นิยาม อำนาจอธิปไตย

ดร. จอห์น เฮมมิงส์ /แปซิฟิกฟอรัมอินเตอร์เนชั่นแนล

านาจอธิปไตยเป็นหนึ่งในแนวคิดที่สำคัญที่สุดในด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ซึ่งอาจสำคัญเทียบเท่ากับอำนาจที่มีบทบาทหลักในการชี้นำความสัมพันธ์ของรัฐและกำหนดพื้นฐานให้แก่ระเบียบที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกติกาด้วย สนธิสัญญาเวสต์ฟาเลีย ที่ลงนามในยุโรปเมื่อ พ.ศ. 2191 ภายหลังสงครามสามสิบปี ก่อให้เกิดแนวคิดของรัฐอธิปไตย ในระหว่างนั้น ยังได้สร้างกรอบความคิดด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศสมัยใหม่อีกด้วย นักวิชาการหลายคนกล่าวยืนยัน แม้ในปัจจุบันประเด็นดังกล่าวจะยังเป็นเรื่องที่ถูกมองข้าม แต่แนวคิดของรัฐอธิปไตยที่เป็นโครงสร้างหลักเพื่อระเบียบระดับโลกในปัจจุบันนั้น มีการสร้างขึ้นผ่านสนธิสัญญาและแปลงเปลี่ยนเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบต่อสันติภาพภายในพรมแดนของตนเอง เพื่อการฝึกปฏิบัติทางการทูต การออกสนธิสัญญา และท้ายที่สุดเพื่อการทำสงคราม

ก่อนหน้าที่จะมีสนธิสัญญาดังกล่าว ราชรัฐของยุโรปมีอำนาจอธิปไตยจำกัด เนื่องด้วยความชอบธรรมส่วนใหญ่ของผู้ปกครองมีพระสันตะปาปาเป็นผู้มอบให้ ซึ่งทำให้มีการใช้อำนาจควบคุมผู้ปฏิบัติตามของตน ในทำนองเดียวกัน ในอินโดแปซิฟิก ระเบียบแบบมีจีนเป็นศูนย์กลางที่เป็นผู้กำหนดอำนาจอธิปไตยในอดีตนั้น มีผู้นำมากมายที่อยู่ภายใต้ความชอบธรรมที่จักรพรรดิจีนมอบให้เพื่อแลกกับการยอมรับในหลักปฏิบัติแห่งความเป็นเจ้าโลกของจีนหรือ เถียนเซีย (มีความหมายว่า “ใต้หล้า”) นักวิชาการกล่าว ด้วยเหตุนี้ อำนาจอธิปไตยที่กำหนดไว้หลัง พ.ศ. 2191 ในหลายวิธีนั้น จึงไม่ได้เป็นเพียงอำนาจที่กำหนดพื้นที่อาณาเขตเท่านั้น แต่ยังเป็นอำนาจที่สร้างความเท่าเทียมระดับนามบัญญัติด้วย

การสร้างความเกี่ยวพันที่ยั่งยืน

แม้ผู้ปฏิบัติงานด้านความมั่นคงอาจมองว่าแนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยนี้จะเป็นเพียงสิ่งที่สำคัญน้อยกว่างานในแต่ละวันของพวกเขา ทว่าแนวคิดนี้มีความสำคัญมากกว่าที่อาจปรากฎในช่วงแรก กฎบัตรสหประชาชาติ หมวด 1 ข้อ 2 ยืนยันว่า องค์การสหประชาชาติ “ตั้งอยู่บนหลักปฏิบัติด้านความเท่าเทียมทางอำนาจอธิปไตยของทุกประเทศสมาชิก” การเป็นศูนย์กลางนี้มีความสำคัญไม่น้อยในอินโดแปซิฟิก ซึ่งปัญหาที่เกิดขึ้นหลังยุคอาณานิคม ความขัดแย้งเรื่องดินแดน และสิทธิมนุษยชน ยิ่งตอกย้ำถึงความสำคัญของการเป็นศูนย์กลางดังกล่าว

ผู้ปราศรัยแทบจะทุกท่านในการประชุมแชงกรีลาที่สิงคโปร์ ในเดือนมิถุนายน พ.ศ. 2565 ต่างกล่าวถึงอำนาจอธิปไตยนี้อย่างน้อยก็หนึ่งครั้ง ซึ่งรวมไปถึงนายฟูมิโอะ คิชิดะ นายกรัฐมนตรีญี่ปุ่น และนายลอยด์ ออสติน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมสหรัฐอเมริกาด้วย ผู้ปราศรัยบางท่านในเวทีอภิปรายด้านความมั่นคงระหว่างประเทศกล่าวถึงอำนาจอธิปไตยนี้ยิ่งไปกว่านั้น โดยนายเซบาสเตียน เลอคอร์นู รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมฝรั่งเศส และ พล.อ. ฟาน วาน เกียง รัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมเวียดนาม ต่างก็ใช้คำนี้ถึงเจ็ดครั้ง แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยไม่เพียงมีความสำคัญเนื่องด้วยมีผลกระทบต่อรากฐานเท่านั้น ทว่ายังอยู่เบื้องหลังความแตกแยกและชนวนที่ก่อให้เกิดความรุนแรงบางส่วนในภูมิภาค ตั้งแต่ทะเลจีนใต้ไปจนถึงทะเลจีนตะวันออก ตั้งแต่การทูตเชิงกับดักหนี้ไปจนถึงความสัมพันธ์จีนและอินเดีย และตั้งแต่การบีบบังคับทางเศรษฐกิจไปจนถึงการมีอิทธิพลต่อการดำเนินการต่าง ๆ เป็นเรื่องที่มีเหตุมีผลที่หัวใจสำคัญของความตึงเครียดเหล่านี้ไม่ได้เป็นเพียงการสร้างแนวคิดเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยที่แตกต่างกันเท่านั้น แต่ยังรวมถึงแนวคิดเกี่ยวกับระเบียบที่ไม่เป็นไปในทิศทางเดียวกันด้วย ความเท่าเทียมระดับนามบัญญัติเป็นคำที่อยู่ในคำจำกัดความของแนวคิดนี้มากที่สุด ซึ่งในวิถีทางตามลำดับชั้นที่มีต่อระเบียบของสาธารณรัฐประชาชนจีนนั้น ถือว่ามีความเสี่ยงมากที่สุด มีเพียงการกล่าวถึงหัวข้อต่าง ๆ เช่น อำนาจอธิปไตยในระดับหลักการ ซึ่งแสดงให้เห็นถึงส่วนสำคัญของการจัดวางตำแหน่งระหว่างสหรัฐฯ และประเทศในภูมิภาคอื่น ๆ

กลุ่มผู้ประท้วงร่วมชุมนุมในเมืองย่างกุ้ง ประเทศเมียนมา เพื่อเรียกร้องให้ประชาธิปไตยกลับคืนมาหลังการทำรัฐประหารของทหาร ดิแอสโซซิเอทเต็ด เพรส คำนิยามประการแรกคือแนวคิดทางประวัติศาสตร์เกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยที่ได้มาจากสนธิสัญญาเวสต์ฟาเลีย ซึ่งมีหลายรัฐในอินโดแปซิฟิกที่ยึดมั่นในแนวคิดนี้อย่างเหนียวแน่นที่สุด เมื่อพิจารณาถึงประวัติศาสตร์ของลัทธิจักรวรรดินิยมตะวันตกและความขัดแย้งในภูมิภาคแล้ว นั่นก็ถือว่ามีความสมเหตุสมผลในระดับหนึ่ง ยกตัวอย่าง สมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ หรืออาเซียน มีความภาคภูมิใจที่ได้เป็นต้นแบบของอำนาจอธิปไตยแบบสนธิสัญญาเวสต์ฟาเลีย เนื่องด้วยองค์กรอาเซียนก่อตั้งขึ้นบนหลักการของการไม่แทรกแซงและการกำหนดการปกครองด้วยตนเองตามกฎบัตรขององค์กร ความไม่สมัครใจของประเทศสมาชิกอาเซียนที่จะเข้าไปพัวพันกับวิกฤตการณ์ด้านมนุษยธรรมของชาวโรฮีนจาในเมียนมาร์นั้น เกิดขึ้นจากการขาดความเชื่อมโยงว่าหลักการของการไม่แทรกแซงดังกล่าวมีผลไปถึงส่วนใด ภายหลังเหตุการณ์รัฐประหารในพม่าเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2564 ไม่นานนักอินโดนีเซียก็ได้พยายามวางแผนการตอบโต้ของอาเซียนอย่างรัดกุม ทว่ามีเพียงบรูไน มาเลเซีย และสิงคโปร์เท่านั้นที่ให้การสนับสนุน แต่กัมพูชา ลาว ฟิลิปปินส์ ไทย และเวียดนาม กลับเรียกสถานการณ์ดังกล่าวว่าเป็นเรื่องภายใน ตามรายงานของสำนักข่าวบีบีซี

อำนาจอธิปไตยแบบมีความรับผิดชอบ

คำนิยามประการที่สองได้เปลี่ยนคำนิยามเดิมที่มาจากสนธิสัญญาเวสต์ฟาเลียไปเล็กน้อยโดยการทำให้อำนาจอธิปไตยเป็นไปตามเงื่อนไขมากขึ้น ซึ่งส่วนใหญ่คำนิยามนี้ได้รับการยึดถือในหลายประเทศ เช่น แคนาดา สหรัฐฯ รวมทั้งประเทศในยุโรปตะวันตกอีกหลายประเทศ องค์การสหประชาชาติระบุว่า สิทธิในการปกป้องการเสริมสร้างแนวคิดของอำนาจอธิปไตยนั้นถือเป็นหน้าที่ที่ต้องรับผิดชอบ จากคำนิยามที่ดึงมาจากธรรมเนียมปฏิบัติของสัญญาประชาคมจากองค์การสหประชาชาตินี้ รัฐต้องจัดหาสวัสดิการให้กับพลเมืองของตน และความรับผิดชอบดังกล่าวเกิดขึ้นพร้อมกับ “ประชาคมของรัฐที่ขยายวงกว้างขึ้น” เมื่อรัฐใดรัฐหนึ่งไม่ยินดีที่จะปกป้องพลเมืองของตนหรือเป็นผู้กระทำการละเมิดสิทธิมนุษยชนโดยแท้จริง

สิ่งสำคัญสำหรับพลเมืองตะวันตกคือการทำความเข้าใจมุมมองเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยที่แตกต่างกันนี้ เมื่อต้องการการสนับสนุนจากประเทศสมาชิกอาเซียนในด้านการละเมิดสิทธิมนุษยชนในเมียนมาร์ ในทางกลับกัน เป็นที่น่าสังเกตว่าหลักการของอำนาจอธิปไตยแบบมีความรับผิดชอบนี้ กลับได้รับการยอมรับโดยมติที่ผ่านการอนุมัติจากสมัชชาสหประชาชาติเมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2548 ในการประชุมสุดยอดระดับโลก

อำนาจอธิปไตยแบบลำดับชั้น

คำนิยามประการสุดท้ายเป็นตัวแปรที่จีนต้องการและให้การส่งเสริม ซึ่งค่อนข้างไม่สอดคล้องกัน ในด้านหนึ่ง รัฐบาลจีนได้จัดลำดับความสำคัญของพื้นที่อาณาเขตในประเด็นสำคัญและการไม่แทรกแซงของตนตามที่บัญญัติไว้ในหลักการว่าด้วยการอยู่ร่วมกันอย่างสันติ 5 ประการ ที่นำมาใช้เมื่อ พ.ศ. 2497 ในอีกด้านหนึ่ง จีนกลับใช้การอ้างสิทธิ์เรื่องดินแดนของตนตามอำเภอใจ เช่น จีนอ้างสิทธิ์ในการปกครองไต้หวันว่ามีมาตั้งแต่สมัยราชวงศ์ชิง (พ.ศ. 2187 – 2454) แต่ไม่รวมถึงบางส่วนของมองโกเลียในปัจจุบันที่ซึ่งปกครองโดยราชวงศ์หยวน (พ.ศ. 1814 – 1911) สำหรับอำนาจอธิปไตยแบบมีความรับผิดชอบนี้ จีนได้ยืนกรานถึงแนวคิดของการปกครองแต่เพียงผู้เดียวของพรรคคอมมิวนิสต์จีนอยู่เสมอ ซึ่งต้องคำนึงถึงการพัฒนา วัฒนธรรม และค่านิยมของประเทศจีนด้วย ขณะเดียวกันก็ยังต่อต้านอำนาจภายนอกที่เข้ามาข้องเกี่ยวกับกิจการของประเทศอื่นอย่างจริงจัง จีนยังมีแนวคิดเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยด้านชาติพันธุ์ด้วย เช่น จีนแสดงการอ้างสิทธิ์นอกอาณาเขตกับพลเมืองต่างประเทศที่มีมรดกทางวัฒนธรรมของจีน โดยเป็นทั้งตัวแทนที่ใช้อิทธิพลและผู้ไล่ตามฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามกับพรรคคอมมิวนิสต์จีน ในท้ายที่สุด จีนก็ยังคงไม่ยอมรับข้อตกลงเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยที่พร้อมนำมาใช้แล้ว เช่น อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล จีนได้พยายามขยายสิทธิและเขตอำนาจศาลของตนในลักษณะที่ “สะท้อนให้เห็นถึงความต้องการที่จะปรับเปลี่ยนแนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตย” ดังที่ นายปีเตอร์ เอ. ดัตตัน ทนายความและศาสตราจารย์ด้านยุทธศาสตร์ศึกษาที่วิทยาลัยยุทธนาวีสหรัฐฯ ให้การเป็นพยานต่อหน้าคณะกรรมการทบทวนทางเศรษฐกิจและความมั่นคงของสหรัฐฯ และจีน เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ พ.ศ. 2551

แนวคิดสมัยใหม่ที่เป็นไปในทิศทางเดียวกัน

แม้สหรัฐฯ และอาเซียนจะมีความเห็นที่แตกต่างกันในประเด็นของอำนาจอธิปไตยแบบมีความรับผิดชอบ แต่ทั้งสองก็มีข้อตกลงเกี่ยวกับสิทธิในพื้นที่อาณาเขตและสิทธิของรัฐอย่างกว้างขวาง ตามที่ระบุในอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ทัศนะของผู้ขยายอำนาจเช่นจีนยังไม่พัฒนาไปสู่วิถีทางที่สอดคล้องกับส่วนรวมหรือเป็นสากล และเป็นความพยายามที่หละหลวมในการที่จะให้การสนับสนุนต่อการอ้างสิทธิ์ทางยุทธศาสตร์ของจีนในทะเลจีนใต้ที่มีผลย้อนหลัง ในทำนองเดียวกัน สหรัฐฯ และรัฐบาลในภูมิภาคอื่น ๆ ล้วนดำเนินการทางการทูตและนโยบายต่างประเทศที่เป็นไปตามหลักการปฏิบัติด้านความเท่าเทียมของรัฐ ในทางตรงกันข้าม แนวคิดเกี่ยวกับอำนาจอธิปไตยที่จีนสร้างขึ้นมาและการที่จีนนำแนวคิดนั้นมาปรับใช้ยังไม่ค่อยสอดคล้องกันนัก เพราะจีนประยุกต์ใช้แนวคิดดังกล่าวกับตนเองในแบบที่ต่างออกไป

สิ่งที่เป็นไปได้มากที่สุดคือความไม่สอดคล้องกันนี้อาจเกิดจากการปลูกฝังทางนโยบายต่างประเทศที่ดึงมาจากการปลูกฝังลัทธิจักรวรรดินิยมของจีนและลัทธิการปฏิวัติมาร์กซิสต์ ธรรมเนียมปฏิบัติทางการเมืองของจีนที่ยึดจีนเป็นศูนย์กลาง เช่น แนวคิดเรื่องเถียนเซียที่กล่าวถึงก่อนหน้านี้ ซึ่งยกให้จักรพรรดิจีนเป็นศูนย์กลางสภาวะการณ์ต่าง ๆ ของโลก โดยจะเห็นได้จากวิถีทางแบบลำดับขั้นของรัฐบาลจีนที่มีต่อประเทศขนาดเล็ก ซึ่งจีนมองว่าประเทศดังกล่าวถือสิทธิอธิปไตยต่ำกว่าตน ใน พ.ศ. 2553 นายหยาง เจี๋ยฉือ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงต่างประเทศจีนในขณะนั้น กล่าวกับนักการทูตกลุ่มหนึ่งว่า “จีนเป็นประเทศใหญ่ ประเทศอื่นเป็นประเทศเล็ก ๆ และนั่นคือเรื่องจริง” ขณะที่วลีดังกล่าวจะได้รับการบัญญัติไว้ในประวัติศาสตร์ของการกระทำผิดกาลเทศะทางการทูต และก็ยังเป็นแก่นแท้ของการยืนกรานในอำนาจอธิปไตยตามลำดับชั้นของจีน ซึ่งวางตำแหน่งให้จีนได้เป็นแกนกลางของระบบระหว่างประเทศ ด้วยอำนาจอธิปไตยของจีนที่มีน้ำหนักกว่าอำนาจอธิปไตยของชาติอื่น ๆ

ในท้ายที่สุด แนวคิดสมัยใหม่ของอำนาจอธิปไตยที่ร่างขึ้นโดยประเทศที่เบื่อหน่ายกับสงครามเมื่อหลายศตวรรษก่อน คือรากฐานที่ก่อให้เกิดระเบียบทางการเมืองในปัจจุบัน ซึ่งเป็นเกณฑ์มาตรฐานของสังคมที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานของกติกา ในระเบียบนี้ ประเทศต่าง ๆ ล้วนมีอำนาจอธิปไตยในการปกครองพรมแดนและประชากรของตน ทั้งยังเป็นระเบียบที่สร้างความต้องการเชิงบรรทัดฐานให้กับประเทศเหล่านั้นในการปฏิบัติต่อพลเมืองของตนด้วย นอกจากนี้ ระเบียบนี้ยังยกย่องความเท่าเทียมของประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก พร้อมกับการเน้นย้ำให้ตระหนักถึงความแตกต่างในด้านอำนาจและน้ำหนักอย่างมีนัยสำคัญ แต่ถึงกระนั้น ก็ยังคงมีจุดยืนในระบอบประชาธิปไตยทางการทูตในระดับนามบัญญัติ กล่าวคือ รัฐมนตรีของประเทศมหาอำนาจมีตำแหน่งเทียบเท่ารัฐมนตรีของประเทศขนาดเล็ก และประเทศต่าง ๆ ต้องปฏิบัติตามสนธิสัญญาไม่ว่าประเทศนั้นจะมีขนาดพื้นที่มากน้อยเพียงใดก็ตาม แม้แนวคิดเรื่องอำนาจอธิปไตยจะก่อให้เกิดความขัดแย้งในภูมิภาคอินโดแปซิฟิก แต่ก็เป็นสิ่งที่ยึดเหนี่ยวภูมิภาคนี้ไว้ร่วมกันด้วย ท้ายที่สุดแล้ว การทูตระหว่างประเทศ กฎหมาย และอนุสัญญาล้วนขึ้นอยู่กับความปรารถนาดีและความสัมพันธ์ในการทำงานร่วมกันของประเทศอธิปไตย