Nợ và cạnh tranh chiến lược

Đại dịch vi-rút Corona làm tăng sự chú ý đến nhu cầu về đầu tư cơ sở hạ tầng đa phương

Tiến sĩ Alfred Oehlers Trung tâm nghiên cứu an ninh khu vực Châu Á – Thái Bình Dương Daniel K. Inouye

Cộng đồng quốc tế ngày càng lo ngại về gánh nặng nợ mà nhiều quốc gia đang phát triển phải đối mặt khi cuộc khủng hoảng kinh tế do đại dịch COVID-19 gây ra ngày một trầm trọng. Ví dụ, Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới, gần đây đã gióng lên hồi chuông cảnh báo về sự ổn định tài chính của các quốc gia khi mà năng lực trả các khoản nợ lớn của các nước này ngày một suy yếu do nguồn thu từ hoạt động xuất khẩu giảm thê thảm. Hai tổ chức này đã tổng hợp các lo ngại của mình trong một tuyên bố được đưa ra vào ngày 25 tháng 3 năm 2020 và kêu gọi hành động đối với các khoản nợ của các nước thuộc Hiệp hội Phát triển Quốc tế (International Development Association). 

Các quốc gia vay nợ mất khả năng thanh toán đem đến nguy cơ làm mất sự ổn định của hệ thống tài chính quốc tế. Trong khi đó, một loạt các tổ chức nhân đạo quốc tế cũng gặp tình cảnh khó khăn tương tự khi cuộc khủng hoảng đang diễn ra có khả năng ảnh hưởng đến hàng triệu người vốn đã dễ bị tổn thương. Các cảnh báo về khoảng cách ngày một lớn giữa người giàu và người nghèo được đưa ra với tần suất nhiều hơn, nhấn mạnh việc kéo theo những rủi ro đối với sự ổn định, an ninh và những cấu trúc quản lý không vững chắc.

Mối nguy hiểm đối với phần còn lại của thế giới đến từ những tình trạng đang diễn biến xấu đi này là rõ ràng và có thật. 

Mặc dù những mối lo ngại này đưa ra một cơ sở đủ thuyết phục để tập trung vào vấn đề nợ, nhưng có một khía cạnh khác mà chúng ta phải xem xét mà cũng đưa ra lời lý giải rất thỏa đáng. Trong bối cảnh cạnh tranh chiến lược địa chính trị, giải quyết nợ – đặc biệt thông qua nỗ lực đa phương được dẫn dắt bởi Hoa Kỳ và các quốc gia cùng quan điểm – có thể là một cách thức rất hiệu quả để làm suy yếu đòn bẩy kinh tế và chính trị mà Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa (CHND Trung Hoa) đang nắm giữ đối với các quốc gia đang mắc nợ. Được thực hiện tốt, cách tiếp cận này thậm chí có thể đảo ngược sự bành trướng mà Trung Quốc đang áp đặt lên một số quốc gia và làm tổn hại đến hệ thống dựa trên các luật lệ quốc tế. 

Tất nhiên, mối lo ngại trước mắt liên quan đến việc giảm bớt gánh nặng nợ mà các quốc gia vay nợ đang phải đối mặt. Trong các cuộc thảo luận quốc tế, rất nhiều biện pháp được đưa ra, từ việc đình chỉ và trì hoãn việc trả nợ cho đến cấp hạn mức tín dụng khẩn cấp nhằm cho phép các quốc gia này thực hiện các nghĩa vụ của họ. Ví dụ, cả IMF và Ngân hàng Thế giới đều đã đưa ra lời kêu gọi các chủ nợ song phương và đa phương khẩn trương ủng hộ việc đình chỉ trả nợ. Cả hai tổ chức cũng đã cung cấp các hạn mức tín dụng đặc biệt có thể được sử dụng để hỗ trợ các quốc gia có nguy cơ vỡ nợ cao nhất. Các cuộc thảo luận này nhấn mạnh vào cách tiếp cận thống nhất trên toàn thế giới để giảm bớt gánh nặng nợ. Điều đáng mừng là các phương pháp tiếp cận đa phương như vậy đang thu hút được sự quan tâm của các bên cho vay lớn trên thế giới. 

Tuy nhiên, một bên cho vay chủ chốt vẫn giữ im lặng và lảng tránh chủ nghĩa đa phương: CHND Trung Hoa. Trung Quốc đã chọn ký kết song phương với từng con nợ riêng lẻ, điều rất phù hợp với đường lối ngoại giao về nợ của đất nước này, thay vì rủi ro bị ràng buộc bởi bất cứ hiệp định đa phương nhất quán nào với các chuẩn mực tài chính được quốc tế công nhận. Việc CHND Trung Hoa từ chối cung cấp một cách giải quyết đa phương cho các quốc gia vay nợ đã gửi một thông điệp lạnh lùng. Các con nợ đang ngày càng lo lắng rằng Trung Quốc có lẽ sẽ không giảm nợ ngay, và kể cả nếu có, thì cũng sẽ không đủ và việc giảm nợ có thể bị ràng buộc với các điều kiện khiến tình trạng khó khăn của họ còn trở nên tồi tệ hơn. Các tin tức đáng ngại liên quan đến tác động của cuộc khủng hoảng kinh tế ở Trung Quốc và những nghi ngờ trên diện rộng về mức độ của khả năng phục hồi chỉ càng làm tăng thêm lo ngại rằng chính phủ CHND Trung Hoa sẽ không hào phóng. 

Trong bối cảnh đầy nghi ngại này, một nỗ lực quốc tế tích cực và đoàn kết hơn để giảm nợ khẩn cấp cho các quốc gia mắc nợ sẽ mang lại lợi ích lớn. Đặt cách tiếp cận giải cứu có tính nhân đạo, đa phương và được hợp nhất bên cạnh sự khăng khăng nhất quyết chỉ chấp nhận những cuộc đàm phán song phương sẽ càng làm rõ hơn bản chất trục lợi của CHND Trung Hoa và đẩy quốc gia này vào vị thế cô lập hơn nữa. Một phương pháp tiếp cận đa phương được xây dựng cẩn thận, với các biện pháp bảo vệ nhằm ngăn ngừa thất thoát hoặc nhường lại để trả nợ cho Trung Quốc, sẽ cô lập tất cả hoạt động cho vay của nước này và thúc đẩy sự quy tội trực tiếp cho Bắc Kinh về tình trạng suy sụp tài chính do không thể thanh toán được những khoản nợ đó. Việc tách biệt tài chính và các tài sản khác ra khỏi các khoản nợ Trung Quốc theo cách này giúp các quốc gia mắc nợ tránh được những hậu quả nghiêm trọng của việc vỡ nợ. Việc các nước mắc nợ không đáp ứng được các nghĩa vụ nợ với Trung Quốc sẽ có tác động nhỏ đến vị thế tín dụng của họ, nhờ vào chiếc dây cứu sinh gắn liền với việc liên minh với các bên cho vay quốc tế. Nếu CHND Trung Hoa tìm cách trả đũa thông qua các biện pháp thu hồi nợ mang tính trừng phạt, đất nước này sẽ đón nhận sự chỉ trích về mặt đạo đức của toàn thế giới. Xét cho cùng, đối với CHND Trung Hoa, đây có thể không hẳn là một “cái bẫy nợ” được bày ra một cách xảo quyệt mà thật ra một “cái bẫy tín dụng” vô tình bị mắc vào – cách duy nhất để xóa bỏ khoản nợ đó, làm tiêu tan mọi lợi thế chiến lược.  

Nhìn xa hơn việc ưu tiên giảm nợ trước mắt, các quốc gia mắc nợ ngắn hạn đến trung hạn cũng sẽ cần sự hỗ trợ đáng kể để ổn định và phục hồi nền kinh tế sau này của họ. Giống như cách mà các quốc gia phát triển đang thực thi là đưa ra các gói kích thích tài khóa chưa từng có trong lịch sử, các quốc gia mắc nợ cũng sẽ cần các biện pháp tương tự để ngăn nền kinh tế của mình bị sụp đổ. Rất có thể, sẽ cần có các khoản cho vay mới để hỗ trợ các chương trình như vậy, cùng với việc cấu trúc lại và tái cấp vốn cho các cam kết hiện có, và thậm chí có thể cần xóa bỏ một số khoản nợ trong quá khứ. Không nghi ngờ gì nữa, CHND Trung Hoa có thể cạnh tranh để cung cấp các khoản cho vay nhằm hỗ trợ quá trình kích thích tài khóa và phục hồi kinh tế này. Như đã đề xuất ở trên, CHND Trung Hoa có thể bị hạn chế nghiêm trọng bởi những thách thức kinh tế và các ưu tiên chính trị của riêng mình. Do vậy, một liên minh đa phương gồm những bên cho vay có lẽ đang nắm giữ một cơ hội chưa từng có. Tận dụng mức lãi suất thấp hiếm có trong lịch sử và các hạn chế mà Trung Quốc đang phải chịu, một nỗ lực tích cực để tài trợ cho các nỗ lực tài khoá của chính phủ có thể thành công trong việc thu hẹp các khoản cho vay của Trung Quốc và tái cân bằng danh mục nợ ở các quốc gia mắc nợ theo hướng có lợi cho các bên cho vay đa phương. Bất kỳ ảnh hưởng bá quyền nào về mặt kinh tế và chính trị mà CHND Trung Hoa có được với tư cách là bên cho vay chính của các quốc gia này sẽ bị giảm sút hoặc thậm chí bị đảo ngược, khiến nước này không giành được thêm các lợi thế chiến lược nữa. 

Cuộc khủng hoảng kinh tế cũng góp phần làm suy yếu đáng kể chiến lược Một vành đai, Một con đường (OBOR) của CHND Trung Hoa. Dường như ngày càng có nhiều khả năng OBOR sẽ không thể tiếp tục tồn tại ở hình thức như hiện nay và sẽ được định hình lại một cách đáng kể. Ở một mức độ nhất định, điều này đã thể hiện rõ ở mức tăng trưởng kinh tế chậm lại của Trung Quốc, hạn chế về nhân khẩu học, cuộc chiến thương mại với Hoa Kỳ và nền kinh tế quá dựa vào đòn bẩy. Cuộc khủng hoảng kinh tế đã làm trầm trọng hơn những điểm yếu này và cùng với tỷ lệ thất nghiệp gia tăng và nhiều doanh nghiệp phá sản, rất có thể trọng tâm chính sách sẽ chuyển sang hướng phục hồi kinh tế nội địa và ổn định chính trị. Nhiều khả năng chương trình OBOR sẽ bị cắt giảm đáng kể, cùng với sự giám sát kỹ lưỡng hơn về sức tăng trưởng kinh tế của các dự án trong chương trình này. Không nghi ngờ gì, việc cắt giảm kéo theo đó sẽ được các ngân hàng trung ương làm dịu bớt. Sẽ có mất mát, có lẽ bao gồm cả việc trì hoãn một số dự án OBOR đã bị đình trệ trên khắp thế giới. Các sáng kiến khác gắn liền với OBOR như quỹ đầu tư thuộc sở hữu nhà nước được biết đến với cái tên Quỹ Con đường Tơ lụa, chủ yếu bao phủ khu vực Âu-Á, cũng có thể bị cắt giảm.

Trong trường hợp đó, một câu hỏi lớn cho các quốc gia mắc nợ sẽ là: Chúng ta sẽ làm gì với những dự án mà chúng ta đã vướng vào, với mức giá cắt cổ và rất nhiều cam kết vay nợ? Trong đó có một số dự án – ví dụ như, những dự án thuộc thể loại để tăng cường vị thế có thể được xóa nợ. Các dự án khác có thể có hiệu quả về mặt kinh tế và có khả năng đóng góp cho sự phát triển quốc gia. Một liên minh quốc tế gồm những bên cho vay có thể giữ lại các dự án xứng đáng, đặt chúng lên một nền móng vững chắc hơn để tiếp tục tiến hành và với một gói tái cấp vốn để các dự án này bền vững về mặt tài chính. Như thể sự thất bại của các dự án một vành đai một biên giới (OBOR) không đủ khiến CHND Trung Hoa mất mặt, thì việc cứu trợ này sẽ là bản cáo trạng đanh thép hơn về sự kém cỏi và thất bại của toàn bộ chương trình OBOR. 

Một số người có thể hỏi: Tất cả số tiền này lấy từ đâu? Làm thế nào để thực hiện được một chương trình xóa nợ khổng lồ như vậy? Điều này có phải là cực kỳ rủi ro không? Không nghi ngờ gì, việc này đòi hỏi một lượng tiền nhiều ngoài sức tưởng tượng. Hoa Kỳ và các đối tác cùng quan điểm sẽ phải cố gắng rất nhiều để cấp vốn cho nỗ lực này. Và sẽ có những rủi ro, trong đó lạm phát là rủi ro chính cần cân nhắc, đặc biệt là trong thời gian các hoạt động kinh tế đang đi dần vào quỹ đạo. Đây là tất cả những lý do tại sao điều vô cùng quan trọng là phải chuyển hướng cuộc đối thoại từ các chiến lược tập trung vào việc ổn định ở cấp độ mỗi quốc gia sang một cuộc thảo luận tập trung vào cấp độ quốc tế ở mức rộng lớn hơn, nhấn mạnh sự hợp tác và phối hợp giữa các nền kinh tế lớn để tích lũy đủ số tiền cần có nhằm thực hiện sứ mệnh này và phòng ngừa rủi ro. Việc cần thiết phải làm là đưa ra Kế hoạch Marshall toàn cầu để giải cứu không chỉ các quốc gia mà cả hệ thống dựa trên các quy tắc. Trong bối cảnh một cuộc cạnh tranh chiến lược giữa một hệ thống cộng sản, độc tài và một hệ thống dân chủ, do thị trường điều phối, câu hỏi không nên đặt ra là: Liệu chúng ta có đủ khả năng để làm điều này không? Thay vào đó, câu hỏi nên là: Chúng ta có thể nào không làm điều này không? 

Đây không phải là lời nói suông. Cần nhớ rằng một trong những mục tiêu then chốt của CHND Trung Hoa trong cạnh tranh địa chính trị là làm suy yếu hệ thống tài chính đa phương quốc tế, và tạo ra một đối trọng song song với trung tâm là OBOR và cái gọi là Đồng thuận Bắc Kinh. Một cách tiếp cận đa phương dẫn dắt bởi Hoa Kỳ và các đối tác cùng quan điểm nhằm giải quyết thách thức cấp bách về nợ – đặc biệt nếu được đặt trong các tổ chức then chốt và tuân theo các quy trình của hệ thống luật lệ quốc tế – sẽ là liều thuốc giải mạnh mẽ cho những nỗ lực nhằm gây bất ổn này. Phần lớn nền tảng của sự thịnh vượng sau Thế chiến thứ hai đã được xây dựng trước cả khi sự thù địch chấm dứt nhờ Thỏa thuận Bretton Woods, chúng ta đang đối mặt với một thời điểm có vai trò quan trọng tương tự như thế. Không còn nghi ngờ gì, những gì chúng ta làm bây giờ để giải quyết thách thức nợ có khả năng định hình trật tự kinh tế và tài chính của thế giới hậu đại dịch trong những năm sắp tới. Chúng ta không thể để cơ hội định hình vận mệnh kinh tế và tài chính của chính mình vụt qua.  

Bài viết này được đăng tải lần đầu vào ngày 17 tháng 4 năm 2020 trên Security Nexus, một ấn phẩm trực tuyến miễn phí, truy cập mở, quốc tế, được bình duyệt đồng cấp cho Trung tâm Nghiên cứu An ninh Châu Á – Thái Bình Dương Daniel K. Inouye. Bài đã được biên tập để phù hợp với hình thức của DIỄN ĐÀN.