级和资源配置去推动有效实施制裁。”据联合国说法，占朝鲜贸易额 90% 的中国已经成为朝鲜黑市贸易的主要协助者。2017年全年，中国和俄罗斯继续从朝鲜进口煤炭、铜、铁矿石和钢材，违反联合国制裁。

中国是否参与将是制裁能否成功的决定性因素。彼得森国际经济研究所客座研究员 Stephan Haggard 向《论坛》表示：“请记住中国事实上占朝鲜商品贸易的 90%；虽然已对各国施压要求他们驱逐经商的朝鲜外交官，但还存在其他服务收入，而且更难追踪。将会有一些小国漏洞，但主要问题是：中国做了多少？其他国家份额很小——并非完全不重要，但是预计会有一些漏洞。朝鲜无法通过与马来西亚或纳米比亚的小规模贸易养活自己。”

联合国安理会的另一个成员国也是关键。据联合国和媒体报道，俄罗斯继续与朝鲜进行违禁贸易。路透社于 2017 年 12 月报道，俄罗斯油船至少三次通过海上过驳向朝鲜供应燃油。

联合国报告称“成员国协同努力对于遏制此类猖獗的违法活动至关重要。”报告称，加强制裁为“寻求采购石油同时出口朝鲜自然资源”的朝鲜背景贸易商形成了利润丰厚的市场。其中的利润率，加上所影响的石油、海事和金融领域很多属于离岸性质，因而需要更大程度的私营部门尽职调查、信息共享和自律。”

武器贸易为朝鲜政权提供资金

尽管全球谴责朝鲜的核试验和导弹试验，但许多国家继续与朝鲜进行违禁武器交易。报告指出，从非洲到印太，联合国“调查了诸多违禁军事合作项目，包括与叙利亚和缅甸正在进行的弹道导弹合作，普遍的常规武器交易以及窃取军事机密的网络行动。”

联合国发现朝鲜外交官继续在协助朝鲜开展违禁项目中发挥重要作用，“为武器转让、军事技术人员和情报行动提供后勤支持，充当指定实体和个人的前哨，并从事违反制裁决议及违反维也纳外交关系公约的商业活动。”

联合国调查员于 2017 年报告称，一批从中国出发包含朝鲜军用通讯设备的空运货物运往非洲国家厄立特里亚途中在未指名国家被截获。联合国专家还对埃及于2016 年 8 月扣押的一艘朝鲜货船捷顺号进行了调查，船上载有 2.3 公吨铁矿石和3万枚火箭助推榴弹。联合国报告未列出目的地国。

银行提供便利

制裁还要禁止朝鲜使用全球银行体系。但联合国报告称，朝鲜继续“通过欺诈行为及利用金融制裁实施存在的严重缺陷，使用国际银行体系”。朝鲜金融机构有30多名海外代表“在中东和亚洲生活并自由流动，他们在这些国家控制银行账户、协助交易并处理大宗现金”。公司服务提供商“在金融制裁实施方面存在严重缺陷”，导致朝鲜能以离岸方式和在亚洲金融中心设立前台公司，协助在全球转移资金。

一家中资银行由于协助朝鲜利用金融市场而受到美国制裁。2017 年 6 月，美国财政部对丹东银行实施处罚，切断其与美国金融机构的联系。美国财政部将该行列为“存在重大洗钱隐患的外国金融机构”。财政部还对中国的两位个人和一家公司——大连宁联船务有限公司实施了制裁。

“这家银行充当朝鲜利用美国和国际金融体系的门户，协助参与朝鲜核武器和弹道导弹项目的公司进行数百万美元的交易。”美国财长姆努钦说道，“美国不会容忍此类行为。”

海上骗局

朝鲜竭尽全力掩盖违禁商品运输。2018 年 3 月的联合国报告指出：“朝鲜在继续从事非法煤炭出口的过程中，结合了欺骗性航行模式、信号操纵、过驳和虚假文件隐瞒煤炭原产国的手段。”

但是并非所有欺诈手段都很复杂。某些情况下，只是简单改个名字。据彭博资讯报道，于 2016年 3 月受到美国制裁的 Jin Teng 号更名为 Sheng Da 8 号，随后更名为 Hang Yu 1 号。同样受到美国制裁的 Jin Tai 7 号更名为 Sheng Da 6 号，随后更名为 Bothwin 7 号。这两艘船仍在美国制裁船舶名单上。Bothwin 7 号于 2018 年 1 月停靠中国连云港，同月 Hang Yu 1号停靠中国宁波舟山港。两艘船都来自平壤，并受到联合国制裁。

联合国成员国敏锐地发现了这种模式，并在调整制裁措施。2018 年 2 月，美国财政部宣布针对 27 家实体和 28 艘船舶的新一轮制裁，相关措施旨在“显著削弱朝鲜进行协助非法煤炭和燃油运输的规避性海上活动的能力，并限制朝鲜政权通过国际水域运输货物的能力”。联合国委员会补充道，朝鲜已经能够部分通过利用外国船籍登记，继续开展走私活动。大约一半的被禁船舶曾在蒙古注册，但在实施制裁之后注销。联合国报告称，许多船舶已改为在坦桑尼亚注册。

联合努力

实现朝鲜半岛无核化目标关键取决于联合国各成员国的全面参与程度。彼得森国际经济研究所的 Haggard表示，即便部分参与计划也可能产生一定影响。制裁“可能会有助于形成一定的进口替代：国内国营和私营企业会设法生产此前需进口的商品，或干脆不用进口商品，”Haggard 说道，“但最大的影响在于出口赚取的外汇供应短缺。除非政府能获得信贷或动用外汇储备，否则这将意味着未来几个月内会出现外汇短缺。”

中国大力实施制裁的决定将至关重要。北京方面实施制裁的速度比许多联合国成员国要慢。美国外交关系协会认为，中国是朝鲜主要的粮食和能源来源国。中国历来反对实施严厉的国际制裁，部分是由于他们担忧金氏政权倒台及难民涌入中国。

但朝鲜核试验和导弹试验促使他们对这个长期盟友采取更严厉的态度。朝鲜于 2017 年 11 月发射弹道导弹之后，中国表达了“严重关切和反对”。中国支持部分联合国制裁（但是要等到草案版本的某些措施被撤销后），包括石油禁运以及在船只不配合强制检查时授权使用武力。

但朝鲜最终同意谈判，缓和由于其武器项目造成的僵局，这引发了一定的乐观情绪。“任何时候实施制裁都会存在漏洞（不遵守制裁的人），因为利润丰厚，总会有中间商和走私商从事此类非法业务，”Haggard 说道，“但是我们需要考虑更大范围的情况——主要商品门类承受压力，具备足够规模开展大规模煤炭、铁矿石、纺织品和海鲜等商品运输的企业通常禁止这样做。我认为制裁正在发挥效力，这也是朝鲜回到谈判桌的原因。”