中国的 最危险 游戏

解决南海 政策难题

凯瑞·琳·南基韦尔 (Kerry Lynn S. Nankivell)

生在南海的一系列事件让很多人猝不及防。中国采取的一系列挑衅行动对地区稳定构成了挑战。其中包括：近期在南沙群岛中的七个岛礁（主要为礁盘）上实施的大规模造地项目，以及在这些人造岛屿和西沙群岛的其他岛屿上引入军事设施和装备；2009 年，中国对海南附近的美国海军舰船 “无瑕号”进行骚扰；2011 年，中国船只与越南雇佣的调查船进行对峙；2012 年，夺取黄岩岛；2014 年，在接近越南的争议水域部署带护航船队的海上石油钻井平台。

这些事件大多没有得到国际社会的回应，而地区利益攸关方也只是就单个事件做出反应，没有采取主动清晰的政策。结果，即便是在地区焦虑不断加重的情况下，中国政府依然保持着我行我素的势头。

对利益相关的各国政府而言，南海战略格局带来了不同寻常的政策难题，原因至少有两个。一，争端极为复杂。看看以下数据：7 个有着凹形海岸线的沿海声索方（包括台湾）；超过 180 个已命名的岛屿、礁石、礁盘和浅滩；多国视角下的千年区域史。二，基于四大悖论的现状复杂微妙，各国政府很难找出对策应对中国挑衅。悖论由两个对立面构成，因此看起来自相矛盾。在经济、政治、军事和法律这几个方面，南海争端无疑都符合 “悖论” 的定义，我们将在下文中分别详加阐述。

这些悖论驱动着声索国的行为，限制着哪些政策目标可以在不引起不可接受风险的情况下合理实现。由于这些悖论，对南海的战略评估也笼罩在一片灰影之中。东南亚声索国在畏惧中国的同时，也与中国有着千丝万缕的紧密联系。南海争端既是历史的，也是当代的。它并非军事冲突，但极具胁迫性。

尽管有少数声索国进行了非法声索，但多数国家还是选择使用法律语言，利用条约和论坛来追求其主张。

对中国的对手而言，争端的复杂程度以及快节奏的事态发展显然让其难以做出适当的反应。不过，事实已经证明，对利益攸关方来说，判断什么是
适当行动、什么是不必要的冒险是一项相当艰巨的任务。

在这种背景下，要管理紧张形势、避免无意或不必要的冲突，不仅要对地区现实有着细致入微的了解，还需要足智多谋、反应灵敏。

确定复杂度

人们常常提到的南海争端实际上是许多分歧的集合，涉及不同国家在南海不同区域的争端。例如，虽然中国、台湾和越南都宣称对西沙群岛拥有主权，但马来西亚、菲律宾和文莱却只在南海东南区域的南沙群岛存在争端。印尼在南海地区不存在领土争端，但其主张的海上区域与中国和台湾的 “九段线”主张存在重叠。2009 年以来，中国提出了呈 “U” 形的十段线海疆主张。台湾依然按照 1947 年出版的疆域图，使用从北部湾到台湾东部沿岸的十一段线来划分海上边界。虽然 1947 版疆域图以官方形式提出了中国的主张，但并未解释其出处和法律依据。

实际上，南海存在三大不同类别的争端：领土争端，海洋权益争端和管辖权争端（详见第 9 页侧边栏）。这些争端互相交织，却又泾渭分明。它们所依据的法律也不相同。海洋权益和管辖权争端是《联合国海洋法公约》(UNCLOS) 管辖下的分歧，而包括礁石、礁盘、浅滩、岛屿等岛礁方面的主权问题，则属于国际惯例法的范畴。

不过，《联合国海洋法公约》描述的海上管辖权都是基于已经确认的岸上基线，且制定条约时是以该海岸的所有权已经得到公认为前提的。当争端中的两个国家无法通过双边谈判解决领土主权问题时，就可将其提交给国际法院，由其根据条约协定、国际惯例法和历史进行裁定。

要作出这种判决往往非常艰难，尤其是在人口繁衍生息了数千年的东南亚地区。对南海岛礁提出领土要求的声索国（中国和台湾、越南、菲律宾、马来西亚、文莱）主要关心的是领土方面的争端。一些声索国（中国尤为突出）是基于历史而非当代海洋法提出的海上权益主张，这也是关于地区历史记录的讨论带有如此浓厚的政治色彩的原因。

相比之下，包括美国在内的外部利益攸关方通常并不关心谁拥有哪些岛礁。一般来说，无论各方最终决定采用哪种解决方案来确定岛礁的主权归属，他们只要求这一解决方案是以国际惯例为依据，在各方一致认可的情况下和平达成的。

《联合国海洋法公约》在第二类关于海洋边界的争端中可能更能发挥作用。以南海争端为例，中国的 “U” 形线主张极为少见，不管对《联合国海洋法公约》或惯例做何种解读，中国根据 “U” 形线提出的任何法律主张即便说不上是似是而非，至少也是苍白无力的。不过，对主权主张更为主流化的其他五个声索国来说，在条约应用上依然存在一些模糊之处。

尽管条约文本清楚阐明了海上区域的大小和范围，它所针对的也只是理想情况而非实际不规则的海岸线。在复杂情况下，有很多问题在条约中都找不到答案。例如，在理想情况下，两条海岸线之间的等距线很容易测量。但是，如果海岸线外围有岛屿或礁盘，那么应该从大陆开始测量，还是从离岸最远的礁石开始测量，或是从这两者之间的某个位置开始测量？

而且，虽然《联合国海洋法公约》对 “礁石” 和 “岛屿”

进行了区别讨论，但却没有提供可衡量的清晰指针来说明如何区分这两者。这些和其他一些特定问题造成在许多情况下某些具体细节不能在条约中直接找到答案，要随着各国的具体实践和法学的发展逐渐得出结论。这并非坏事，但需要时间，同时也让各国政府难以把握其主张是否 “合理” 或是否会得到法律支持。

然后还有管辖权争端，在性质上它与另外两类争端截然不同。领土和海洋权益争端是法律范畴内的争端，尽管复杂，但只要各方愿意，总有一套现成的机制来解决这些争端。而管辖权争端，尤其是关于限制外国军方在专属经济区 (EEZ) 活动方面，则是关于法律本身的争端。那些主张行使非常管辖权来限制航行自由的国家，其主张根据是认为距海岸 200 海里内的外国军事活动天然具有胁迫和非和平的性质。

管辖权争端无法根据既往实践或《联合国海洋法公约》加以解决，因为争端当事方对这些实践或条约的基本公正性都表示质疑。从这个意义上看，南海的管辖权争端与其说是法律争端，毋宁说是政治和民族争端。

在将南海国有化的斗争过程中，中国用最强硬的态度来提出了自己的专属管辖权主张。长期以来，中国一直指责外国军队（包括邻国的军队）在其专属经济区通过抵近的情报、监视和收集行动以及军事演习等方式，对中国的和平构成威胁。

中国与美国 “资产” 在南海的几次重大冲突就源于双方在管辖权上的分歧。2001 年 4 月，中国海军歼-8IIM 战斗机与美国海军 EP-3E 空载侦察整合电子系统二型侦察机（P-3 “猎户座” 巡逻机的电子信号侦察版本）在空中相撞，这是两国在南海的首次冲突。两国的冲突直到今天还在继续。美国与南海声索国之间这一不同寻常争端的结果具有深远影响，不仅影响到美国军队的机动性，还影响到更为广泛的国际海洋秩序。

如果军方需要沿海国家同意才能在世界各地的专属经济区活动，那么世界上 38% 的海洋将会处于封闭状态。这可能包括一些国际上非常重要的区域，如地中海、红海、波斯湾、亚丁湾和北冰洋等。另一方面，如果美国和其他国家坚持抵制这种海洋闭锁，他们与中国直接冲突的风险就会不断增大。

风险评估：复杂、变化与中国

很难确定这些复杂争端的哪一方面最为危险。虽然领土争端以及相关的海上边界争端带有浓厚的民族主义色彩、政治色彩甚至军事色彩，但管辖权争端却让美国与中国的分歧公开化。这两者都可能带来严重后果，破坏稳定局面。

而且，至少是从 2009 年起，中国就在所有战线全面发动了改变现状的行动。在这个综合运动中，最引人注目的是 2014 年中期中国在南沙群岛 7 个淹没在水下的岛礁上启动的大规模填海造地工程。据《简氏防务周刊》发布的报道和卫星图像显示，自 2014 年 6 月开始，在南沙群岛的 7 个淹没或部分淹没岛礁上，中国堆积了超过 450 万平方米的沙地，其填造岛礁为：永暑礁、渚碧礁、美济礁、华阳礁、东门礁、南薰礁和赤瓜礁。自然状态下，这些礁盘在涨潮时都没有露出水面，而现在它们中的 3 个岛屿已经或将要拥有一条北约标准的跑道。中国空军的所有现代化战斗机或其他飞机几乎都可以在这种尺寸的跑道上起降。这些新建岛屿很快就将配置其他监视资产，如防空观测塔（配置在南薰岛和东门岛）、直升机坪、雷达和其他通信设备。这些设施不仅会为中国海军在南海行动提供急需的支撑，还将大大提高中国在南海执行其所主张的专属管辖权的能力——当然，这种管辖权是以损害其他所有国家的航行自由为代价的。

中国当前的填海造地项目可能是对其他声索国岛屿建设项目迟来已久的回应。中国自 1974 年起便对西沙群岛拥有了控制权，又在 2012 年取得了对黄岩岛的控制权，不过在很长一段时间内，中国在相对较远的南沙群岛上所配备的人员和火力都不及更小的邻国。

填海造地

2014 年前，在南沙群岛上，只有文莱和中国没有设置重要军事设施。越南占据了南沙群岛最多的点位，并占领了包括南威岛在内的 29 个岛礁。南威岛是越南固化建设最好的岛屿，岛上设有一条短跑道，一个直升机坪和一些附属建筑。台湾占据了南沙群岛中最大的自然岛屿太平岛，该岛也称 “伊图阿巴” (Itu Aba)。

太平岛也是南沙群岛上唯一拥有淡水的岛屿。在二战期间，太平岛作为日本潜艇基地证明了自己的战略价值。菲律宾占领了南沙群岛第二大岛中业岛，并在岛上设置了一个小型海军基地，还有一条未经铺设的短跑道。中业岛就在中国渚碧礁的视线范围内，据报道需要大量维修。菲律宾在南沙群岛东段所拥有的其他九个岛礁也都实力平平。例如，仁爱礁天然状态下是淹没于水下的。不过，菲律宾在 1999 年派登陆舰在仁爱礁礁坪上进行了坐滩。

自此，这艘锈迹斑斑的坐滩登陆舰为 10 名菲律宾海军陆战队员组成的守备分队提供了立足点。从 2013 年开始，中国就开始阻挠菲律宾对坐滩舰上的守备分队提供补给，此举让这个立足点也变得岌岌可危。

马来西亚在南沙群岛的南部外缘拥有包括弹丸礁在内的几个岛礁。其中，弹丸礁拥有一条短跑道、一个海军基地、一个海洋研究站和一个旅游度假区。马来西亚在 1983 年占领弹丸礁后，对其实施了中国式的填海造地工程，将岛屿从数公顷扩大为 0.2 平方公里。在弹丸礁的填造项目中，马来西亚造地面积比中国在南薰礁、东门礁、华阳礁或赤瓜礁上的填造面积都要大。弹丸礁驻扎了几十名军人，同时还部署了旨在防卫马来西亚领土的反舰和防空炮。不过，马来西亚的填造项目是为多个目的服务，而中国的填造项目却主要用于军事目的。

不过，我们很难将中国当前在南海的建设与地区其他国家以前在南海的军事开发活动进行一本正经的比较。在 2014 年前，中国只是在南沙群岛占领了 7 个岛礁，而邻国都在该地区拥有一支驻军和一个机场。中国自 2014 年 6 月起开始弥补这一不足，不过做得太过，远远超出了确立不容置疑的明晰控制权的需要。中国的造地规模也因此招致大量批评。

据亚洲新闻台网站 2015 年 4 月报道，美国太平洋司令部司令小哈里·B·哈里斯 (Harry B. Harris Jr.) 指责中国建造 “海沙长城”，甚至连向来喜欢使用更为微妙和温和婉转言辞的东南亚国家联盟（东盟）也断然宣称填海造地 “损害了信任和信心，并可能破坏南海的和平、安全和稳定”。

中国回应称自己在南沙群岛的活动 “正当、合理、合法。……无可指摘。” 这一官方回应表明了北京在对待外界对南海问题的批评上是如何地不为所动。考虑到当前的争端，北京的说法显然并不正确；况且，即便中国对争议水域的主权得以确立，在如此靠近文莱、马来西亚和菲律宾本土海岸的地方进行大规模军事建设，恐怕也绝称不上 “无可指摘”。

而实际上，中国的主权并未清晰确立，而且争端各方在 2002 年签署《南海各方行为宣言》时，已经书面同意其中所载的 “保持克制，不采取使争议复杂化和扩大化的行动”。显然，对中国活动的合法性以及战略意图，人们有理由表示关切。

基本悖论

除复杂的管辖权问题外，南海争端还至少受制于 4 个基本悖论：经济悖论、政治悖论、军事悖论和法律悖论。由于这些悖论给政策带来的限制，面对中国的胁迫，其他声索国并无多大余地做出有效应对。对希望对南海局势发挥影响力的国家而言，学会在非常有限的政策空间内有效腾挪也将是一大挑战。

经济悖论

经济发展既推动了声索国之间的合作，也加剧了其冲突。一方面，各声索国之间的经济相互依存度越大，就越不愿意在军事上为几处无足轻重的岛礁大动干戈。实际上，对任一声索国而言，中国都是最大的贸易伙伴。中国与东盟各成员国之间的贸易额要比成员国之间的贸易额大得多。中国与美国的关系同样如此，两国 2014 年在商品和服务上的双边贸易额高达 6000 亿美元（约合人民币 3.6 万亿元）。逻辑上，没有争端方愿意冒险采取直接对抗或使冲突升级的措施。尽管拥有绝对军事优势，中国也没有试图以武力解决其与东南亚各国的争端。1995 年以来，北京并未在西沙或南沙群岛获得新的领土，且之前获取的领土也是无主之地。唯一的例外是黄岩岛，中国在 2012 年将其纳入有效控制，但即便如此，中国也没有在上面部署任何军事资产。自越南 1988 年与中国交锋以来，南海争端中的任何一方都没有发动过直接军事对抗，这也许是出于保障经济利益和维护友好关系考虑。

即便地区在共同发展，南海争端的解决也没有取得更多进展。随着国民生产总值的增长，南海沿海各国显然有更多底气运用其增长的国家力量（和军事预算）来强化对本国主张领土的控制。收入增长可能让这些国家对内过于自信，而相互依存的态势又让它们低估了其他利益攸关方甘冒经济损失风险捍卫主权的决心。

可能更切合实际情况的是，由于本地区多数经济体都严重依赖出口导向的增长模式，国民生产总值的增长也让这些经济体对利用地区海路并确保海路安全抱有更大兴趣。从全球角度看，南海海路只是重要而已，但对南海沿岸国这样的新兴经济体而言，南海海路关乎经济的生死存亡。因此，它们都努力寻求最大限度地获得对这这些水道的独家控制权，当然，各国在努力的程度上各不相同。

经济发展也驱使各国对海中的生物和非生物资源展开争夺。“争夺” 南海油气资源的说法是否成立可能还有待辩论，但不容否认的是，在南海渔业资源的可持续发展问题上，各国已经展开了激烈的竞争。2013 年，中国单方面颁布了对南海的季节性禁渔令，并且全年对十段线内任何区域的外国渔民活动进行管制。

为确保前述禁令和法规得到落实，中国对海警局进行了重组和强化。仅仅在过去的两年中，中国海警局就扩编了 25%。现在，中国海警局拥有的船只比印尼、日本、马来西亚、菲律宾和越南海警船只的总和还要多。在印尼的带领下，本地区的其他渔业国也竞相保护自己在争议水域的渔业权益。

印尼新执政的佐科威政权展示了强行执行自己定义的印尼专属渔业管辖权的新决心，以此回应南海地区更趋激烈的渔业竞争。当局已经开始出动海军来击沉在印尼海域非法捕捞的外国船只。所有这些更为强硬的执法活动都让南海的渔业争端不断升温，相互对抗的各国执法机构在争夺争议区域管辖权时无意造成冲突升级的风险也在不断增大。

军事悖论

经济悖论也带来了军事悖论：南海争端已经带来了一场没有军事冲突的军事竞争。20 世纪的南海史就是一部地区各国海军对南海岛礁的争夺史。在这一背景下，中国人民解放军海军过去 20 年令人印象深刻的快速发展让周边邻国产生了真正的畏惧之心，它们担心中国会利用海军以武力夺走自己占领的岛礁。

如果中国确有发动战争的打算，东南亚声索国将无法抵抗，即便是联合起来也不行。不过，尽管中国长期以来一直保持着巨大军事优势，但迄今依然极其不愿在南海直接动用军事力量。最近一次两军之间的直接冲突发生时，中国海军现代化计划尚未真正开始。1988 年，中越两国海军为占领南沙群岛西段的无人岛礁（其中包括永暑礁）发生了冲突。

从那以后，中国与其他国家的对抗就开始变得更加迂回，或主要采用武装执法船的形式实施。例如，中国在 2014 年 5 月向中建岛附近争议海域部署“海洋石油”钻井平台时，80 来艘伴随船只几乎都是执法船。作为回应，越南也派出了海警船、渔监船甚至商船来与中方船队对峙，但没有派出海军舰船。

越南上述船只的骚扰未能让中国知难而退、撤除钻井平台，越南转而采取陆上战术，在一场多年未有的严重公共骚乱中，允许抗议者对胡志明市的中国工厂肆意抢劫和焚烧。如果越南无法通过准军事力量迫使北京撤除钻井平台，它就会转而在经济、商业和外交方面施加压力。

中国的填海造地活动也反映了同样的悖论模式。这些活动本身只是军事竞争的象征，并不涉及直接对抗。而且，中国并未选择夺取南沙群岛上具有战略价值的岛屿并建立控制，而是选择在已占领岛礁上进行建设。这给竞争声索国带来了一个艰难的政策选择：要么使用军事资产直接阻挠中国的建设，要么采取非军事方式进行回应。可以预见，所有声索国都会选择最不容易引起冲突升级的行动方针，而诸如美国这样的外部利益攸关方也将跟随效仿。似乎所有各方都认为，直接军事冲突对南海毫无益处，不过只有北京找到了既可胁迫对手又不至引起直接冲突的方法。

政治悖论

在经济和军事悖论之上，在争端的核心还隐约可见政治悖论的身影。南海的主权声索具有反殖民主义的性质，但这些声索也对亚洲内部产生重要影响。要想细致入微地了解这些争端，必须将东南亚殖民史放到当代政治核心来进行探讨。

对西沙和南沙群岛进行有效占领和独占使用的唯一国家是二战时期的日本。有了这个先例，所有声索国从那以后都力求对这些岛屿进行控制，哪怕只是为了防止它们被用来攻击本土的沿岸地区。在日本人到来之前，南海的这些无人治理区还引来了欧洲列强的外来统治。虽然欧洲殖民者在本地区无一实现了对两个群岛的长期占领，但英国、法国、荷兰和西班牙的官员对南海的利用和测绘比当地所有政府都要有效得多。

实际上，当法国在 1933 年对西沙和南沙群岛所有

岛屿的主权提出声索时，中国驻马尼拉大使馆还问美国大使馆，“南沙群岛” 究竟在地图上的什么地方。尽管在欧洲人到来前的千百年间，中国、马来西亚、菲律宾和越南的船员就一直利用南海，但其政府却没有很好地对这片海域进行调查或测绘以便进行保卫。他们的疏忽导致南海在外来威胁面前门户大开。

南海被外来者控制的这段历史意味着，在南海争端中政治与民族自决以及主权深深交织在一起。它还解释了为什么所有声索国都不但要强化自己对领土的占有，还要确立自己的权利，限制外国在其海区从事军事活动。但不尽人意的是，由于所有声索国都追求这种相同的反殖民主义政策，结果比起排挤外国来，它们更容易相互排挤。例如，中国试图控制南海的海上和空中交通本来可能主要是针对美国，但受到最直接影响的却是她的东南亚邻居。中国的主权主张旨在限制美国接近中国的南部沿海地区，但同时也侵犯了邻国的领土和管辖权。比起对美国海军的限制，中国对邻国军队的机动能力以及与伙伴国、盟国实施联合演习的能力限制更大。这种对亚洲内部产生重大影响的反殖民主义政策造成了难以解读的紧张政治局面。

填海造地就是一个很好的例子。显然，中国打算利用这些位于南沙群岛的立足点来对抗美国在该海域的存在。中国新构建的能力远远超过了击败地区对手的最低需要；中国更可能的意图是显示压倒性的能力，恐吓其他国家选择让步而非对抗。中国在南沙岛礁上配置的北约标准跑道、防空塔以及可能设置的雷达和导弹装备等，用来对付东南亚国家简直就是浪费。显然它们针对的是更强大的对手。如果中国成功地在十段线内建立一个基于共识的防御性管辖区域，美国的利益将会受到严重影响。不过，与越南要面临的生存打击相比，这根本算不了什么。中国控制下的海洋将越南与外部更广阔的世界隔绝开来，越南几乎所有的海上贸易和海上军事伙伴关系都将受制于北京的意愿。

中国的反美姿态也会给东南亚带来威胁，这一事实意味着美国与东南亚更容易结成联盟的时机现已成熟。不过，由于中国和东南亚有着共同的被殖民历史，这意味着地区国家不会不假思索地把美国当作救世主全盘接受。随着华盛顿与东南亚政府共同致力于构建更牢固的海上关系，双方都应当对这种紧张局势保持适当的敏感。

法律悖论

位于南海争端核心的另一个悖论与法律有关。在不同程度上，南海声索国都是在用法律制度和法律体系来达成其显然非法的主张。包括中国在内的各方都希望通过正当的合法手段来达成其国家战略目标。随着争端激化，各国在紧张局势面前做出了不同的政策选择。

例如，与其他主权声索相比，菲律宾对南沙群岛东段卡拉延群岛的声索更为不同寻常。为了更好地遵循《联合国海洋法公约》的法律原则，菲律宾对这一声索进行了调整，不再主张美济礁享有附属海洋区域（该礁天然情况下沉没于水下），而是提出了更清晰的法律主张，即由于美济礁位于从菲律宾主岛延伸出的专属经济区内，故菲律宾对其拥有管辖权。这一变化意味着要放弃一些管辖权主张，但菲律宾也获得了一些法定权力作为回报。

中国通过 “法律战” 政策，使用法律语言和法律制度来主张其显然非法的十段线海域划界。中国没有公然否认《联合国海洋法公约》的效力，而是正式对公约仲裁庭的管辖权提出质疑，并指责菲律宾忽略了中国与东盟在 2002 年签署的《南海各方行为宣言》中规定的法律义务，避免以单边行动改变现状。中国的观点是否成立有待法官判决，但从中可以看出中国并未忽视法律上的辩论。相反，中国还含蓄地要求仲裁庭在法律上承认对中国没有管辖权。

尽管中国长期以来的主权主张与《联合国海洋法

公约》的数条原则相违，但中国还是签署认可了这一条约，这一事实证明中国希望尽量留在当前的国际法律秩序内，能留多久算多久。不清楚这种自相矛盾的政策能够持续多久，但就目前来看，中国将在外交上尽最大努力，以不牺牲最终战略目标为前提，在法律框架内坚持自己的主张。

其他声索国也面临类似困境。印尼、马来西亚和越南也都提出了旨在限制专属经济区内外国军事活动的非法主张。越南对西沙和南沙群岛岛礁的主张缺乏历史记录支持，在划定海上管辖范围方面可能做得有点太过。马来西亚主权主张的依据是南沙群岛处在该国的专属经济区内。对于淹没在水下或仅在退潮时可见的岛礁，这一说法没有不妥。但国际法说得很清楚，对海洋的主权要以对岛屿的主权为基础，而非相反。

在无人完全清白的局面下，是犹豫不决还是积极展开外交斡旋将对结果产生重要影响。没有一方愿意完全无视法律，因为遵循法律可带来切实好处。不过，也没有声索国希望收回它们那些异乎寻常的主权主张。结果就造成了这样的局面：以中国为首的众多相关方都继续通过更为积极地诉诸相关法律和法律制度，来追求本国的“法外” 法律主张。

政策建议

南海争端带来了一个独特且极具挑战性的政策难题。理解种种复杂因素如何层层堆积在各种悖论上并不能给我们提供一个简单答案，但确实为今后的可行解决方案提供了四种可能的思路。

1. 东南亚与中国之间日益增加的经济依存度推动各方在南海既竞争又合作，这意味着不能将各国的经济关系与领土和海洋竞争割裂开来孤立看待。对美国来说，这意味着要认识到中国是东南亚国家的首选经济伙伴，任何关于南海的解决方案都不能将其排除在外。对东南亚和中国而言，这意味着要从经济关系有时会助长冲突或胁迫的角度，对其进行慎重管理。

2. 作为没有直接冲突的军事竞争，所有利益攸关方都需要调整自己在南海的活动，使行为保持在可接受范围之内。换句话说，各国应抵制诱惑，避免采取直接军事活动造成冲突升级，即便觉得他国采取了直接军事行动，在对其进行回应时也不应以牙还牙。而且，各方还应表明通过非军事手段解决问题的决心，加强声索岛礁的民事管辖。对美国而言，与地区的接触也应该在这些限制范围
内进行。

3. 在内部关系不断提升的东亚和全球化的西方之间，存在着一个政治悖论，因此，任何国家的政策制定者能从伙伴国获得的赞同都会十分有限。在某些问题上，亚洲各国可以很容易达成协议，而在另一些问题上，美国和东南亚国家可能会更自然地结成联盟。作为全球性经济和军事大国，中国和美国甚至也会不断扩大对一些问题的共识。现在，政治格局混乱复杂。“好人” 和 “坏人”
之间的区别并不那么泾渭分明，绝大多数关系都会同时具有合作与竞争的元素。

4. 各方在追求非法或异乎寻常的主张时对法律语言和机制的继续依赖，意味着各方在相互对话时必须超越《联合国海洋法公约》文本的制约。需要做的不是抛开该公约或是不加批判地全盘接受，而是对条约最初为何要这么写展开更为透明的讨论。讨论期间，各方可以提醒自己，在设立专属经济区的同时保留军事航行自由是各方为让条约最终通过而做出的 “大妥协” 的一部分。这是美国这样的远洋国家和中国、东南亚这样的发展中国家相互让步的结果，代表了当时（现在依然如此）全球能够接受的关于海洋宪法的最佳谈判结果。现在的选择并非是否尊重治理海洋的习惯规则的问题，而是要尊重现有协议还是要回到过去数百年的无秩序状态的问题。没有任何法律行动能够促使各方展开这类开放式谈话，但不断就相关法律进行政治对话却可能会有所帮助。

结论

南海争端的所有相关方在制定政策时，都应该有足够的智慧使其满足当前充满悖论的战略局势所带来的广泛限制。寻找恰当的应对办法并巧妙地加以施行并不容易，也不会带来令人如沐春风的同盟关系。不过，这么做的结果是以和平方式管理争端的可能性大过其他非和平方式。

除前述四种思路外的其他解决思路，要么会有导致争端不必要升级至意外冲突的风险，要么有丧失主权并破坏《联合国海洋法公约》和习惯法所体现的国际原则的风险。由于任何一方都无法承受这些风险，对各国政府而言，现在显然应该开始进行创造性思考，考虑如何在面临的悖论范畴中采取有效行动。

凯瑞·琳·南基韦尔是夏威夷檀香山丹尼尔·井上亚太安全研究中心的副教授。

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三类争端

南海争端至少可以分为三大类别

领土争端

这一类是关于谁拥有哪些岛礁的争端。

海洋边界争端

这类争端涉及各方在划定海域分界线方面的分歧。海洋边界争端表明，对哪些岛礁可拥有专属经济区 (EEZ)、哪些岛礁只拥有领海以及哪些岛礁不拥有任何海洋区域，《联合国海洋法公约》(UNCLOS) 实际上并无具体规定。由于《联合国海洋法公约》可承认的专属经济区面积相当大，到底是拥有 12.5 万平方海里的专属经济区、450 平方海里的领海还是什么也没有，对一国而言简直有天壤之别。

即便是对海洋区域的各种主权和权利不存在争端，但由于各方岛礁如此靠近，某国与邻国如何确定 “恰当” 边界线的问题也会引起海洋边界争端。在有些地方，海洋边界争端还是中国与台湾提出的异乎寻常的分段线主张的结果，这些分段线将南海大部分海域囊括其中，与其他所有
沿岸国家更为常见的专属经济区主张发生冲突。

管辖权争端

南海的这一类争端主要集中在各方对哪个区域拥有哪些管制权的分歧，但又不仅限于此。南海的许多争议方都主张他们有权对外国军队在其专属经济区的活动进行管制，无论这些经济区最终是如何划界的。这种管制权并未得到《联合国海洋法公约》的承认，也并非多数国家的主张。
在南海，除了菲律宾和文莱以外，其他所有声索国都认为自己有权限制外国军用船只在本国专属经济区行动。比如，马来西亚和中国最近的争执就主要集中在这种次区域做法。

2015 年 6 月 3 日，中国海警局的海警

1123 号巡逻船被发现在有争议的南康暗沙附近水域逗留，6 月 19 日又有报道表明还有一艘船可能在附近下锚。这两艘船都被马来西亚当局描述为 “入侵者”，尽管它们下锚的地方距马来西亚海岸还有 80 多海里。在这个距离上，中国船只距离马来西亚领海有相当的距离——而领海才是马来西亚唯一有权限制外国军事活动的区域。

当然，如果中国海警船当时是位于南康暗沙附近礁石或小岛周围的 12 海里范围内，马来西亚就拥有管辖权。在海宁礁附近的一些礁石可能在涨潮时高出水面。新闻没有报道中国船只与那些较小岛礁的相对位置，因此很难判定马来西亚是否可以根据这点来主张管辖权。报道似乎暗示马来西亚的管辖权是以中国船只靠近北婆罗洲海岸为基础的。

对《联合国海洋法公约》的这种阐释，即沿海国家有广泛权利对外国海军的通行自由予以限制，并未得到条约文本的支持，同时也与对国际法的正统阐释以及美国的政策相冲突。