国家海岸监视系统 向前 发展

菲律宾海上态势共享模式提高治理效果

乔纳森·V·查塔 (JONATHAN V. ZATA) 中校供稿/菲律宾海军

法新社/盖蒂图片社供图

菲律宾是一个拥有 7107 个岛屿的群岛国家。不过，环绕菲律宾的海洋却总是受到忽视。我们拥有世界最长的 36289 公里海岸线，这几乎是美国海岸线的两倍。而且，我国 60% 以上的人口居住在沿海地区，79 个省中有 64 个是沿海省份，且有 25 个大城市分布在沿海一线。

除拥有漫长的海岸线之外，我国还拥有广阔的海洋区域和防范松懈的海上边界。单是领海与专属经济区 (EEZ) 的面积就达到 220 万平方公里。我国还地处油轮航线与商业航线的交通要道上。我国广袤海洋之上的广阔空域也在本国和国际民用航空领域发挥着通道作用。

我们素来注重海上环境的发展，因为从领土完整、国家安全、国家遗产、经济和环境的角度看，它都十分重要。在菲律宾固有的国家领土观念中，陆地和海洋是一个密不可分的整体。

作为群岛原则概念的坚定拥护者，菲律宾是 1982 年在牙买加通过的《联合国海洋法公约》(UNCLOS) 所承认的五个群岛主权国之一。

我们的海域蕴藏有丰富的自然资源。我国的油气储备多数位于海上，广阔海洋中的丰富海底矿藏也大多尚未开发。

丰富的渔场资源让我国跻身世界最大渔业国行列。2010 年，我国的水生植物（包括海带）产量世界第三，渔业产量世界第五。菲律宾的渔业产值按现价计约为 1831 亿比索（约合39 亿美元），按不变价计约 1307.7 亿比索（约合 27.9 亿美元）。它吸纳的捕捞作业人员数量为 160 万，其中有 137 万是城市渔民。我国渔业产品中出口量最大的有金枪鱼、海带、淡水虾/咸水虾等。

海洋环境是我国独特而脆弱的生态系统的一部分。菲律宾正好处在人称世界海洋生物多样性中心的珊瑚大三角区之中。我国的海洋生物种类丰富，其中既有商业利用物种，也有濒危物种以及世界其他地区没有的本地独特物种。可持续管理和环境保护有助于确保菲律宾的子孙后代继续享有这些资源。

此外，据菲律宾能源部估计，单是西菲律宾海的海上能源资源就可满足我国未来 20 年的能源需求。“勒道滩”(Recto Bank) 是其中一个主要能源蕴藏区域，菲律宾《商业镜报》(Business Mirror) 在 2012 年的一篇报道中估计，该区域的天然气储量可能高达 8.799 万亿立方英尺。目前，按照当前的油气价格，我国首个石油生产设施马兰帕亚 (Malampaya) 每年可为国库提供 10 亿美元（约合人民币 66 亿元）的产值，同时减少 5 亿美元（约合人民币 33 亿元）的年度能源进口。

保护这些区域（包括油气钻井平台、水下油气管道和相关基础设施）对我国能源安全十分重要。

除了作为海洋国家与生俱来的丰富资源和大量机会外，菲律宾也面临着必须妥善应对的挑战和风险。比如，在外国入侵、海盗和跨国犯罪面前，我国防范松懈的海上边界将构成严重的安全风险。此外，我们还是一个自然灾害频繁的国家。形成于太平洋的台风以及频繁的海底火山喷发，让我国沿海区域除在面临其他威胁之外，还面临海啸的威胁。而且，人为灾难更是让天灾频仍的菲律宾雪上加霜。

除了常见的碰撞和沉船等海上事故外，处在油轮航线上的我国还面临海上石油泄漏的危险。广阔的海洋区域和薄弱的海上执法力量，让我国时刻处于非法、不报告和无监管捕捞的威胁之中。

所有这些都凸显了海洋领域对我国的重要性。出于对大量海上问题进行集中统一管理的需要，菲律宾在 2011 年建立了国家海岸监视系统 (NCWS)。根据创设它的行政命令，该系统是一个“协调一致处理海上问题和开展海上安全行动、改善我国海域治理的中央跨机构机制”。

历史

在国家海岸监视系统成立之前，海上问题是通过跨机构架构进行处理的。菲律宾在 1981 年成立的海洋法公约内阁委员会负责协调我国《联合国海洋法公约》的实施工作。

1988 年，该委员会经改组后职权扩大，下辖了数个负责研究国内法如何与《联合国海洋法公约》协调一致的机构。1994 年，它被海洋和海洋事务内阁委员会（下称“海事内阁委员会”）取代，后者拥有制定政策以及处理关于《联合国海洋法公约》实施以及相关海事问题的权力。

1999 年，海事内阁委员会得到强化，其成员和职能都得到扩张。其中包括制定国家海事政策并向总统提出建议，负责政策实施过程中的协调以及定期对其进行评估和完善。

2001 年，海事内阁委员会解散，其职能由一个外交部主导下的跨机构委员会通过海洋和海洋事务中心 (Maritime and Ocean Affairs Center) 承担。2007 年，该机构被重组到海洋和海洋事务委员会 (CMOA) 之中，该委员会负责总体管辖和指导，其职责范围包括海事政策制定、实施以及与国内外其他部门和专家的协调。在过去的这些跨机构组织中，菲律宾外交部作为秘书处或主导机构，历来发挥着重要作用。不过，我们已经意识到，有必要超越外交视角，在不同政府机构和办公室之间扩大海洋事务的跨机构协作与合作。

2011 年，国家海岸监视系统接管了海洋和海洋事务委员会的职能。而且，菲律宾军队发起的南部海岸监视中心 (CWS) 项目运行十分成功，这对全国范围内复制这一模式起到了激励作用，也为国家海岸监视系统的设立铺平了道路。菲军建立南部海岸监视中心的目的是改善菲律宾南部区域的海上安全。该想法旨在进一步发展和落实通过跨机构和全政府途径来承担菲律宾的海岸监视任务，且私营部门也将积极参与其中。在对途经西棉兰老海域的大量本地和国际危险品货运船舶、遇险船只以及可能违反海洋法的船只进行跟踪和监视方面，南部海岸监视中心将发挥重大作用。

愿景

国家海岸监视系统的愿景，是让我国成为海洋资源得到妥善管理和保护的全球领先海洋国家。届时，国家、地区、当地和私营部门以及国际伙伴都能欣然接受和实现共同合作的目标，并在法治框架下尽享可促进经济繁荣的丰富海洋和海产资源。

国家海岸监视系统的各个项目长于促进各机构间的协同与合作，在海上执法行动方面，这将有助于促进现有资源和能力的优化使用。当前，不同机构从海域收集不同的信息，各方之间在信息方面没有共享或共享有限。国家海岸监视系统将建立和制度化信息共享机制，使决策者能够在充分把握态势的情况下做出明智的决策。

组织

国家海岸监视系统担负着政策制定和实施的双重任务。国家海岸监视系统由三个机构加以管理，它们是：国家海岸监视委员会、国家海岸监视委员会秘书处以及国家海岸监视中心 (NCWC)。其中，国家海岸监视委员会负责确定海事问题和事项的战略方向与政策方针，秘书处则为委员会提供技术和行政管理支持。国家海岸监视中心负责监控和协调海上安全行动。

国家海岸监视中心主任担任委员会执行秘书，其成员包括菲律宾以下各部部长：交通与通讯部、国防部、外交部、内务与地方政务部、司法部、能源部、财政部、环境与自然资源部、农业部。

中心的支持机构旨在为中心及其开展的行动提供人力、装备和物资支持。菲律宾法律规定，所有其他政府机构都应该积极地同委员会保持协调和合作以支持海上安全行动。此外，国家海岸监视系统的创设将不会削减其支持机构的任务、职能和职责。

借力伙伴关系

对实现海域态势感知而言，关键的能力就是妥善利用不同来源的相关信息，进而在更好地保护我国海上领域方面做出明智决策和响应。充分利用与美国的伙伴关系，可为我国提供必要能力来强力推进国家海岸监视系统建设。为有效应对武器扩散和恐怖主义的全球威胁，满足追求国际和平与安全过程中与这些威胁进行斗争的需要，我们将根据联合国安理会 2004 年第 1540 号决议，通过美国国防部国防威胁降低局的“大规模杀伤性武器扩散预防计划”(WMD-PPP) 来处理我国与美国的共同海上利益。

用于实现持续的跨机构指挥与通信、监视、大规模杀伤性武器检测与响应的不同能力已经提供给菲律宾各有关执法机构，其中包括：菲律宾海岸警卫队、菲律宾国家警察海事小组、菲律宾渔业水产资源局、海关局以及其他海事支持机构，如菲律宾核与放射研究所、菲律宾港口管理局和检疫局等。

同样，澳大利亚通过皇家海军、边防指挥部及海关在菲军的南部海岸监视中心发展中提供的帮助，对全天候跨机构信息共享中心关键系统和程序的形成起到了重要作用，菲律宾国家海岸监视中心也将以此为建设目标。

成果与未来之路

菲律宾国家海岸监视中心在 2015 年 4 月的落成与启用仪式是一个重要的里程碑，尤其凸显了协作与合作的特质，这也是海岸监视系统建立的基础。

信息共享、统一海上行动、国家海岸监视系统不同成员与支持机构间能力建设等方面的相关协议已经制定完毕，对国家海岸监视中心的行动构想进行了补充。菲律宾正在实施专注而持续的能力建设计划（尤其是中心人员的能力发展）来进一步改善跨机构协调、信息共享与合作方面的技能和程序。

跨机构信息共享的初期成功带来了积极的跨机构响应行动，在菲律宾吕宋地区的多个一流自由港以及棉兰老地区的另一个国际港口中，这一点表现得尤为突出。这突出表明了流畅的跨机构合作与协作的重要现实意义。在规划与实施态势共享战略时，信息处理和接收的速度十分重要。复杂的跨机构响应要求对技术能力进行良好的整合，同时要求不同执法机构间保持良好的工作关系。

美国大规模杀伤性武器扩散预防计划的“2 号增量计划”(Increment II) 还指定了更多的能力建设项目。

这些能力建设项目旨在进一步将其他海事机构的已有监视系统整合到国家海岸监视中心，同时改善跨机构海上执法行动中的通信、监视和响应能力。

国家海岸监视中心的愿景是在海事问题方面成为我国与地区和国际伙伴国联络的唯一单位，其联络对象包括但不限于下列机构：澳大利亚边防指挥部、印尼海岸警卫队海上安全机构 (Bakamla)、柬埔寨国家海事安全委员会、国际海事组织、日本海上保安厅、马来西亚海事执法局、泰国海事执法协调中心、文莱国家海事协调中心、美国海岸警卫队、美国太平洋司令部（包括西海岸合同特遣部队）以及越南海上警察。

在制定诸如界定国家海域和群岛海道等重要海事法规时，国家海岸监视委员会秘书处与技术工作小组也有密切协作。

考虑到一国的海事部门可以看做该国的缩影，该国政府采取行动改善海事部门的治理便成为当务之急。这些努力并非没有其自身的复杂性、困难和挑战，但无所作为给我国带来的后果要远远大于推进改革可能遭遇的任何风险。

国家海岸监视系统是海上治理的一个全新概念。菲律宾要实现自己的愿景，成为全球领先的海洋国家，该系统的努力也许可以解读为我们在漫漫征途中迈出的第一步，但在采取全政府手段改善海域治理方面，这无疑是一个巨大的飞跃。