Cá Cấm
Đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định đe dọa an ninh hàng hải
Sĩ quan chỉ huy Ben Crowell/LỰC LƯỢNG ĐẶC NHIỆM LIÊN QUÂN HOA KỲ PHÍA TÂY và Wade Turvold/TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU AN NINH KHU VỰC CHÂU Á-THÁI BÌNH DƯƠNG DANIEL K. INOUYE
Với ước tính hàng năm ở mức khoảng 6 triệu 350 nghìn tỷ đồng (277 tỷ đô la Mỹ), khai thác thủy sản thương mại là một ngành công nghiệp toàn cầu đóng vai trò là một yếu tố sống còn trong nền kinh tế của nhiều quốc gia và là nguồn thực phẩm thiết yếu cung cấp chất đạm cho các quốc gia hàng hải. Khi dân số tăng lên, công nghệ đánh bắt và nhu cầu về hải sản cũng tăng theo. Tác động từ các hình thái thời tiết khắc nghiệt cùng với mức tiêu thụ gia tăng là một sự kết hợp nguy hiểm. Sự kết hợp đó càng trầm trọng hơn do áp lực từ hoạt động đánh bắt cá hợp pháp và bất hợp pháp. Thông qua hành vi săn bắt bất hợp pháp, các đội tàu đánh cá quốc tế đang có tác động quá lớn đến sức khỏe môi trường, an ninh kinh tế và sự ổn định về mặt địa chính trị của các quốc gia hàng hải trên khắp thế giới. Ngoài ra, có những mối liên hệ đáng kể giữa đánh bắt cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định (illegal, unreported and unregulated -IUU) với nạn buôn người, buôn lậu ma túy và vô số các loại tội phạm trên biển khác. Do bản chất toàn cầu, liên kết theo mạng lưới và có tính chiến lược của vấn đề, việc giải quyết mối đe dọa đánh bắt cá IUU đòi hỏi một phản ứng phối hợp ở tầm quốc tế.
BA YẾU TỐ CỦA ĐÁNH BẮT CÁ IUU
Theo Liên Hợp Quốc, đánh bắt cá IUU có ba yếu tố. Yếu tố đầu tiên xảy ra khi các hoạt động đánh bắt cá được tiến hành trong vùng đặc quyền kinh tế (exclusive economic zone – EEZ) của một quốc gia hoặc trong các vùng biển được quản lý bởi một tổ chức quản lý ngành thủy sản của khu vực (regional fisheries management organization -RFMO), vi phạm luật pháp quốc gia hoặc quy định của RFMO. Khía cạnh thứ hai liên quan đến việc báo cáo sai hoặc không báo cáo lượng thủy sản đánh bắt được mà thuộc quy định của quốc gia hoặc của RFMO. Thành phần thứ ba là khi các tàu không có quốc tịch hoặc đánh bắt cá trong một khu vực RFMO mà không phải là một bên thuộc RFMO đó, do đó không tuân thủ các quy định của cơ quan này hoặc đánh bắt cá ở nơi không có quy định quốc gia hoặc quốc tế liên quan đến quản lý nguồn tài nguyên thủy sản.
Mặc dù khái niệm và thuật ngữ này không đặc biệt đáng sợ, nhưng những thực tiễn này ngày càng tạo ra những thách thức về sinh thái, kinh tế và an ninh trên khắp các đại dương của thế giới. Trong một báo cáo vào năm 2018 của Trung tâm Stimson có tiêu đề “Quăng Lưới Rộng hơn: Những Hệ quả về mặt An ninh của việc đánh cá bất hợp pháp, không báo cáo và không theo quy định” (“Casting a Wider Net: The Security Implications of Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing)”, các tác giả đã xác định sáu mối đe dọa an ninh liên quan đến đánh bắt cá IUU, bao gồm thiệt hại về môi trường, tác động kinh tế, an ninh lương thực, mất ổn định địa chính trị, tội phạm xuyên quốc gia và cướp biển.
Tất cả các yếu tố này hoạt động như các vòng lặp phản hồi tự củng cố và không phụ thuộc vào nhau. Cùng lúc đó, chúng được kết nối với nhau và đẩy nhanh các vấn đề và thách thức liên quan đến việc đánh bắt IUU.
TÌNH HÌNH CỦA NGÀNH THỦY SẢN THẾ GIỚI
Khi trữ lượng cá đang cạn kiệt trên toàn cầu, các đội tàu đánh bắt xa bờ và ngư dân đánh bắt quy mô nhỏ đang gây áp lực lớn hơn cho nguồn tài nguyên thủy sản. Trong một báo cáo vào năm 2018 có tiêu đề “Tình hình Ngành Thủy sản và Nuôi trồng Thủy sản Thế giới”, Liên Hiệp Quốc quan sát thấy rằng 33% trữ lượng cá toàn cầu bị đánh bắt quá mức và 59,9% đang ở mức đánh bắt tối đa đủ để tiếp tục duy trì. Áp lực gia tăng này có thể tạo ra sự khan hiếm, đẩy giá lên và theo đó tạo động lực khiến người ta thực hiện đánh bắt cá bất hợp pháp và hành vi vơ vét nhiều hơn. Áp lực môi trường gia tăng từ việc đánh bắt quá mức và một số phương pháp đánh bắt nhất định đã dẫn đến sự sụp đổ về mặt sinh thái của các ngư trường ở Biển Đông và dọc theo bờ biển phía đông và phía tây của châu Phi. Với việc phá hủy các nguồn tài nguyên thiên nhiên, các quốc gia phải đối mặt với tác động kép của việc mất đi nguồn tài nguyên kinh tế trước đây từng có khả năng tái tạo và mất đi nguồn lương thực thu được từ biển.
Đối với nhiều quốc gia, đây không phải là một vấn đề nhỏ. Theo Liên Hợp Quốc, một số quốc gia đang phát triển lấy tới 50% lượng đạm từ các sản phẩm thủy sản. Khi trữ lượng cá bị cạn kiệt, các cá nhân, gia đình và cộng đồng phải chịu áp lực lớn hơn trong việc đảm bảo những nhu cầu cơ bản. Khi phải đối mặt với việc phân tích lợi ích-chi phí giữa lựa chọn hoặc phải chịu đói hoặc tham gia vào hoạt động bất hợp pháp để nuôi sống gia đình hoặc làng mình, thì hầu hết mọi người sẽ làm những gì họ buộc phải làm để có thức ăn cho cộng đồng của mình. Do đó, việc mất môi trường sống và tài nguyên thiên nhiên có thể tạo ra các vấn đề kinh tế và an ninh lương thực cho các nhóm người, từ đó lại dồn họ đến tội phạm hàng hải và cướp biển.
KHAI THÁC THỦY SẢN QUÁ MỨC DẪN ĐẾN CƯỚP BIỂN
Một ví dụ điển hình của việc những ngư dân bị biến thành tội phạm là cuộc khủng hoảng cướp biển xảy ra ngoài khơi bờ biển Somali từ năm 2006 đến năm 2012. Quốc gia này rơi vào tình trạng hỗn loạn vào năm 1991 sau khi tên độc tài Mohamed Siad Barre bị lật đổ, và việc mất quyền lực trung ương đã tạo ra những không gian rộng lớn không có người quản lý xung quanh vùng Sừng châu Phi. Nhận thấy ở đây không có cơ quan thực thi pháp luật của quốc gia, các đội tàu đánh cá xa bờ từ Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (Trung Quốc) và có lẽ là cả các nước khác đã tiến vào EEZ của Somali và vét sạch trữ lượng thủy sản. Việc đánh bắt IUU này đã nhanh chóng khiến ngư dân địa phương không còn kế sinh nhai. Với rất ít cơ hội để họ kiếm sống theo những cách khác trong khi các vũ khí dùng cho quân đội lại rất dễ kiếm, chẳng bao lâu sau, cướp biển trở thành một ngành công nghiệp bùng nổ ở vùng biển gần Sừng.
Ngày nay, thách thức đến từ nạn cướp biển Somali phần lớn đã bị triệt tiêu nhờ những nỗ lực đáng kể với sự tham gia của một lực lượng đặc nhiệm hải quân đa quốc gia và việc sử dụng rộng rãi những sĩ quan tháp tùng tàu được trang bị vũ khí đầy đủ. Chỉ có 11 vụ tấn công từ năm 2016 đến năm 2020, giảm từ mức cao nhất là 237 vụ trong năm 2007, theo Văn phòng Tình báo Hải quân Hoa Kỳ.
Chuỗi sự kiện bắt đầu với việc đánh bắt cá IUU đã chuyển biến thành cướp biển và làm trầm trọng thêm một thách thức địa chính trị vẫn tiếp tục nhức nhối. Đây nên là một câu chuyện cảnh báo về sự nguy hiểm của hoạt động đánh bắt cá IUU.
Các điểm nóng về cướp biển vẫn tồn tại ở Đông Nam Á và Vịnh Guinea, nơi lần lượt xảy ra 417 và 544 vụ tấn công kể từ năm 2016, theo văn phòng tình báo. Những cách hoạt động quen thuộc là thuyền nhỏ hơn tấn công các tàu lớn hơn, di chuyển chậm hơn để thực hiện cướp có vũ trang hoặc bắt cóc để đòi tiền chuộc vẫn có hiệu quả. Có phải các ngư dân thiếu việc làm đang tiến hành những cuộc tấn công gần đây nhất hay không vẫn chưa rõ ràng. Những dấu hiệu lồ lộ về khả năng điều khiển thành thục các thuyền nhỏ, bao gồm cả việc lái chúng trên biển nhắm vào các mục tiêu nhất định — thường ở xa bờ — cho thấy mức độ năng lực mà một người sẽ đạt được trong vai trò là một thủy thủ chuyên nghiệp.
CÁC YẾU TỐ HÌNH SỰ KHÁC Ở VÙNG BIỂN NGOÀI KHƠI
Cướp có vũ trang và cướp biển vẫn là những mối lo ngại đáng kể về an ninh. Tuy nhiên, trong bối cảnh của cộng đồng hàng hải toàn cầu, con số này là nhỏ về mặt thống kê. Có lẽ một mối quan ngại lớn hơn là kiểu tội phạm nói chung đi kèm với các tàu đánh cá IUU, chẳng hạn như nô lệ và buôn bán ma túy. Năm 2016, The Associated Press (AP) đã xuất bản một loạt bài báo về tình trạng nô lệ trong các đội tàu đánh cá thương mại trên khắp Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương. Trong một ví dụ, AP đã mô tả chi tiết bi kịch của một người đàn ông đã được trả về Miến Điện sau khi bị giam cầm trên biển trong 22 năm mà không được trả lương và trong tình trạng đặc biệt tồi tệ. Ngoài nạn lao động cưỡng bức, các tàu đánh cá đang được sử dụng để vận chuyển người trái phép trên khắp thế giới. Một báo cáo của Liên Hợp Quốc có tiêu đề “Những Điểm nổi bật về Di cư quốc tế năm 2020” (“International Migration 2020 Highlights”) cho biết theo ước tính có khoảng 653.000 người di cư “bất thường” đến châu Âu bằng các tuyến đường biển trong khoảng từ năm 2016-18. (Người di cư bất thường đề cập đến “sự di chuyển của những người mà diễn ra ngoài vòng pháp luật, quy định hoặc các thỏa thuận quốc tế chi phối việc nhập cảnh hoặc xuất cảnh từ Quốc gia xuất xứ, đi qua hoặc điểm đến”, theo nội dung của báo cáo.) Mặc dù báo cáo không nêu rõ loại tàu nào được sử dụng, nhưng các tàu đánh cá đóng một vai trò trong quá trình di chuyển này của người từ châu Phi sang châu Âu.
Một mối quan ngại đáng kể khác về an ninh là mối liên hệ giữa các tổ chức buôn bán ma túy và các tàu đánh cá thương mại. Trên khắp miền đông Thái Bình Dương, nhiều tàu bị các cơ quan thực thi pháp luật cấm hoạt động là tàu đánh cá kiêm buôn bán ma túy hoặc hỗ trợ các tàu buôn lậu “đi nhanh” mà cần được tiếp thêm nhiên liệu. Một báo cáo của Liên Hợp Quốc vào năm 2011 có tiêu đề “Tội phạm Có tổ chức Xuyên quốc gia trong Ngành Đánh cá” (“Transnational Organized Crime in the Fishing Industry”) ghi nhận rằng: “Nhìn chung, việc sử dụng tàu đánh cá được coi là một phần không thể thiếu trong cách thức hoạt động của việc vận chuyển cocaine bất hợp pháp trên biển đến Mexico và Hoa Kỳ”.
Điều này được chứng minh bằng một báo cáo gần đây của Bộ Ngoại giao Hoa Kỳ. Báo cáo này đề cập đến việc các tàu đánh cá vận chuyển ma túy qua khu vực hàng hải. Việc sử dụng những chiếc tàu này che đậy hoạt động bất hợp pháp dưới vỏ bọc của thương mại hợp pháp.
THỂ HIỆN SỨC MẠNH
Một thách thức an ninh có phần quan trọng và mới mẻ đối với cộng đồng quốc tế là việc sử dụng tàu đánh cá như một công cụ để thể hiện sức mạnh quốc gia. Trung Quốc nổi lên là nước dùng chiến thuật này nhiều nhất.
Trong thế kỷ 15, Trung Quốc là một quốc gia hàng hải vĩ đại, có các tàu buôn lớn đi qua khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương và tiến hành giao thương quốc tế cùng những chuyến thám hiểm. Những chuyến đi biển này đã bị gác lại cho đến sau khi kết thúc Thế chiến II, khi bản đồ chính thức đầu tiên về các tuyên bố lãnh thổ đối với Biển Đông xuất hiện vào năm 1947. Vào cuối thập niên 2000, Trung Quốc đã bắt đầu khẳng định mạnh mẽ hơn các tuyên bố chủ quyền hàng hải của mình trong khu vực thông qua một loạt các hoạt động lấn biển và xây dựng rạn san hô nhân tạo. Hiện nay, những hoạt động đó vẫn đang tiếp tục.
Vào năm 2012, sau khi Trung Quốc giành quyền kiểm soát không chính thức đối với bãi cạn Scarborough, một rạn đá ngầm nằm trong EEZ của Philippines, chính phủ Philippines đã đưa vụ kiện lên Tòa án Trọng tài Thường trực. Tòa án kết luận rằng Trung Quốc đã tham gia vào một loạt các hoạt động đánh bắt cá bất hợp pháp, những dự án xây dựng làm suy thoái môi trường biển và, nói chung, đã “không thể hiện sự tôn trọng thích đáng trước các chủ quyền của Philippines đối với những ngư trường trong vùng đặc quyền kinh tế của nước này”. Trung Quốc đã bác bỏ những kết luận của tòa án và đã từ chối tuân thủ.
Phát hiện này tóm tắt nhiều phương pháp mà Trung Quốc đã sử dụng trên toàn khu vực. Mặc dù Trung Quốc vi phạm nhiều lần luật hàng hải quốc tế, nhưng nước này còn hành xử quá đáng hơn bằng cách sử dụng các tàu của lực lượng cảnh sát biển để hộ tống có vũ trang cho các đội tàu đánh cá của mình tiến vào vùng EEZ của các nước lân cận. Trung Quốc cũng đã sử dụng các tàu đánh cá được tăng cường dưới trướng của lực lượng dân quân hàng hải có thẩm quyền nhà nước để đâm chìm, tấn công và bắt nạt các tàu trên khắp khu vực.
Trong một số trường hợp, hành động này dẫn đến việc thủy thủ bị tử vong và bị bỏ mặc trôi dạt trên biển, vi phạm nguyên tắc bất di bất dịch của nghề đi biển đó là — không bao giờ bỏ rơi một thủy thủ gặp nạn. Gần đây nhất, Trung Quốc đã thu hút sự chú ý của quốc tế đến hoạt động đánh bắt cá IUU khi nước này cử một đội tàu rất lớn gồm 340 tàu đánh cá đến vùng biển gần Ecuador và quần đảo Galapagos trong khuôn khổ của các chuyến đi hàng năm nhằm đánh bắt cá ở khu vực chung của thế giới.
GIẢI QUYẾT MỐI ĐE DỌA
Hầu hết các chuyên gia về an ninh hàng hải sẽ nói rằng họ cần thêm nguồn lực — con người, thuyền, máy bay, súng, đào tạo, v.v. Chắc chắn rồi, đây là một yếu tố quan trọng để đạt được thành công bởi vì ngay cả những quốc gia phát triển nhất cũng cần thêm công cụ để chống lại tội phạm trên biển. Không có thêm nguồn lực, một điều mà cộng đồng quốc tế có thể làm để giải quyết các mối đe dọa do đánh bắt cá IUU gây ra là lên các tàu đánh cá. Lực lượng an ninh hàng hải, dù là quân đội hay cảnh sát, cần phải lên các tàu đánh cá khi tàu ghé vào cảng và khi di chuyển trên biển. Cơ quan thực thi pháp luật nên sử dụng toàn bộ phạm vi của quyền uy và thẩm quyền pháp lý trong nước và quốc tế để kiểm tra thuyền, tài liệu và thực phẩm của thủy thủ đoàn, hàng hóa, lượng thủy sản đánh bắt được báo cáo và ngư cụ cũng như phỏng vấn các thành viên thủy thủ đoàn để xác định được mức độ an toàn và tình trạng sức khỏe của họ.
Các nhà chức trách phải tìm cách xác định các thuyền đang đánh bắt ở đâu và bắt loài nào, họ có ý định trở lại cảng ở đâu và khi nào. Cơ quan thực thi pháp luật phải tận dụng mọi cơ hội để tương tác với những ngư dân này và điều khiển các hoạt động của những chiếc thuyền này khi chúng di chuyển trên khắp thế giới trên vùng biển ngoài khơi cũng như vùng biển ven bờ.
Ngoài ra, việc phối hợp nỗ lực của các cơ quan thực thi pháp luật quốc gia sẽ làm cho việc thực thi luật đối với hoạt động đánh bắt cá IUU quốc tế được hiệu quả hơn. Kết nối các chuyên gia về an ninh hàng hải sẽ cho phép họ tạo cơ sở dữ liệu dùng chung. Điều đó cũng cho phép các cơ quan thực thi pháp luật phối hợp giữa các quốc gia để đảm bảo các mạng lưới tội phạm không có nơi trú ngụ. Khả năng làm việc đó đang trở nên dễ đạt được hơn.
Nhiều quốc gia ven biển đang thành lập các trung tâm điều phối hàng hải quốc gia, thường được hỗ trợ bởi Sáng kiến An ninh Hàng hải Hoa Kỳ, một mạng lưới để xây dựng năng lực trong khu vực nhằm giải quyết một loạt các thách thức hàng hải. Khi các trung tâm hợp nhất hàng hải này được phát triển, việc kết nối chúng trở thành bước tiếp theo trong việc nâng cao tính hiệu quả toàn cầu của chúng. Hơn nữa, các quốc gia phát triển phải tập hợp lại để hỗ trợ các quốc gia đang phát triển không có nguồn lực để giám sát các EEZ của họ.
Một số hoạt động bất hợp pháp sẽ có hình thức là các cuộc xâm nhập nhỏ của các tàu đơn lẻ tìm những đàn cá dễ đánh bắt, trong khi các cuộc xâm nhập khác vào EEZ sẽ được cấp vốn và chỉ đạo bởi các chính phủ quốc gia, thường là với sự hỗ trợ của lực lượng dân quân có vũ trang hoặc tàu của chính phủ. Do đó, tất cả các quốc gia hàng hải có phận sự phải chuẩn bị những cách ứng phó chiến lược, hoạt động và chiến thuật trước các quốc gia đánh bắt thủy sản xa bờ sớm muộn gì cũng sẽ xâm nhập vào các EEZ của mình.
Xét về lâu dài, cộng đồng hàng hải toàn cầu sẽ xem việc sử dụng đánh bắt cá IUU là một công cụ để mở rộng các tổ chức tội phạm và các quốc gia. Hành động của những tác nhân này tương tự như nhau và thường xuyên đan cài với nhau. Nói một cách đơn giản, họ tìm kiếm bất kỳ cơ hội nào để có được lợi nhuận và tài nguyên mà họ không có quyền sở hữu hợp pháp để khai thác.
Trên giấy tờ, các chiến thuật cơ bản để thực thi luật về đánh bắt cá IUU nghe có vẻ dễ dàng. Không phải vậy. Các hạn chế về nguồn lực và những ưu tiên chồng chéo của các cơ quan thực thi pháp luật thường xuyên làm cho việc thực thi luật trong ngành thủy sản trở thành nhiệm vụ thứ hai hoặc thứ ba. Tuy nhiên, khi xét toàn diện, đánh bắt cá IUU vượt xa hơn nhiều tội phạm về môi trường. Đây là một thách thức toàn cầu mang tính chiến lược, mà phải được xử lý bằng một biện pháp ứng phó có sự hợp tác mang tính quốc tế và chiến lược. Các doanh nghiệp, tàu thuyền, chủ sở hữu và các đơn vị vận hành, đôi khi được nhà nước tài trợ, đang hoạt động như thể họ là các tổ chức tội phạm xuyên quốc gia và đang có tác động quá lớn đến sức khỏe sinh thái, an ninh kinh tế, an ninh lương thực và an ninh hàng hải tổng thể của các đại dương trên thế giới.
Cho dù ở cảng hay lênh đênh trên biển khơi, các tàu thuyền và quốc gia tham gia vào hoạt động đánh bắt cá IUU phải chịu hậu quả cho hành động của mình. Cho đến lúc hậu quả trở nên lớn hơn so với lợi lộc cho các quốc gia, các chủ sở hữu và đơn vị vận hành tàu đánh cá IUU, thì những hành vi tội phạm này sẽ vẫn còn tiếp tục trên khắp các vùng biển chung.
Sĩ quan chỉ huy Ông Ben Crowell là phó tổng tham mưu trưởng cho các hoạt động tại Lực lượng Đặc nhiệm Liên quân ở phía Tây của Bộ Tư lệnh ở khu vực Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương của Hoa Kỳ. Ông Wade Turvold là một thượng tá Hải quân Hoa Kỳ đã nghỉ hưu với 30 năm phục vụ trong quân ngũ. Hiện ông là giáo sư tại Trung tâm Nghiên cứu An ninh Châu Á-Thái Bình Dương Daniel K. Inouye. Ông chuyên về an ninh hàng hải, chiến lược, an ninh quốc gia và hoạt động quân sự. Quan điểm được trình bày trong bài viết này là quan điểm của các tác giả và không nhất thiết phản ánh chính sách hoặc lập trường chính thức của trung tâm, Bộ Quốc phòng Hoa Kỳ, Lực lượng Tuần duyên Hoa Kỳ hoặc chính phủ Hoa Kỳ.
Các phần của bài viết này đã xuất hiện lần đầu trong cuốn sách. Nhìn lại, Phân tích, Dự đoán: Suy nghĩ về An ninh ở Ấn Độ Dương-Thái Bình Dương (Hindsight, Insight, Foresight: Thinking about Security in the Indo-Pacific), được biên tập bởi Alexander L. Vuving và được xuất bản bởi Trung tâm Nghiên cứu An ninh Châu Á-Thái Bình Dương Daniel K. Inouye vào tháng 9 năm 2020.
