专题

共享感知和 消除冲突倡议

这一成功案例适用于东南亚吗?

P·K·戈什 (P.K. GHOSH) 博士

随着对海运贸易的依赖及海上交通量的增加,全球海上犯罪活动也日益猖獗。诸如海盗、海上恐怖主义、毒品和军火走私的威胁更加严重,关于提高执法效果和维护海上秩序的呼声也日益高涨。

这些挑战让跨越政治边界展开合作和实施情报共享的需求得到突显。对非洲之角的反海盗巡逻舰艇而言,这具有特殊的重要意义。在广阔无边的大海中,巡逻舰艇不断地搜寻着海盗的踪迹,那些小股海盗在附近母船的支持下,驾着机动灵活的大马力小船对过往船只进行攻击。各巡逻舰艇之间如果不进行情报共享,似乎不大可能实现自己的目标。

随着多国海军在亚丁湾展开防止索马里和帮特兰海盗袭击的行动,共享感知和消除冲突 (SHADE) 倡议应运而生。

2013 年 9 月,索马里霍比亚,蒙面的索马里海盗阿布迪·阿里 (Abdi Ali) 站在被冲上岸的一艘台湾渔船附近。此时,海盗们已经收到赎金并释放了船员。美联社
2013 年 9 月,索马里霍比亚,蒙面的索马里海盗阿布迪·阿里 (Abdi Ali) 站在被冲上岸的一艘台湾渔船附近。此时,海盗们已经收到赎金并释放了船员。美联社

美国主导的共享感知和消除冲突倡议始于 2008 年,最初是打算通过欧盟海军部队 (EU NAVFOR) 在索马里的“亚特兰大行动”加强各反海盗特遣部队的联系。该倡议旨在协调联军特遣部队之间的活动,确保印度洋地区的海军部队得到最高效运用。后来,倡议也将一些独立行动海军纳入其中。

诸如中国、印度和日本的独立行动海军,在 2012 年倡议开始实施时也加入其中。这些国家不仅要负责在各自的商船护航编队通过国际公认航行通道时对其进行协调,而且每个国家还要以三个月为期轮番担任“参照国”(reference nation)。2012 年 6 月,韩国也加入了这一倡议。

推出共享感知和消除冲突倡议的目的并非为了协调海军或军事行动;它在巴林召开的会议有来自 33 个国家、14 个国际组织、航运集团和数个政府的军方和民间代表参加。该会议以轮值的形式由三个主要集团共同主持,它们是:联合海上部队、北约组织和欧盟海军部队。会议主旨是共享打击海盗犯罪的信息情报和最佳实践。

会议共享了两类情报:战略和战术情报,主要为长期有效的信息和数据。不过,帮助提高护航船队安全所需的即时战术情报,则主要通过舰艇之间诸如“水星”这样的保密通信网进行共享。

“水星”网被称作反海盗行动的“脸书”,可提供聊天工具和每日行动更新。“水星”网还催生了利用该网定期召开会议和根据需要进行交流的护航编队协调工作组。

除了信息共享,共享感知和消除冲突倡议还为船运行业《防范索马里海盗基地活动的最佳管理实践(第 4 版)》(BMP4) 的实施提供支持,该文档还得到了欧盟海军部队的认可。

印度的看法

自加入倡议以来,印度海军参与了共享感知和消除冲突会议,尽管印度政府某些部门对此还有所保留。这些部门热衷于扩大对海盗的打击范围,还派代表参加了联合国反海盗联络组在纽约召开的会议。对这些代表来说,他们显然更喜欢纽约这个目的地。

不过,对于本地区的印度海军战舰来说,共享感知和消除冲突倡议为其反海盗巡逻提供了获取信息的机会,因此代表们积极与会成为常态。考虑到倡议拥有多种信息来源,大多数情况下印度获得的信息远多于提供的信息。

共享感知和消除冲突倡议的重要性在最近有所

增加,对于《最佳管理实践(第 4 版)》中注明的海盗高风险区域 (HRA),它担负起了就削减这些区域的可行性提供专家意见的职责。

该地区的海盗袭击行为已经大幅降低,但由于《最佳管理实践(第 4 版)》中将一些区域标注为高风险区域,商船穿越这些区域时依然需要支付较高的保险金。这也催生了对高风险区域进行大幅削减和重新评估的需求。

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尽管运用共享感知和消除冲突倡议来进行这类工作是否适当仍存在争议,但从印度政府的角度,该倡议的地位显然因此大大提高。尽管还在等待该倡议关于高风险区域这一敏感问题的报告,但很明显,该倡议在决定商业航运的经济强制因素方面发挥着重大作用——而这一方面可能远超出倡议章程所规定的范围。

固有分歧

尽管在打击海盗等跨国犯罪方面,共享感知和消除冲突倡议在信息或情报交换中发挥着基本工具的作用,但所有这些努力在本质上还要受一些系统性分歧的限制。

基本信任是任何合作或信息交换的基石,但在东南亚地区,这类交换却可能面临冷遇,一方面是地区各国的相互信任处于较低水平,另一方面是地区多数国家的海军很少采用通行的“需要共享”(need to share)政策。

参与亚丁湾行动的各国海军都有一套反映本国优先目标的交战规则,且大多处于保密状态。这为信息交换设置了障碍,同时限制了根据提供的情报采取一致行动的能力。

大多数国家的海军部队不愿意把年轻且仕途处于“上升阶段”的舰长作为信息共享中的一个因素加以考虑。他们没有意识到,许多舰长为追求个人荣誉,通常更愿意独自实施反海盗行动(除非他们位于编队之中且有上级军官在场),而非向其他外国海军提供信息由其采取行动。

在战术情报交换中,时机也非常重要。因为所有这类信息都十分依赖时间,其价值完全取决于时间。战略情报有较长的保存期限,而战术情报却是稍有延误便会毫无用处。

而且,海军具有该军种独有的独特作战风格和工作方式。经常实施多边联合军演或多兵种联合军演可弥合这些分歧,但不太可能将其完全根除。因此,在多国联军和独立巡逻的战舰之间实现一定程度的协同作战能力取决于多种变量的组合,如各国海军展现出来的职业素养和已实现的协同作战能力。

鉴于此类倡议中存在的这些固有分歧,有必要对在亚洲其他地区(如东南亚)运用共享感知和消除冲突倡议的可行性进行探讨。

在东南亚的运用

毫无疑问,鉴于东南亚海盗事件日益增多,该地区急需建立一种类似共享感知和消除冲突倡议的正式信息共享机制。不过,该地区充满主权责任意识很强的沿海国家,世界上争端最激烈的一些海域也位于本地区。可能正是这个原因,在像马来西亚、新加坡和印尼实施“马六甲海峡协作巡逻”计划以及“天空之眼”空中巡逻行动的各个阶段中,除受限于行动中的可出动性外,在最初的几年还遇到过其他不少严重问题。不过,这些问题在后来都得到了解决。
考虑到此类倡议在本地区可能遇到的问题,有必要对那些有待解决的问题进行探讨。

a) 沿海各国在地区的竞争常常对各国之间的相互信任造成破坏。例如,尽管马来西亚和印尼的海军已有行之有效的《预防海上事故协议》,两国之间依然矛盾重重。因此,尽管双方已在马六甲巡逻上展开协作,随着相互间信任程度的消长,主动情报交换方面有时可能依然会面临困难。

b) 沿海各国在海上能力方面差异甚大,因此当这些国家的海军在近距离展开行动并根据可用情报采取动作时,很可能会产生一些摩擦。

c) 各国地缘战略重点存在差异,可想而知,在任何联合海上行动中,这些差异都会占到相当的比例。这也会对信息和情报交换产生一定影响。因此,设计一套共同框架并找到共同利益以帮助推进信息交换,这点非常重要。

d) 影响情报交换的另一个主要因素是对中国和南海问题的态度。各国在方法上的细微差别可能对信息交换造成影响。
本地区任何一个善意的新倡议都可能遇到上述这些问题,不过对其有效运作产生影响的则是其他一些情况:

  1. 本地区已经有一个位于新加坡的信息融合中心,该中心自 2009 年 4 月成立以来运行一直很成功。新倡议的章程中最好不要重复该中心的任务。
  2. 作为本地区反海盗措施的一部分,亚洲反海盗及武装抢劫船只区域合作协定组织
    (ReCAAP) 一直以来尤为活跃。它的成功催生了一个可能拥有更广地理范围和更多成员的扩大版 ReCAAP 组织。新倡议不能复制这一现有组织的任务,并应该在反海盗措施上对其有所帮助。
  3. 东南亚国家联盟(简称“东盟”)的正式信息交换体系也可在现有东盟防长会议
    (ADMM) 的框架下发挥职能,该会议是东盟最高级别的防务磋商与合作机制。该信息交换体系还可以在更大范围的东盟防长扩大会议之下发挥作用。东盟防长扩大会议是东盟及其 8 个对话伙伴的交流平台,旨在加强安全与防务合作以促进地区的和平、稳定与发展。

结论

海上力量之间的合作,包括积极交换信息和情报,是打击恐怖主义、非法移民、毒品军火走私以及海盗等跨国海上犯罪上升势头的有力武器。在打击海盗方面,共享感知和消除冲突倡议在亚丁湾取得了格外的成功。

考虑到东南亚近来海上犯罪活动的井喷式增长,类似共享感知和消除冲突倡议这样的努力不但可以改善海域感知,还有助于稳定地区的动荡局面,并切实有效地发挥信任建设措施的作用。新倡议在维持海上秩序的同时,将有助于克服各种分歧,有利于维护共同利益。

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