转折点

各国改变反恐战略应对出国参战者归国后继续效忠“伊斯兰国”

《论坛》工作人员

多国部队齐心协力成功削弱了“伊拉克和叙利亚伊斯兰国”（简称“伊斯兰国”）的根基并最终清除了他们在中东几个城市的据点，这对反恐活动家而言，确实是值得庆祝之事。此外，这还标志着印亚太及其以外地区的反暴力极端主义战略将进入转折点，各国政府也开始对出国参战者回流带来的不明后果进行相应准备。

“‘伊斯兰国’哈里发政权未来的崩溃可能导致外国参战者离开其领土。一般来说，在叙利亚和伊拉克经过多年征战的外国参战者回流带来的后果，可能会与先前阿富汗和波斯尼亚等冲突后参战者回流带来的后果一样。”澳大利亚罗伊国际政策研究所 2016 年 9 月发布的由反恐专家莉迪亚·卡里尔 (Lydia Khalil) 和罗杰·沙纳汉 (Rodger Shanahan) 撰写的分析报告
《叙利亚和伊拉克的外国参战者：未来之路》写道，“那些幸存并逃离的参战者和当年曾在阿富汗和波斯尼亚作战的参战者一样，在意识形态方面已经被煽动起来，而且与他们的前辈相比，他们更富作战经验，拥有更致命的技能和更密切的关系网络。”

虽然并非所有回国者都有意继续从事其圣战事业，但实际上，哪怕极少数外国参战者有培养下一代全球圣战者的打算，各国政府就必须做好准备加以应对。

“对国际安全机构而言，十分关键的一点就是要掌握这些参战者已形成的网络、打算用以逃离叙利亚和伊拉克的路线及其一旦离开战场后的意图。”卡里尔和沙纳汉这样写道，“与单纯的多国手段相比，这需要国际社会进行更多协调来妥善应对。这应包括以共同的立法行动来对外国参战者进行处置，在情报与边境管控上开展更多协调与合作，在现有多边反恐合作团体内对外国参战者问题予以更大重视。”

招募受阻

据《华盛顿邮报》2016 年 9 月援引美国情报数据报道，在“伊斯兰国”招募外国参战者达到顶峰的 2015 年，每个月都有约 2000 名外国参战者穿过土耳其边境进入叙利亚，而到 2016 年年末时，这一数字缩水至 50 人左右。吸引力的下降让“伊斯兰国”在宣称重建一个勇猛强大伊斯兰帝国时产生的上升势头后继乏力。

这一转变也为国家安全讨论奠定了基础。

东南亚各国前往中东加入“伊斯兰国”组织的人数估计在 700 到 1000 人左右，对一个拥有超过 6 亿人的地区而言，这是一个微不足道的数字。澳大利亚官员估计其出国参战公民在 110 人左右，总理特恩布尔表示，预计他们将返回澳大利亚，这将带来“非常现实的担忧”。

据澳洲新闻网 (news.com.au) 报道，特恩布尔说：“我们将意志坚定、毫不留情地致力于确保澳大利亚民众的安全，我们密切关注那些可能试图从叙利亚冲突地区回国的澳籍参战者。”

沙纳汉对澳洲新闻网说，已有一些外国参战者回到了澳大利亚，但目前尚无足够证据对其进行犯罪指控，至少目前还没有。

沙纳汉告诉澳洲新闻网：“我们必须对这些家伙进行监视。我们必须在很长一段时间内对他们进行密切关注。”当局“必须对此抱有长远打算，因为在今后某个阶段，叙利亚战事终将结束，那时我们很可能收集到足够证据对他们提起诉讼。因此，我们决不能对圣战活动的追溯时段进行限定。”

澳大利亚国会已经加强了应对回流参战者的法律。澳大利亚可将那些从伊拉克和叙利亚归来的国民置于特别的恐怖分子管制法令之下。这意味着一些人将被要求佩戴追踪装置或在指定地点居住。根据澳大利亚法律，一些人可能还会被命令离境并禁止再次入境。此外，如果认为已被定罪的恐怖分子仍构成威胁，政府还希望让他们永远待在监狱。

“即便‘伊斯兰国’完蛋，问题也并不会就此结束。那些人将散布到世界各地，其中的澳大利亚人也将流向世界各地。”沙纳汉对澳洲新闻网说，“我们必须长期致力于同其他国家在反恐战略上展开合作。这个问题并不会很快消失。”

保持警惕

东南亚的穆斯林超过 2.4 亿人，占了该地区人口总数的约 42%。专家指出，东南亚是“伊斯兰国”新兵招募活动最为成功的地区之一。地区各国政府早就意识到国民容易受到宣传蛊惑，并在美国等盟友的协助下，多年来不知疲倦地与激进化进行对抗，但极端主义的宣传在近年来不断取得成功。

《华盛顿邮报》专栏作家戴维·伊格内修斯 (David Ignatius) 在题为《东南亚可能成为流离‘伊斯兰国’参战者的避风港》的评论文章中，援引雅加达冲突政策分析研究所所长悉尼·琼斯 (Sydney Jones) 的话说：“我们过去十年围绕圣战组织开展的活动比以往任何时候都要多。”

据《华盛顿邮报》报道，约有 500 至 600 名印尼人和 100 名马来西亚人去了伊拉克和叙利亚。2015 年，马来西亚报道称至少有 70 名退役军人出国参战。

2016 年 6 月，国际战略研究所 (IISS) 举办“香格里拉对话”，试图解决恐怖主义以及出国参战者回国给东南亚安全带来影响的问题。

“本地区当前恐怖主义的威胁究竟有多严重？它与本地区 10 年或 15 年前肆虐的伊斯兰祈祷团的威胁相比哪个更严重？我们是否真的知道有多少东南亚人前往中东参战？参战者回流带来的威胁究竟有多严重？本地区国家有何应对之举？”在会议中，国际战略研究所亚洲分所执行主任蒂姆·赫胥黎 (Tim Huxley) 向与会专家（包括分别来自菲律宾和马来西亚军方的一名代表）提出了上述问题，“他们是否采取了一切适当措施来强化跨机构全政府反恐手段？他们在内部以及与诸如澳大利亚、美国、欧洲和中东国家等外部伙伴间是否进行了足够和适当类型的情报交换？也许，本届大会和此次对话背景下，最重要的是武装部队在地区反恐中应当担负何种适当角色？”

马来西亚前武装部队司令祖基费利上将 (Tan Sri Dato’ Sri (Dr.) Zulkifeli bin Mohd Zin) 在会议中表示，尽管马来西亚长期以来致力于消除极端主义和激进化，它依然对本国境内“伊斯兰国”的发展表现出极大忧虑。

“在采取软性和硬性手段的同时，马来西亚武装部队还采取了强化跨机构合作和务实多边协作的方针。”祖基费利上将说，“从这个意义上说，我们采取的首要措施是通过信息交换和能力建设，与东盟[东南亚国家联盟]各国武装部队建立强力的区域间协作关系。”

2016 年 1 月，马来西亚首次组织了关于去激进化和反暴力极端主义的国际会议。祖基费利表示，马来西亚政府和军队已协作建立了一个数字信息反击通讯中心，“它将通过在各类对象群体中采取随机应变的劝说策略来发动一场观念上的战争”。马来西亚总理还成立了“全球温和派行动组织”，该组织的目标是在政府促进宗教领域采取温和做法的同时反对圣战恐怖主义。

“马来西亚政府采取的措施非常有效并取得了极大成功，我们已经能够阻止‘达伊什’[‘伊斯兰国’]对我国的影响。与之相似，我认为所有东盟成员国必须采取全面协调的计划或努力，以便对‘马来群岛战斗小组’[‘伊斯兰国’组织内由说马来语者组成的东南亚军事单位]从东盟成员国筹资的资金源头进行侦测、消除和监控。”祖基费利上将说，并指出马来西亚已制定《预防恐怖主义法》和《外国参战者法》以便执法机构拥有更多权限来对恐怖主义威胁加以打击。“尽管如此，不可否认的是‘达伊什’[‘伊斯兰国’]将寻求更加创新和非常规的手段或方法来在本地区传播恐怖主义。为此，为了确保治安、稳定和维护人类安全，加强合作并非可有可无的选择，而是一种必要手段。”

对菲律宾武装部队副总参谋长格罗里索·米兰达 (Glorioso Miranda) 中将来说，“伊斯兰国”代表的是“我们这个时代更严峻和紧迫的安全问题之一”。

在 2016 年的香格里拉对话上，时任菲军代总参谋长的米兰达将覆盖苏禄海和苏拉威西海的三国交界海域的合作称作“关键合作领域”。他说，这片易于渗透的区域大多处于无管制状态，已成为跨国罪犯、激进分子和极端主义者的首选海上交通线。

“这一区域需要巡逻和监管，不过单靠一个国家无法做到这点，需要地区和国家间的合作。”米兰达说，“幸运的是，印尼、马来西亚和菲律宾政府已开始回应这一呼吁并决定采取行动。”

2016 年 5 月，这三个国家的外长与防长签署了一份关于采取紧急措施应对共同关心海域安全问题的联合声明。

米兰达说，社交媒体合作与利用信息通信技术打击“伊斯兰国”及其支持者是另一个需要合作的领域。

“我们现在知道，他们通过对媒体内容的控制来进行网络圣战活动，与未受管制的海洋空间一样，所有相关政府、机构、多国组织、行政官员和特殊单位必须对因特网上的公开站点、电子公告板 (BBS) 以及可能的网络庇护所进行仔细搜索，找出其中的恐怖分子言论。”米兰达说，“我们成熟的网络技术必须用在一切可能有恐怖分子藏身的地方。我们必须对各种机构的情报、监视甚至社会宣传能力进行协调，以启动可持续行动或全心全意提供后续行动来不断破坏圣战者主张的可信度，最终目标是挤压他们的网上生存空间，让他们没有博客可发、无法得到报纸舆论关注、没有人被他们的宣传所俘获。

瞄准根源

定时炸弹。一些国际领导者如此描述那些从外国回流的参战者。

另一些则表示，早在“伊斯兰国”变得富有吸引力之前，引爆炸弹的导火索就已经点燃了。他们还表示，各国政府在做好准备应对恐怖袭击的紧迫威胁或归国不法分子不断的招募努力时，必须把解决这种意识形态产生的根源纳入探讨之中。

“历来，打击极端主义意识形态及其叙事的努力一直处于被动反应状态。各国政府并不对新兴威胁进行预测，通常只在事发之后才投入相应的资源和专业知识。”美国战略与国际研究中心 (CSIS) 2016 年 11 月发布的报告《转折点：打击暴力极端主义的新综合战略》这样写道，“军事和执法手段在迟滞暴力极端主义发展势头和削弱其对领土的控制上作用重大，但战场上并不能击败极端主义的意识形态（包括它们长远带来的世代威胁）。”这份报告是基于研究中心一个委员会的调查结果撰写的。该委员会的主席是前英国首相托尼·布莱尔和前美国国防部长莱昂·帕内塔。
“政府担负着采取行动打击境内犯法个体、组织和机构的主要职责。”战略与国际研究中心委员会的这份报告指出，“如果东道国不采取切实措施来束缚这些恶毒之徒，国际社会就应当考虑对为恐怖活动提供物质支持者实施诸如冻结资产、发布签证与旅行禁令和提起刑事诉讼等惩罚性措施。”

该报告指出，随着外国参战者秘密潜回出生地，防范其开展更多激进化活动和招募活动需要调动国内和国际上的多种力量，包括动用军队和执法手段。此外，该报告建议，各国必须组建联盟来发现和吓阻外国参战者，削弱、挫败并拆除其战略传播基础设施，同时建立一套保护民众的响应机制。

该战略与国际研究中心委员会提出了一套战略来防范和打击暴力极端主义（包括暴力极端主义针对性活动以及暴力极端主义相关活动）。其中包括如下建议：

• 加强对极端主义意识形态的抵抗力
• 加强对极端主义意识形态的抵抗力 围绕教育改革打造新的全球合作伙伴关系，加大努力促进对宗教多样性的尊重，遏止偏狭思想的传播，强化社区对极端主义叙事的适应能力。
• 投资于社区主导的防范措施允许公民社会致力于发现并瓦解激进化与招募活动，对受极端主义意识形态毒害者进行改造，令其重新融入社会。
• 占领全球意识形态市场动员科技公司、娱乐产业、社区领导人、宗教界以及其他领域人士在虚拟与现实空间争夺话语权，压制暴力极端主义叙事。
• 调整政策与价值观将人权置于[打击暴力极端主义]的核心，并确保……与外国合作伙伴接触以推进法治、尊严和正义。
• 动用军事和执法手段打造新的作战能力和联盟以快速对控制领土的恐怖组织加以驱逐，防止并应对紧迫威胁，削弱暴力极端主义者的力量投送并保护安全。