ความสัมพันธ์ ที่เพิ่มขึ้น

ดร.อัลเฟรด โอห์เลอร์ส

ศูนย์เอเชียแปซิฟิกแดเนียล เค. อิโนะอุเอะ เพื่อการศึกษาด้านความมั่นคง

ในปีที่ผ่านมา มีการรายงานข่าวเกี่ยวกับความร่วมมือเชิงยุทธศาสตร์ใหม่ ๆ ในอินโดแปซิฟิกจากสื่อมากมาย การเจรจาความมั่นคงจตุภาคีหรือ ควอด ซึ่งมีสมาชิกคือ ออสเตรเลีย อินเดีย ญี่ปุ่น และสหรัฐอเมริกา ยังคงมีความสำคัญอย่างเห็นได้ชัด โดยเมื่อเดือนกันยายน พ.ศ. 2564 ควอดได้เป็นสักขีพยานในการเติบโตไปข้างหน้าของการประชุมนี้ด้วยการจัดการประชุมสุดยอดผู้นำควอดครั้งแรกที่กรุงวอชิงตัน ดี.ซี. ซึ่งการเน้นย้ำถึงแนวโน้มด้านนวัตกรรมในการจัดการความมั่นคงถือเป็นการประกาศความร่วมมือด้านความมั่นคงระหว่างออสเตรเลีย สหราชอาณาจักร และสหรัฐฯ ซึ่งรู้จักกันในนาม อูกัส เมื่อต้นเดือนเดียวกันนั้น นักวิเคราะห์อธิบายว่า อูกัส ซึ่งจะช่วยเสริมความรู้ด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และการผสานอุตสาหกรรมด้านกลาโหมในหมู่พันธมิตร เป็นการเบิกทางไปสู่ข้อตกลงไตรภาคีหรือภาคีขนาดเล็กที่คล้ายคลึงกันที่กำลังจะมีขึ้นมากมาย นักวิจารณ์ได้หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาอย่างรวดเร็ว โดยเน้นย้ำถึงการยกระดับในการจัดการความมั่นคงอันเป็นจุดเริ่มต้นของยุคใหม่ของความเป็นพันธมิตรและความร่วมมือในอินโดแปซิฟิก ซึ่งจะเป็นไปตามนี้หรือไม่คงต้องรอดูกันต่อไป ปัจจุบันการหารายละเอียดเชิงลึกอาจเป็นประโยชน์ในการทำความเข้าใจว่าสิ่งใดอาจเป็นแรงผลักดันให้เกิดกระแสการปรับเปลี่ยนความสัมพันธ์เชิงยุทธศาสตร์โดยสหรัฐฯ และพันธมิตรร่วมอุดมการณ์ในภูมิภาคนี้

ความเป็นพันธมิตร ความร่วมมือ และความสัมพันธ์นั้นมีอยู่มากมายในอินโดแปซิฟิกซึ่งพัฒนาขึ้นโดยสหรัฐฯ และพันธมิตรนับตั้งแต่สิ้นสุดสงครามโลกครั้งที่สอง โครงสร้างที่สำคัญนี้ช่วยหาทางออกในประเด็นความท้าทายทางภูมิรัฐศาสตร์และความมั่นคงได้อย่างต่อเนื่อง ตลอดจนการสร้างความสงบเรียบร้อยตามกฎระเบียบระหว่างประเทศก็ทำให้เกิดเสถียรภาพ ความมั่นคง และความเจริญรุ่งเรืองหลายทศวรรษในพื้นที่ส่วนใหญ่ของอินโดแปซิฟิก ความเป็นพันธมิตรของสหรัฐฯ กับออสเตรเลีย ญี่ปุ่น ฟิลิปปินส์ เกาหลีใต้ และไทยเป็นที่รู้กันอย่างกว้างขวางว่าเป็นรากฐานสำคัญของโครงสร้างนี้ อย่างไรก็ตาม พันธมิตรเหล่านี้ต่างอยู่ในเครือข่ายความสัมพันธ์ด้านความมั่นคงแบบทวิภาคีที่กว้างขวางและเป็นปึกแผ่นซึ่งมีความเกี่ยวพันกับแทบจะทุกประเทศในอินโดแปซิฟิก โดยได้รับการส่งเสริมจากการทูตพลเรือนและทางทหารที่เข้มแข็งและความช่วยเหลือด้านความมั่นคงและโครงการความร่วมมือที่ครอบคลุม การเข้าถึงดังกล่าวได้แผ่ขยายออกไปในช่วงหลายปีที่ผ่านมาเพื่อรวมองค์กรและกลไกพหุภาคีในระดับภูมิภาคที่สำคัญ สมาคมประชาชาติแห่งเอเชียตะวันออกเฉียงใต้หรือ อาเซียน และการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจเช่นเดียวกับการมีส่วนร่วมกับการประชุมหมู่เกาะแปซิฟิกและการจัดการความมั่นคงทางการเมืองในภูมิภาคอินโดแปซิฟิกอื่น ๆ อีกมากมายที่มักจะเน้นไปที่การให้บริการหรือการทำงานเฉพาะด้าน

หากการจัดการเหล่านี้ได้รับการปฏิบัติอย่างดีแล้วในอดีต เหตุใดจึงต้องมีการปรับเปลี่ยนใหม่ เหตุผลง่าย ๆ คือยุคสมัยได้เปลี่ยนแปลงแล้ว โครงสร้างความมั่นคงหลังสงครามโลกครั้งที่สองส่วนใหญ่พัฒนาขึ้นในบริบทที่แตกต่างกัน มีการแก้ไขด้วยเงื่อนไขและสถานการณ์ที่แตกต่างกัน การแก้ไขปัญหาด้านความมั่นคงของโครงสร้างนี้ได้รับการออกแบบมาเพื่อให้การสนับสนุนในเบื้องต้นที่เกี่ยวข้องกับความท้าทายของสงครามเย็นและการเผชิญหน้ากับสหภาพโซเวียต การล่มสลายของสหภาพโซเวียตในท้ายที่สุดและการสิ้นสุดลงของสงครามเย็นทำให้ได้เห็น “แนวโน้ม” ในสหรัฐฯ ในช่วงเวลาสั้น ๆ ซึ่งในเวลาต่อมาก็เบนความสนใจไปที่สงครามการก่อการร้ายและขีดความสามารถด้านความมั่นคง รวมถึงการสร้างสถาบันเพื่อจัดการกับความท้าทายสุดโต่งต่อเสถียรภาพของรัฐ จากแนวทางนี้ แนวคิดส่วนใหญ่เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมและการพัฒนาโครงสร้างความมั่นคงได้รวมประเด็นสำคัญบางส่วนเข้าด้วยกันจนถึงเมื่อไม่นานมานี้ ซึ่งเกี่ยวข้องกับการต่อต้านลัทธิหัวรุนแรงและการก่อการร้าย การพัฒนาขีดความสามารถด้านความมั่นคงหรือการป้องกัน และการยกระดับสถาบันหรือการสร้างประเทศที่มีปณิธานแรงกล้ายิ่งขึ้น

การเปรียบเทียบที่ตบตา

บริบทในปัจจุบันเป็นสิ่งที่เปลี่ยนแปลงไปอย่างมากจากอดีต เห็นได้จากการอุบัติขึ้นอย่างรวดเร็วของสาธารณรัฐประชาชนจีนในฐานะที่เป็นคู่แข่งที่รุกคืบต่อสหรัฐฯ และเป็นอำนาจที่พร้อมบ่อนทำลายระบบตามกฎระเบียบระหว่างประเทศและอำนาจอธิปไตยของพันธมิตรในอินโดแปซิฟิก แม้ดูจากภายนอกแล้วความท้าทายที่เกิดขึ้นจากจีนอาจชวนให้เปรียบเทียบกับยุคโซเวียต แต่นี่อาจเป็นสิ่งลวงตา จีนเป็นตัวแทนของหน่วยงานที่แตกต่างจากสหภาพโซเวียต ทำให้ภาระในการจัดการกับจีนมีความซับซ้อนมากกว่า นอกเหนือจากการเป็นรัฐเอกราชแล้ว จีนได้จดจ่ออยู่กับระบบการเมืองและเศรษฐกิจระหว่างประเทศของตนและเปลี่ยนระบบนี้ให้เป็นข้อได้เปรียบ โดยการใช้ประโยชน์จากทุกองค์ประกอบของอำนาจในประเทศผ่านโครงการที่นำโดยรัฐ เช่น โครงการโครงสร้างพื้นฐานหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง จึงทำให้จีนมีการล้มล้าง หลอกลวง และบีบบังคับประเทศต่าง ๆ ที่มีช่องทางน้อยกว่า ในขณะเดียวกัน ด้วยการใช้ยุทธวิธีพื้นที่สีเทาที่ร้ายกาจโดยหลีกเลี่ยงการนำไปสู่สงคราม ทำให้อำนาจของจีนแข็งแกร่งขึ้นโดยไม่ต้องกระตุ้นให้เกิดการรับมือด้านความมั่นคงแบบเดิมที่อาจสร้างความเสียหายได้ ความท้าทายเหล่านี้ไม่สามารถเทียบได้กับการเผชิญหน้าในสงครามเย็นและแก้ไขได้ในลักษณะเดียวกันกับที่พันธมิตรต่อต้านการก่อการร้ายและสร้างขีดความสามารถด้านความมั่นคงของชาติพันธมิตร วิธีการที่เราใช้สร้างความเป็นพันธมิตรและความร่วมมือจำเป็นต้องมีการทบทวนอีกครั้งขณะเดียวกับการสำรวจรูปแบบใหม่ ๆ เพื่อให้รับมือกับความท้าทายในปัจจุบันได้ดียิ่งขึ้น

การก้าวหน้าอย่างต่อเนื่องของเทคโนโลยีทำให้การปรับเปลี่ยนนี้มีความสำคัญยิ่งขึ้น พื้นที่ต่าง ๆ ที่มีการใช้เทคโนโลยี เช่น ไซเบอร์และอวกาศขณะนี้มีความสำคัญต่อความมั่นคงของชาติและการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ และเมื่อหลอมรวมกับความสามารถขั้นสูงในปัญญาประดิษฐ์ คอมพิวเตอร์ควอนตัม และโทรคมนาคม 5 จี หรือ 6 จี โอกาสสำหรับการปฏิบัติการแบบหลายมิติที่มีความซับซ้อนสูงจะมีความเป็นไปได้มากยิ่งขึ้น แต่แทบจินตนาการไม่ออกเลยว่า ด้วยเทคโนโลยีและความสามารถดังกล่าว รากฐานส่วนใหญ่ของโครงสร้างพันธมิตรและความร่วมมือในอินโดแปซิฟิกจะพัฒนาขึ้นเมื่อใดในช่วงครึ่งหลังของศตวรรษที่ 20 จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องประเมินความพร้อมของความร่วมมือและการจัดการด้านความมั่นคงของเราอีกครั้ง ไม่เพียงเพื่อเสริมสร้างขีดความสามารถที่เข้าถึงได้ง่ายเพื่อความมั่นคงและการป้องกันโดยรวมของพันธมิตรร่วมอุดมการณ์เท่านั้น แต่ยังเพื่อป้องกันภัยคุกคามที่อาจเกิดขึ้นและที่กระทำโดยผู้ประสงค์ร้าย การปรับปรุงโครงสร้างที่รับสืบทอดต่อกันมาอาจทำให้เราเข้าถึงความพยายามครั้งนี้ได้ในบางส่วน อาจจำเป็นต้องมีโครงสร้างด้านความร่วมมือใหม่ ๆ ที่มีลักษณะเฉพาะกว่าสาขาเทคโนโลยีเหล่านี้และข้อกำหนดของปฏิบัติการในทุกพื้นที่

พื้นที่สีเทา

ปัจจุบันอินโดแปซิฟิกต้องเผชิญกับภัยคุกคามมากมายที่ขยายตัวขึ้นซึ่งท้าทายความสัมพันธ์และความมีประสิทธิภาพของความเป็นพันธมิตรและความร่วมมือของเรา ยุทธวิธีพื้นที่สีเทาและภัยคุกคามแบบหลายมิติของจีน ซึ่งรวมถึงองค์ประกอบที่หลากหลายของอำนาจรัฐ ตลอดจนภาคเอกชนหรือแม้แต่กลุ่มนอกภาครัฐและอาชญากรที่ถูกบังคับเข้ามา มักนำมาซึ่งผลตามมาที่มาก
กว่าการรับมือกับกองกำลังทหาร ยิ่งไปกว่านั้น เป็นการยากที่จะระบุว่าเรื่องใดเป็นประเด็นด้านความมั่นคงหรือการป้องกันโดยสิ้นเชิง โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีการเพิ่มการพิจารณาทางการเมือง การทูต กฎหมาย เศรษฐกิจ การเงิน เทคโนโลยี และข้อมูลซึ่งทำให้ยุ่งยากและสับสน ถึงกระนั้น เรายังคงยึดมั่นในความเป็นพันธมิตรและความร่วมมือซึ่งในอดีตเป็นแนวคิดด้านความมั่นคงและการป้องกันที่เก่าแก่และมีขอบเขต ไม่ว่าโครงสร้างความร่วมมือนี้จะยอดเยี่ยมเพียงใด แต่ก็มีความเสี่ยงว่าจะใช้การไม่ได้เมื่อเผชิญกับสถานการณ์คลุมเครือที่ไม่สามารถระบุ “หลักฐานมัดตัว” ที่ชัดเจนที่จะใช้กระตุ้นให้เกิดข้อผูกมัดการป้องกันและความมั่นคงร่วมได้ จะต้องมีการบุกรุกจากพลเรือนติดอาวุธทางทะเลกี่ครั้งถึงจะเรียกว่าการทำสงคราม จะต้องมีเจ้าหน้าที่รัฐหรือผู้แทนทางการเมืองกี่คนที่ต้องได้รับความเสียหายและได้รับผลกระทบก่อนจะมีการยอมรับว่าเป็นภัยคุกคามด้านความมั่นคงของชาติ จึงจะเรียกร้องบทบัญญัติของสนธิสัญญาได้ เพื่อรับมือกับกรณีที่ใช้การไม่ได้ดังกล่าว จึงเป็นเวลาที่เหมาะสมในการปรับโครงสร้างลักษณะและขอบเขตของความร่วมมือนี้เพื่อแสดงให้เห็นถึงความหลักแหลมของการแข่งขันทางยุทธศาสตร์ที่เกิดขึ้น ซึ่งสิ่งต่าง ๆ มักจะชนะหรือแพ้กันได้โดยไม่ต้องมีการปะทะกัน การปรับปรุงรูปแบบเก่า ๆ และการค้นหารูปแบบพันธมิตรใหม่ ๆ ที่มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้นเป็นสิ่งสำคัญ

นอกเหนือจากประเด็นการแข่งขันทางยุทธศาสตร์แล้ว ศตวรรษที่ 21 ได้แสดงให้เห็นว่าในอนาคตมีแนวโน้มที่จะถูกคุกคามด้วยความรุนแรงมากยิ่งขึ้น และมีความซับซ้อนที่เกินขีดความสามารถของกลไกความร่วมมือแบบพหุภาคีที่มีอยู่ ภาวะระบาดใหญ่ของโควิด-19 ที่ยังคงดำเนินต่อไปเป็นตัวอย่างที่เห็นได้ชัดในกรณีนี้ และความท้าทายด้านการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศก็ด้วยเช่นกัน โดยแต่ละรูปแบบได้ก่อให้เกิดความไม่มั่นคงที่รุนแรงขึ้นอย่างมากในอินโดแปซิฟิกและจะยังคงดำเนินต่อไปในอีกหลายปีข้างหน้า ตัวอย่างทั้งสองยังได้ทดสอบกลไกความร่วมมือระหว่างประเทศอย่างรุนแรง ซึ่งกระตุ้นให้เกิดความพยายามอย่างเร่งด่วนในการพัฒนาทางเลือกสำหรับการจัดการกับประเด็นสำคัญต่าง ๆ เช่น โควิด-19 ได้กระตุ้นให้มีการจัดการในระดับและขอบเขตที่แตกต่างกันเพื่อแก้ไขปัญหาต่าง ๆ เช่น การขาดแคลนอุปกรณ์ป้องกันส่วนบุคคล รวมถึงการวิจัย การพัฒนา และการแจกจ่ายวัคซีน ในด้านของการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ยังคงมีความร่วมมือด้านนวัตกรรมเพื่อปฏิบัติหน้าที่เร่งด่วนในการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมและการบรรเทาสาธารณภัย และยังมีแนวโน้มที่จะเสริมสร้างความพร้อมรับมือให้กับพันธมิตรต่าง ๆ รวมทั้งหาแนวทางแก้ไขปัญหาด้านวิทยาศาสตร์ เทคโนโลยี และด้านองค์กร การจัดการความร่วมมือเฉพาะวิกฤตเหล่านี้และวิกฤตอื่น ๆ ควบคู่ไปกับความเป็นพันธมิตรและความร่วมมืออย่างเต็มที่ มีแนวโน้มที่จะพัฒนาขึ้น ซึ่งบางครั้งจะเป็นในลักษณะเฉพาะกิจที่มีวัตถุประสงค์และความสำคัญที่เฉพาะเจาะจงและมีระยะเวลาแตกต่างกัน

ความร่วมมือมีความสำคัญมากขึ้นแล้ว

ความร่วมมือมีความสำคัญมาโดยตลอด แต่เนื่องจากการแก้ไขปัญหาด้านความมั่นคงที่จำเป็นทั้งตอนนี้และในอนาคต การพัฒนาความร่วมมือในบางแง่มุมจึงอาจมีเงื่อนไขและความคาดหวังที่เข้มงวดมากขึ้น จากตัวอย่างของอูกัส แสดงให้เห็นว่าจำเป็นต้องมีความมุ่งมั่นและการรวมกลุ่มกันในระดับที่ลึกมากขึ้นในเชิงคุณภาพ เพื่อรับมือกับความท้าทายอย่างเด็ดขาดด้วยความคล่องตัว ความรวดเร็ว และแรงปะทะ โดยความจำเป็นแล้ว ความร่วมมือบางส่วนในอนาคตอาจมีการเลือกและปรับให้เหมาะสมมากขึ้น โดยการรวบรวมพันธมิตรเฉพาะที่มีผลประโยชน์และความเกื้อกูลร่วมกันอย่างแนบแน่น ซึ่งอาจทำให้เกิดความเข้าใจผิด เช่น ฝ่ายสนับสนุนพหุภาคีในระดับภูมิภาคและอนุภูมิภาคอาจเกรงกลัวว่าความมุ่งมั่นจะลดลง ซึ่งความกังวลดังกล่าวนั้นยากที่จะเกิดขึ้นได้ จะมีโอกาสในการจัดการทั่วทั้งภูมิภาคหรืออนุภูมิภาคที่ครอบคลุมและคอยเป็นแบบอย่างอยู่เสมอ และความมุ่งมั่นต่อสิ่งเหล่านี้ไม่อาจจะลดน้อยลงได้ นอกจากนี้ยังต้องมีการเพิ่มขอบเขตสำหรับการจัดการระดับย่อยที่ช่วยให้กลุ่มชาติต่าง ๆ เคลื่อนไหวได้อย่างรวดเร็วและคล่องตัว เพื่อแก้ปัญหาความท้าทายหรือความจำเป็นเร่งด่วน การเสนอประเด็นเพิ่มเติมดังเช่นภาคีขนาดเล็กดังกล่าวนั้นไม่จำเป็นต้องลดความสำคัญหรือบ่อนทำลายโครงสร้างพันธมิตรและความร่วมมือ แท้จริงแล้วภาคีนี้มีศักยภาพที่จะเสริมสร้างโครงสร้างโดยรวมเพื่อเติมเต็มความปรารถนาถึงสันติภาพ ความมั่นคง และความเจริญรุ่งเรืองในภูมิภาคให้ดียิ่งขึ้นได้

นางเมลิสซา ไพรซ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงอุตสาหกรรมกลาโหมออสเตรเลียในขณะนั้น ระบุในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับ อูกัส ในดีเฟนซ์นิวส์เมื่อเดือนธันวาคม พ.ศ. 2564 ว่า สภาพแวดล้อมทางยุทธศาสตร์ที่เสื่อมโทรมอย่างรวดเร็วของออสเตรเลียนั้นเป็นปัจจัยสำคัญที่อยู่เบื้องหลังข้อตกลงฉบับนี้ ประเทศในอินโดแปซิฟิกส่วนใหญ่อาจต้องมีการประเมินเชิงยุทธศาสตร์ในแง่ลบร่วมกัน พันธมิตร หุ้นส่วน และประเทศร่วมอุดมการณ์อาจจะพลาดพลั้งหากไม่มีการ เตรียมความพร้อมที่จะเผชิญกับสถานการณ์ที่น่าหนักใจนี้ การประเมินความพร้อมของการจัดการพันธมิตรและความร่วมมืออย่างแน่วแน่จะต้องมีความสำคัญอยู่ในระดับสูง เมื่อพิจารณาการแข่งขันทางยุทธศาสตร์นี้ คำถามคือ “สิ่งที่เรามีอยู่ตอนนี้ในความเป็นพันธมิตรและความร่วมมือของเราเพียงพอแล้วหรือไม่” คำตอบอาจเป็น “เราต้องทำให้มากกว่านี้