หนี้สินและการแข่งขันด้านยุทธศาสตร์

หนี้สินและการแข่งขันด้านยุทธศาสตร์

การระบาดของไวรัสโคโรนาเน้นย้ำความจำเป็น ในการลงทุนด้านโครงสร้างพื้นฐานแบบพหุภาคี

ดร. อัลเฟรด โอห์เลอร์ส/ศูนย์เอเชียแปซิฟิก แดเนียล เค. อิโนะอุเอะ เพื่อการศึกษาด้านความมั่นคง

นานาชาติมีความกังวลเพิ่มขึ้นเกี่ยวกับภาระหนี้สินที่ประเทศกำลังพัฒนาหลาย ๆ ประเทศกำลังเผชิญ เนื่องจากวิกฤตเศรษฐกิจซึ่งมีสาเหตุมาจากการระบาดของโควิด-19 ที่ทวีความรุนแรงขึ้น เช่น เมื่อเร็ว ๆ นี้ กองทุนการเงินระหว่างประเทศ หรือ ไอเอ็มเอฟ และธนาคารโลกออกมาเตือนเกี่ยวกับเสถียรภาพทางการเงินของประเทศที่มีความสามารถในการจัดการกับหนี้มหาศาลลดน้อยลง เนื่องจากรายได้จากการส่งออกลดลงอย่างรุนแรง ทั้งสององค์กรรวบรวมข้อกังวลของตนในแถลงการณ์เมื่อวันที่ 25 มีนาคม พ.ศ. 2563 และเรียกร้องให้ประเทศที่อยู่ในสมาคมพัฒนาการระหว่างประเทศดำเนินการกับหนี้สินของตน

ประเทศลูกหนี้ที่ผิดนัดชำระหนี้ก่อให้เกิดความเสี่ยงต่อเสถียรภาพของระบบการเงินระหว่างประเทศ ในขณะเดียวกัน องค์กรด้านมนุษยธรรมระหว่างประเทศหลายแห่งต่างตกอยู่ในภาวะยากลำบากเช่นเดียวกันจากวิกฤตที่กำลังเกิดขึ้น จึงมีแนวโน้มที่จะส่งผลกระทบต่อคนหลายล้านคนซึ่งมีความเสี่ยงอยู่แล้ว คำเตือนเกี่ยวกับช่องว่างที่กว้างขึ้นระหว่างประเทศร่ำรวยและประเทศยากจนกำลังเป็นประเด็นที่ได้รับการพูดถึงมากขึ้น โดยเน้นให้เห็นถึงความเสี่ยงอันเป็นผลมาจากช่องว่างดังกล่าวที่มีต่อเสถียรภาพ ความปลอดภัย และโครงสร้างการปกครองที่เปราะบาง

อันตรายที่มีต่อส่วนอื่นของโลกอันเนื่องมาจากสภาพที่เลวร้ายลงเหล่านี้ทั้งเป็นจริงและชัดเจน

ในขณะที่ความกังวลเหล่านี้ให้พื้นฐานเหตุผลซึ่งจูงความสนใจไปยังคำถามเกี่ยวกับหนี้ มีอีกมิติหนึ่งที่เราควรพิจารณาเพราะมีสาเหตุที่น่าสนใจ เนื่องจากการแข่งขันด้านยุทธศาสตร์ทางภูมิรัฐศาสตร์ การแก้ไขปัญหาหนี้สินโดยเฉพาะอย่างยิ่งผ่านความพยายามระดับพหุภาคีซึ่งนำโดยสหรัฐฯ และประเทศที่มีอุดมการณ์เดียวกัน อาจเป็นวิธีที่มีประสิทธิภาพสูงในการทำให้อำนาจต่อรองทางเศรษฐกิจและการเมืองที่สาธารณรัฐประชาชนจีนครอบครองเหนือประเทศลูกหนี้อ่อนกำลังลง หากสำเร็จ แนวทางดังกล่าวอาจช่วยได้แม้กระทั่งพลิกกลับทิศทางการรุกล้ำของจีนในประเทศ ต่าง ๆ โดยแลกกับระบบที่อิงกฎกติการะหว่างประเทศ

นักข่าวทำงานใกล้กับหน้าจอที่โฆษณาแผนโครงสร้างพื้นฐานหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางของสาธารณรัฐประชาชนจีน ณ ที่ประชุมในกรุงปักกิ่งเมื่อเดือนเมษายน พ.ศ. 2562 ในขณะนั้น หลายประเทศที่ถอนตัวออกจากแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง กำลังประสบปัญหาจากผลกระทบทางเศรษฐกิจเนื่องจากการแพร่ระบาดของไวรัสโคโรนาในขณะนี้ ดิแอสโซซิเอทเต็ดเพรส

ความกังวลเร่งด่วนนี้เกี่ยวข้องกับการบรรเทาภาระหนี้สินที่ประเทศลูกหนี้กำลังเผชิญอย่างไร้ข้อกังขา มีการเสนอมาตรการที่หลากหลายในการหารือระหว่างประเทศ ตั้งแต่การระงับและการยืดเวลาในการชำระหนี้ ไปจนถึงวงเงินเครดิตฉุกเฉินเพื่อให้ประเทศเหล่านี้สามารถปฏิบัติตามภาระหน้าที่ของตนเองได้ เช่น ไอเอ็มเอฟและธนาคารโลกได้เรียกร้องให้เจ้าหนี้ระดับทวิภาคีและพหุภาคีสนับสนุนการระงับการชำระหนี้โดยเร่งด่วน นอกจากนี้ ทั้งสององค์กรยังได้ให้บริการวงเงินเครดิตพิเศษที่อาจนำไปใช้เพื่อช่วยเหลือประเทศที่มีความเสี่ยงต่อการผิดนัดชำระหนี้มากที่สุด การหารือเหล่านี้ย้ำถึงแนวทางระหว่างประเทศที่เป็นหนึ่งเดียวกันในการให้เงินช่วยเหลือ น่าดีใจที่แนวทางระดับพหุภาคีดังกล่าวได้รับการสนับสนุนจากผู้ให้กู้รายใหญ่ของโลก

อย่างไรก็ตาม มีผู้ให้กู้รายสำคัญรายหนึ่งที่ยังคงปิดปากเงียบและหลบเลี่ยงระบบพหุภาคีดังกล่าว นั่นคือ ประเทศจีน จีนเลือกทำสัญญากับลูกหนี้รายบุคคลในระดับทวิภาคี มากกว่าจะยอมเสี่ยงถูกผูกมัดด้วยข้อตกลงพหุภาคีที่มีความสอดคล้องมากขึ้นกับบรรทัดฐานทางการเงินซึ่งได้รับการยอมรับในระดับสากล โดยสอดคล้องกับกลยุทธ์การทูตสร้างหนี้ของจีน การปฏิเสธวิถีแบบพหุภาคีของจีนเปรียบเสมือนเป็นข้อความที่สร้างความหวาดหวั่นต่อประเทศลูกหนี้ ประเทศลูกหนี้เริ่มวิตกกังวลว่าเงินช่วยเหลือจากจีนอาจมาไม่ถึงในเร็ววันนี้หรืออาจไม่เพียงพอเสียด้วยซ้ำ และอาจผูกมัดประเทศเหล่านี้กับเงื่อนไขที่ทำให้สภาวะที่เป็นอยู่เลวร้ายลง ข่าวที่น่าตกใจเกี่ยวกับผลกระทบของวิกฤตเศรษฐกิจในจีนและข้อสงสัยที่ขยายวงกว้างเกี่ยวกับศักยภาพในการฟื้นตัว มีแต่สร้างความหวาดกลัวยิ่งขึ้นว่ารัฐบาลจีนจะไม่ใจกว้างมากนัก

จากข้อสงสัยนี้ ความพยายามระดับนานาชาติที่เป็นหนึ่งเดียวกันและจริงจังมากขึ้นในการให้เงินช่วยเหลืออย่างเร่งด่วนแก่ประเทศลูกหนี้จะทำให้ได้ผลประโยชน์มหาศาล เมื่อนำมาตรการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมระดับพหุภาคีที่เป็นหนึ่งเดียวกันมาเทียบกับการยืนกรานอย่างดื้อดึงที่จะใช้การเจรจาระดับทวิภาคี สร้างความชัดเจนยิ่งขึ้นถึงเจตนาของจีนที่มีลักษณะเอารัดเอาเปรียบและลดทอนคุณค่าของจีนมากขึ้น แนวทางแบบพหุภาคีที่จัดทำขึ้นอย่างรอบคอบโดยมีการป้องกันการรั่วไหลหรือการโอนเงินเพื่อชำระหนี้จีน จะแยกแยะการให้สินเชื่อที่เป็นของจีนและอำนวยความสะดวกในการระบุแหล่งที่มาโดยตรงแก่รัฐบาลจีน เกี่ยวกับการตกต่ำทางการเงินอันเกิดจากการก่อหนี้ดังกล่าว การแยกสินทรัพย์อื่น ๆ ทางการเงินออกจากหนี้สินของจีนในลักษณะนี้ เป็นฉนวนป้องกันประเทศลูกหนี้จากผลกระทบที่เป็นอันตรายจากการผิดนัดชำระหนี้ เมื่อมีชีวิตผูกอยู่กับกลุ่มพันธมิตรผู้ให้กู้ระหว่างประเทศ การผิดนัดชำระหนี้จีนจะส่งผลกระทบเล็กน้อยต่อเครดิตของประเทศเหล่านั้น หากจีนแสวงหาการชดเชยผ่านมาตรการคืนหนี้เชิงลงโทษ ก็มีแนวโน้มที่ทั้งโลกจะตำหนิจีนในด้านศีลธรรมอย่างรุนแรงถึงความพยายามดังกล่าว ในท้ายที่สุดแล้วสำหรับจีน นี่อาจไม่ถือเป็นการวาง “กับดักหนี้” อย่างมีเล่ห์เหลี่ยม แต่เป็นการวาง “กับดักเครดิต” ที่ตกลงไปโดยไม่ตั้งใจมากกว่า และทางเดียวที่จะออกมาได้คือจำหน่ายหนี้นั้น ซึ่งจะขจัดความได้เปรียบทางกลยุทธ์

ในเดือนมกราคม พ.ศ. 2560 ชาวศรีลังกาประท้วงแผนงานของรัฐบาลเรื่องการปล่อยเช่าท่าเรือแฮมบันโตตาให้แก่กิจการร่วมค้าที่จีนเป็นผู้ควบคุม เพื่อแลกกับการกู้ยืมเงินก้อนโต เนื่องจากไม่สามารถชำระหนี้ค้างชำระแก่บริษัทจีนได้ ศรีลังกาจึงต้องส่งมอบท่าเรือหลักให้แก่จีนภายใต้สัญญาเช่า 99 ปีในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2560 ดิแอสโซซิเอทเต็ดเพรส

หากมองให้ไกลกว่าความเร่งด่วนในการเยียวยาหนี้สิน ประเทศลูกหนี้ระยะสั้นหรือระยะกลางจะต้องได้รับการช่วยเหลืออย่างมากเพื่อรักษาเสถียรภาพและฟื้นฟูเศรษฐกิจของตนเองในที่สุด ในทำนองเดียวกัน ประเทศที่พัฒนาแล้วได้เริ่มใช้แผนงบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจในสัดส่วนสูงที่สุดเป็นประวัติการณ์ ซึ่งประเทศลูกหนี้จะต้องมีมาตรการในลักษณะเดียวกันเพื่อไม่ให้เศรษฐกิจล่มสลาย มีความจำเป็นที่น่าจะต้องให้สินเชื่อใหม่เพื่อสนับสนุนโครงการดังกล่าว ร่วมกับการปรับโครงสร้างและการรีไฟแนนซ์ข้อผูกพันที่มีอยู่ และแม้กระทั่งการปลดหนี้ที่ผ่านมาบางส่วน จีนอาจลงแข่งขันให้สินเชื่อเพื่อสนับสนุนงบประมาณกระตุ้นเศรษฐกิจและกระบวนการฟื้นฟูอย่างไม่ต้องสงสัย ตามที่กล่าวไปข้างต้น จีนอาจถูกจำกัดอย่างมากจากความท้าทายทางเศรษฐกิจและลำดับความสำคัญทางการเมืองของตน ด้วยเหตุนี้ พันธมิตรผู้ให้กู้แบบพหุภาคีอาจมีโอกาสพิเศษ เมื่อใช้ประโยชน์จากอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำที่สุดเป็นประวัติการณ์และข้อจำกัดของจีน การผลักดันอย่างเข้มข้นเพื่อระดมเงินทุนในความพยายามด้านงบประมาณของภาครัฐ อาจประสบความสำเร็จในการหักล้างการให้สินเชื่อของจีน และปรับสมดุลพอร์ตหนี้สินในประเทศลูกหนี้โดยให้น้ำหนักแก่ผู้ให้กู้แบบพหุภาคีมากกว่า อิทธิพลทางเศรษฐกิจและการเมืองแบบครอบงำใด ๆ ที่จีนครองอำนาจจากการเป็นผู้ให้กู้รายหลักจะลดลงหรือแม้กระทั่งพลิกกลับ โดยไม่ยอมให้มีความได้เปรียบทางกลยุทธ์มากไปกว่านี้

วิกฤตเศรษฐกิจนี้ส่งผลให้แผนการโครงสร้างพื้นฐานหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางของจีนอ่อนแอลงเป็นอย่างมาก ดูเหมือนว่าแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางจะไม่สามารถดำรงอยู่ได้ในรูปแบบปัจจุบัน และจะมีการปรับปรุงรูปแบบใหม่อย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งสิ่งนี้มีแนวโน้มที่จะเกิดขึ้นอยู่แล้วเมื่อดูจากการเติบโตทางเศรษฐกิจที่ชะลอตัว ข้อจำกัดทางประชากร สงครามทางการค้ากับสหรัฐฯ และเศรษฐกิจที่มีหนี้ท่วมตัว วิกฤตเศรษฐกิจครั้งนี้ขยายช่องโหว่ดังกล่าวเนื่องจากมีอัตราการว่างงานและความล้มเหลวทางธุรกิจเพิ่มมากขึ้น และมีความเป็นไปได้สูงว่านโยบายจะหันไปเน้นการฟื้นฟูเศรษฐกิจและเสถียรภาพทางการเมืองภายในประเทศ มีแนวโน้มว่าแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางจะลดลงอย่างมาก พร้อมด้วยการตรวจสอบความอยู่รอดทางเศรษฐกิจของโครงการเหล่านี้มีแนวโน้มว่าจะมีการตรวจสอบที่ละเอียดถี่ถ้วนมากขึ้น แน่นอนว่าการลดลงที่เกิดขึ้นดังกล่าวจะได้รับการคุ้มครองจากธนาคารของรัฐ จะมีความเสียหายเกิดขึ้น ซึ่งอาจรวมถึงความล่าช้าในแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางบางโครงการที่กำลังถูกระงับทั่วโลก นอกจากนี้ โครงการริเริ่มอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางยังอาจถูกตัดออก เช่น กองทุนการลงทุนของรัฐวิสาหกิจที่รู้จักกันในชื่อ กองทุนเส้นทางสายไหม ซึ่งส่วนใหญ่ครอบคลุมทวีปยูเรเซีย

ในกรณีดังกล่าว คำถามสำคัญสำหรับประเทศลูกหนี้คือ เราจะทำอย่างไรกับโครงการที่เรากำลังแบกรับ ซึ่งบางโครงการมีราคาและภาระหนี้สูงลิ่ว มีบางส่วนในจำนวนนี้ที่ทำได้เพียงต้องตัดออกไปเท่านั้น เช่น โครงการที่อยู่ในหมวดโครงการฟุ้งเฟ้อ โครงการอื่น ๆ อาจมีความอยู่รอดในทางเศรษฐกิจและมีส่วนช่วยในการพัฒนาได้ พันธมิตรผู้ให้กู้ระหว่างประเทศอาจเก็บโครงการที่คุ้มค่าไว้ ปรับโครงการให้อยู่บนรากฐานที่ดีขึ้นเพื่อเริ่มโครงการอีกครั้ง และมีแผนรีไฟแนนซ์เพื่อให้โครงการเหล่านั้นมีความยั่งยืนทางการเงิน ราวกับความล้มเหลวของแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางยังสร้างความอับอายให้แก่จีนไม่มากพอ การช่วยเหลือครั้งนี้จะยิ่งเป็นการฟ้องถึงความโง่เขลาและการล้มละลายของความพยายามแผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทางทั้งหมด

บางคนอาจถามว่า เงินทั้งหมดนี้มาจากที่ใด จะรับประกันโครงการเยียวยาหนี้สินขนาดมหึมานี้อย่างไร การทำเช่นนี้ถือว่าเสี่ยงมากมิใช่หรือ จะต้องมีจำนวนเงินมหาศาลเข้ามาเกี่ยวข้องอย่างไม่ต้องสงสัย สหรัฐฯ และพันธมิตรที่มีอุดมการณ์เดียวกันจะต้องใช้เงินจำนวนมากเพื่อระดมทุนในความพยายามครั้งนี้ และจะมีความเสี่ยง โดยมีอัตราเงินเฟ้อที่ต้องพิจารณาเป็นหลักโดยเฉพาะอย่างยิ่งในขณะที่เร่งการฟื้นฟู ทั้งหมดนี้คือเหตุผลว่าเหตุใดการเปลี่ยนบทสนทนาจากกลยุทธ์การรักษาเสถียรภาพที่มุ่งเน้นประเทศชาติ ไปเป็นการอภิปรายที่มุ่งเน้นระดับนานาชาติ โดยให้ความสำคัญกับความร่วมมือและการประสานงานในกลุ่มประเทศมหาอำนาจทางเศรษฐกิจในการรวบรวมเครื่องมือเพื่อดำเนินภารกิจนี้และป้องกันความเสี่ยง จึงมีความสำคัญ สิ่งที่จำเป็นอยู่ในลำดับแผนการมาร์แชลล์ระดับโลกที่ไม่เพียงแต่ช่วยประเทศแต่ยังช่วยระบบตามกฎกติกาเองด้วย ในบริบทของการแข่งขันด้านยุทธศาสตร์ระหว่างระบอบคอมมิวนิสต์ ซึ่งเป็นระบบการบังคับบัญชาแบบเผด็จการ และระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเป็นระบบที่นำโดยตลาด ไม่ควรตั้งคำถามว่า เราทำได้หรือไม่ แต่ควรเป็น เราไม่ทำได้หรือ

นี่ไม่ใช่ถ้อยคำธรรมดา สิ่งสำคัญคือต้องจำไว้ว่า วัตถุประสงค์หลักอย่างหนึ่งของจีนในการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์คือการทำให้ระบบการเงินแบบพหุภาคีระหว่างประเทศอ่อนแอลง และสร้างคู่แข่งที่ขนานกันโดยมีศูนย์กลางอยู่ที่แผนหนึ่งแถบหนึ่งเส้นทาง รวมถึงสิ่งที่เรียกว่า ฉันทามติแห่งกรุงปักกิ่ง แนวทางแบบพหุภาคีนำโดยสหรัฐฯ และพันธมิตรร่วมอุดมการณ์ในการแก้ไขปัญหาหนี้สินเร่งด่วน โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากอยู่ในองค์กรสำคัญและกระบวนการของระบบตามกฎกติการะหว่างประเทศ จะเป็นยาต้านพิษที่มีประสิทธิภาพต่อความพยายามในการลดเสถียรภาพนี้ แม้รากฐานของความเจริญรุ่งเรืองหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 จะมีมาก่อนสิ้นสุดการเป็นศัตรูผ่านข้อตกลงเบรตตัน วูดส์ แต่เราก็ต้องเผชิญกับช่วงเวลาสำคัญที่คล้ายคลึงกัน อย่าทำผิดพลาด สิ่งที่เราทำในตอนนี้เพื่อรับมือกับความท้าทายด้านหนี้สินมีความเป็นไปได้ที่จะปรับความสงบเรียบร้อยทางเศรษฐกิจและการเงินของโลกหลังการระบาดใหญ่ครั้งนี้ เราไม่อาจปล่อยโอกาสในการปรับโชคชะตาทางเศรษฐกิจและการเงินของเราหลุดมือไปได้

บทความนี้ปรากฏครั้งแรกเมื่อวันที่ 17 เมษายน พ.ศ. 2563 ทางซีเคียวริตีเน็กซัส ซึ่งเป็นสื่อเผยแพร่ผลงานวิจัยออนไลน์ระดับนานาชาติแบบไม่มีค่าใช้จ่ายที่เปิดให้เข้าถึงได้ทุกคนและได้รับการตรวจแก้ไขทางวิชาการจากผู้ทรงคุณวุฒิ โดยจัดทำขึ้นสำหรับศูนย์เอเชียแปซิฟิก แดเนียล เค. อิโนะอุเอะ เพื่อการศึกษาด้านความมั่นคง บทความนี้มีการเรียบเรียงเนื้อหาเพื่อให้เหมาะสมกับการนำเสนอของ ฟอรัม

หุ้น