การเปิด ช่องทาง ส่งกำลังบำรุง

ข้อตกลงระหว่างสหรัฐฯ และประเทศ พันธมิตรในการจัดหาและการบริการ ต่างฝ่าย ทำให้ภารกิจเป็นไปอย่างคล่องตัว

นายฟิลิป เจ. วาเลนติ

เรือของกองทัพเรือพันธมิตรที่ได้รับความเสียหายถูกลากข้ามมหาสมุทรแปซิฟิกจากสหรัฐฯ กลับไปยังท่าเรือต้นทาง กองทัพ เรือสหรัฐฯ ทำการส่งกำลังบำรุงทางทะเลให้แก่เรือของกองทัพ เรือพันธมิตร โดยเติมน้ำมันเชื้อเพลิง กระสุน อะไหล่ และอาหาร เคซี-10 ของกองทัพอากาศสหรัฐฯ เติมน้ำมันเชื้อเพลิงให้แก่อากาศยานพันธมิตร 3 ลำที่ความสูง 30,000 ฟุต (ประมาณ 9 กิโลเมตร) ประเทศพันธมิตรประเทศหนึ่งประสบกับแผ่นดินไหวรุนแรงที่ก่อให้เกิดความเสียหายและการทำลายครั้งใหญ่ จึง “จ้าง” อากาศยานของกองทัพสหรัฐฯ เพื่อเสริมกำลังกองทัพอากาศของประเทศ ในการจัดหาสิ่งของบรรเทาภัยพิบัติและการขนส่งกำลังทหาร กองทัพเรือสหรัฐฯ ปฏิบัติการค้นหาและกู้ซากเครื่องบิน เพื่อค้นหาอากาศยานและนักบินของประเทศพันธมิตร ซึ่งทั้งสองสูญหายไปในทะเลในจุดที่ไม่ทราบตำแหน่ง สหรัฐฯ ดำเนินการฝึกร่วมกับพันธมิตรต่างชาติในประเทศนั้น และทั้งสองฝ่ายรวมข้อกำหนดของรถเช่าของตนเข้าด้วยกันเพื่อให้ได้ส่วนลดด้านปริมาณ รวมทั้งเพื่อหลีกเลี่ยงการแข่งขันกันในตลาดรถเช่า จึงทำให้ราคาของทั้งสองประเทศสูงขึ้น

สถานการณ์ที่หลากหลายและดูเหมือนไม่เกี่ยวข้องเหล่านี้มีสิ่งใดเหมือนกันบ้าง ทั้งหมดนี้เป็นไปได้ด้วยความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายระหว่างสหรัฐฯ กับประเทศพันธมิตรที่มีการแลกเปลี่ยนสินค้าและบริการด้วย

ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายเป็นความตกลงทวิภาคีระหว่างกระทรวงกลาโหมสหรัฐฯ และกระทรวงกลาโหมของประเทศพันธมิตร ซึ่งมอบอำนาจตามกฎหมายที่จำเป็นให้กองทัพสหรัฐฯ เพื่อมีส่วนร่วมในการสนับสนุนส่งกำลังบำรุงซึ่งกันและกันกับประเทศที่สหรัฐฯ จัดทำความตกลงด้วย ตลอดเดือนมกราคม พ.ศ. 2562 สหรัฐฯ ได้ทำความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายร่วมกับ 119 ประเทศและองค์กรทั่วโลก รวมถึงองค์การสหประชาชาติและ 16 ประเทศหรือหน่วยงานในภูมิภาคอินโดแปซิฟิก

หากไม่มีความตกลงนี้ กองทัพสหรัฐฯ จะมีวิธีการที่จำกัดในการจัดหาการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ รวมถึงบริการจากกองทัพและรัฐบาลของประเทศพันธมิตร โดยทั่วไป กองทัพสหรัฐฯ สามารถให้การสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการให้แก่พันธมิตรต่างชาติผ่านโครงการขายยุทโธปกรณ์ทางทหารเท่านั้น ซึ่งเป็นไปตามกระบวนการที่ละเอียดคล้ายกับการวางแผนปฏิบัติการอย่างรอบคอบมากกว่าการวางแผนอย่างเร่งด่วน กระบวนการโครงการขายยุทโธปกรณ์ทางทหารแก่ต่างประเทศมีความซับซ้อนและถี่ถ้วน แต่เมื่อเวลาผ่านไปโครงการนี้ได้รับการพิสูจน์แล้วว่าขาดความยืดหยุ่นในการตอบสนองต่อความต้องการฉุกเฉิน โครงการขายยุทโธปกรณ์ทางทหารสามารถมอบบริการและสิ่งของด้านกลาโหมที่สำคัญ เช่น เรือ เครื่องบินปีกติดและปีกหมุน อาวุธนำวิถีความแม่นยำสูง ปืนไรเฟิล ตอร์ปิโด และปืนใหญ่ และที่สำคัญ โครงการขายยุทโธปกรณ์ทางทหารเป็นเหมือนถนนเดินรถทางเดียว ในขณะที่สหรัฐฯ สามารถจัดหาการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการให้แก่พันธมิตรผ่านโครงการขายยุทโธปกรณ์ทางทหาร แต่ไม่ได้รับการจัดหาดังกล่าวจากพันธมิตรในโครงการนี้ได้

ความต้องการให้มีความยืดหยุ่นซึ่งจำเป็นในการตอบสนองความต้องการฉุกเฉินบนพื้นฐานของการแลกเปลี่ยนซึ่งและกัน ส่งผลให้เกิดการผ่านรัฐบัญญัติการสนับสนุนซึ่งกันและกันของนาโตในทศวรรษ 1970 (พ.ศ. 2513-2522) ซึ่งในที่สุดก็ได้พัฒนาไปเป็นโครงการความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายในปัจจุบัน ต่างจากโครงการขายยุทโธปกรณ์ทางทหาร ธุรกรรมของความตกลงนี้ห้ามการแลกเปลี่ยนบริการและสิ่งของด้านกลาโหมที่สำคัญ รวมทั้งจำกัดสิ่งของและบริการที่ได้รับอนุญาตให้อยู่ในวงที่แคบลง อย่างไรก็ตาม แม้จะพิจารณาถึงข้อจำกัดของสิ่งที่สามารถซื้อและขายได้ แต่ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายก็มอบสิ่งของและบริการที่หลากหลาย ซึ่งกองทัพสหรัฐฯ สามารถขายและจัดซื้อจากกองทัพของประเทศพันธมิตรได้ รายการนี้หมายรวมถึงสิ่งของทั่วไป เช่น อาหาร น้ำ เสื้อผ้า และที่พัก การขนส่งที่รวมถึงการเคลื่อนย้ายทางอากาศ ปิโตรเลียม น้ำมัน น้ำมันหล่อลื่น บริการสื่อสารที่มีและไม่มีการรักษาความปลอดภัย บริการทางการแพทย์ และกระสุนล้วนได้รับอนุญาต นอกจากนี้ยังครอบคลุมถึงการสนับสนุนปฏิบัติการในฐานทัพ บริการจัดเก็บและการใช้สิ่งอำนวยความสะดวก บริการฝึกอบรม อะไหล่ ชิ้นส่วน บริการซ่อมแซมและบำรุงรักษา บริการปรับเทียบ และบริการท่าเรือ ที่ดีที่สุดคือการแลกเปลี่ยนการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการทุกประเภทเหล่านี้อาจกระทำได้บนพื้นฐานของการแลกเปลี่ยนซึ่งกันและกัน

นอกเหนือจากความหลากหลายของสิ่งของและบริการที่สามารถแลกเปลี่ยนได้ทุกที่ในโลกแล้ว โครงการความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายมีคุณสมบัติที่น่าสนใจหลายประการ ซึ่งทำให้โครงการนี้กลายเป็นสื่อกลางสนับสนุนการส่งกำลังบำรุงที่พึงประสงค์สำหรับกองทัพสหรัฐฯ และกองทัพของประเทศพันธมิตร ข้อดีเหล่านี้ประกอบไปด้วย

• ธุรกรรมความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายเกือบทั้งหมด สามารถทำได้โดยใช้แบบฟอร์มความตกลงดังกล่าวหน้าเดียวที่ตกลงร่วมกัน ซึ่งตรงไปตรงมาและเข้าใจง่าย ทำหน้าที่เป็นทั้งเอกสารการสั่งซื้อและการรับ อีกทั้งยังใช้เป็นใบแจ้งหนี้ที่ส่งสัญญาณไปยังฝ่ายผู้รับว่าจะมีกำหนดชำระเงินแก่ฝ่ายผู้จัดหาภายใน 60 วัน ตั้งแต่คำสั่งความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย อนุญาตให้ฝ่ายผู้รับชะลอการชำระเงินค่าสินค้าและบริการได้มากถึง 60 วันหลังจากได้รับใบแจ้งหนี้จากฝ่ายผู้จัดหา ความตกลงนี้ยังทำหน้าที่คล้ายกับบัตรเครดิตปลอดดอกเบี้ย อย่างไรก็ตาม ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายต้องชำระเงินเต็มจำนวนเมื่อครบกำหนด ต่างจากบัตรเครดิตที่อนุญาตให้ผู้กู้ชำระเงินขั้นต่ำแทนจำนวนเงินเต็มจำนวน
• ข้อแตกต่างจากการจัดซื้อส่วนใหญ่ที่จำเป็นต้องทำธุรกรรมเงินสด ความตกลงนี้อนุญาตให้ฝ่ายผู้จัดหาเลือกชำระคืนผ่านหนึ่งในสามวิธี คือ

∎ การชำระคืนเป็นเงิน: เงินสด เช็ค การโอนเงินผ่านเครือข่ายธนาคาร หรือโอนเงินทางอิเล็กทรอนิกส์

∎ การแทนที่ในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง (เรียกอีกอย่างหนึ่งว่าธุรกรรมแลกเปลี่ยน): ฝ่ายผู้รับจะตอบแทนการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการที่ได้รับจากฝ่ายผู้จัดหา ด้วยสิ่งของที่มูลค่าเท่ากันในลักษณะที่เหมือนกันอย่างมีนัยสำคัญกับการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการที่ได้รับ เช่น หากสหรัฐฯ จัดหาเชื้อเพลิงดีเซล 100 แกลลอน (ประมาณ 370 ลิตร) ให้แก่พันธมิตร พันธมิตรจะจ่ายคืนให้สหรัฐฯ ด้วยเชื้อเพลิงดีเซล 100 แกลลอน (ประมาณ 370 ลิตร) ภายในวันที่กำหนดไว้ล่วงหน้า

∎ การแลกเปลี่ยนมูลค่าเท่ากัน: ฝ่ายผู้รับตอบแทนการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการที่ได้รับด้วยการสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการที่มีมูลค่าเท่ากัน ต่อจากตัวอย่างข้างต้น สหรัฐฯ จัดหาเชื้อเพลิงดีเซล 100 แกลลอน (ประมาณ 370 ลิตร) มูลค่า 500 ดอลลาร์สหรัฐ(ประมาณ 16,000 บาท) ให้แก่พันธมิตร และพันธมิตรได้ชำระคืนธุรกรรมดังกล่าวด้วยอาหารมูลค่า 500 ดอลลาร์สหรัฐ(ประมาณ 16,000) ให้แก่สหรัฐฯ

• สหรัฐฯ และพันธมิตรตกลงที่จะเรียกเก็บเงินซึ่งกันและกันในราคาเดียวกับที่กองกำลังของตนเองจ่าย โดยไม่มีการเพิ่มราคาหรือค่าธรรมเนียมเพิ่มเติม ในทางปฏิบัติ นี่หมายความว่าหากราคาน้ำมันเชื้อเพลิงหนึ่งแกลลอน (ประมาณ 3.7 ลิตร) ของสหรัฐฯ เท่ากับ 3 ดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 95 บาท) สหรัฐฯ สามารถเรียกเก็บเงินจากพันธมิตรได้เพียง 3 ดอลลาร์สหรัฐ (ประมาณ 95 บาท) เท่านั้น ภายใต้โครงสร้างนี้ ฝ่ายจัดหาจะไม่ทำเงินหรือสูญเสียเงินจากธุรกรรมความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย ทำให้รายได้จากธุรกรรมเหล่านั้นเป็นกลาง
• จากการที่ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายช่วยให้ให้พันธมิตรสามารถซื้อการขนส่งทางอากาศ การขนส่งทางทะเล บริการเติมเชื้อเพลิงทางอากาศ และบริการเติมเชื้อเพลิงทางทะเลจากกองทัพสหรัฐฯ ได้ ความตกลงดังกล่าวจึงทำหน้าที่เสมือนเป็นการสนับสนุนกำลังสำหรับกองทัพพันธมิตร ในการใช้งานนี้ คำว่าสนับสนุนกำลังหมายถึง สิ่งที่ช่วยให้กองกำลังทหารได้รับความสามารถที่ตนไม่มี หรือขยายความสามารถที่มีอยู่โดยไม่ต้องลงทุนในบุคลากร อุปกรณ์ และโครงสร้างพื้นฐานที่สอดคล้องกัน ในแง่ของการปฏิบัติจริง ประเทศพันธมิตรขนาดเล็กไม่จำเป็นต้องจัดหาอากาศยานที่สามารถเคลื่อนย้ายทางอากาศได้ เพราะความสามารถดังกล่าวและความสามารถอื่น ๆ สามารถจัดซื้อได้จากสหรัฐฯ โดยใช้ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย
• ข้อดีสุดท้ายของความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายคือ แม้ว่าข้อตกลงจะมีระยะเวลาที่ไม่กำหนดตายตัว ซึ่งหมายความว่าไม่มีวันหมดอายุ แต่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถยกเลิกความตกลงดังกล่าวได้โดยการแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรล่วงหน้าหกเดือน สิทธิในการยกเลิกนี้หมายความว่า หากฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งไม่พึงพอใจกับความตกลง ฝ่ายนั้น ๆ สามารถยกเลิกได้โดยไม่มีค่าใช้จ่าย ทั้งนี้ จากประมาณ 115 ประเทศและองค์กรที่สหรัฐฯ ได้จัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายด้วย ไม่เคยมีการยกเลิก

บางประเทศลังเลที่จะจัดทำความตกลงนี้กับสหรัฐฯ เนื่องจากคิดว่าความตกลงดังกล่าวไม่ได้เป็นความตกลงจริง ๆ กล่าวง่าย ๆ คือ ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย เป็นความตกลงระหว่างประเทศจำนวนเก้าหน้าที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย ซึ่งระบุว่า ภายใต้สถานการณ์และข้อจำกัดใดบ้างที่กองทัพสหรัฐฯ และประเทศพันธมิตรอาจให้การสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุงซึ่งกันและกันได้ ตรงกันข้ามกับความเข้าใจบางประการ ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายไม่ใช่สนธิสัญญากลาโหมร่วมกัน สถานะของข้อตกลงกองกำลัง หรือข้อตกลงกองกำลังเยือน ความตกลงนี้ไม่ผูกมัดหรือบังคับประเทศพันธมิตรในสงคราม ปฏิบัติการ หรือการฝึกซ้อมของสหรัฐฯ ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายไม่อนุญาตให้สหรัฐฯ ประจำการกำลังทหาร เรือ หรืออากาศยานในประเทศพันธมิตร และไม่ได้ให้สิทธิใด ๆ ในการเข้าสู่พรมแดนทางบกหรือน่านน้ำของประเทศพันธมิตร ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายไม่ได้สร้างภาระผูกพันตามสัญญาในการให้การสนับสนุนด้านการส่งกำลังบำรุงคล้ายกับลักษณะของสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง แต่พันธมิตรตกลงที่จะ “ทำทุกวิถีทาง” ในการปฏิบัติตามคำขอการสนับสนุนที่สอดคล้องกับ “กฎหมาย ระเบียบ และนโยบายภายในประเทศ”

กระบวนการในการเข้าสู่ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายกับสหรัฐฯ นั้นตรงไปตรงมา แต่โดยทั่วไปแล้วจะใช้เวลา 12-18 เดือนในการดำเนินการให้แล้วเสร็จ โดยจะเกี่ยวข้องกับรัฐสภาสหรัฐฯ กระทรวงการต่างประเทศสหรัฐฯ และคณะเสนาธิการร่วมของสหรัฐฯ รวมถึงกองบัญชาการสหรัฐฯ ประจำภาคพื้นอินโดแปซิฟิก ขั้นตอนแรกหลังจากได้รับการอนุมัติระหว่างหน่วยงานทั้งหมดของสหรัฐฯ คือให้สถานทูตสหรัฐฯ นำเสนอร่างความตกลงต่อกระทรวงการต่างประเทศที่เกี่ยวข้อง เมื่อกระทรวงกลาโหมและกระทรวงการต่างประเทศของประเทศใดประเทศหนึ่งมีเวลาเพียงพอที่จะทบทวนความตกลงที่เสนอแล้ว กองบัญชาการสหรัฐฯ ประจำภาคพื้นอินโดแปซิฟิกจะส่งผู้แทนไปยังประเทศพันธมิตรเพื่ออธิบายความตกลงอย่างละเอียด ตอบคำถามเกี่ยวกับความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย รวมถึงดำเนินการเจรจาต่อรองความตกลงดังกล่าว แม้ว่าสหรัฐฯ จะใช้ความพยายามที่สมเหตุสมผล เพื่อทำทุกวิถีทางในการรองรับคำขอของพันธมิตร แต่ประเทศต่าง ๆ ได้รับการสนับสนุนให้ตรวจดูภาษาของข้อความที่เสนอไปมากที่สุดเท่าที่จะเป็นไปได้ เนื่องจากการเปลี่ยนแปลงที่สำคัญของภาษาอาจส่งผลให้ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายล่าช้าหรือไม่ผ่านการอนุมัติ อย่างไรก็ตาม พันธมิตรได้รับมอบอำนาจแต่เพียงผู้เดียวในการตัดสินใจในรายการต่อไปนี้ ได้แก่ การส่งกำลังบำรุง สิ่งอุปกรณ์ และบริการใดที่ต้องการตัดออกจากการทำธุรกรรมความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย ผู้ใดในรัฐบาลของประเทศมีอำนาจในการจัดทำร่างความร่วมมือ (ข้อตกลงที่ขยายบทบัญญัติความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายเพิ่มเติมสำหรับใช้ในสถานการณ์เฉพาะ เช่น การเติมเชื้อเพลิงทางอากาศหรือการขายเชื้อเพลิงในปริมาณมาก) และต้องการ ให้ความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายมีผลบังคับใช้ (มีผลผูกพันทางกฎหมาย) อย่างไร เมื่อทั้งสองฝ่ายบรรลุความตกลงของข้อความดังกล่าว และมีการประสานงานกับกระทรวงการต่างประเทศและกลาโหมของสหรัฐฯ ถึงข้อตกลงดังกล่าวแล้ว ซึ่งทั้งสองหน่วยงานจะต้องอนุมัติภาษาของข้อความด้วย จากนั้นสองฝ่ายจึงระบุผู้ลงนาม สถานที่และวันที่ที่จะมีการลงนาม รวมถึงระดับขอบเขตการรายงานข่าวกิจการสาธารณะที่ต้องการ

• ข้อดีของการจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายชัดเจนและมีนัยสำคัญตามที่สรุปไว้ด้านล่างนี้
• ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถปฏิเสธคำร้องขอการสนับสนุนได้ วิธีชำระเงินที่ยืดหยุ่น
• ความสะดวกในการสั่งซื้อที่ต้องใช้เพียงแบบฟอร์มการสั่งซื้อหน้าเดียว
• การชำระเงินไม่มีดอกเบี้ย 60 วันหลังจากได้รับใบแจ้งหนี้
• ไม่มีข้อจำกัดทางภูมิศาสตร์เนื่องจากความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายมีการใช้งานทั่วโลก
• ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งสามารถยกเลิกด้วยการแจ้งเป็นลายลักษณ์อักษรล่วงหน้าหกเดือน

จากผลประโยชน์ทั้งหมดของความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่าย ควบคู่กับการที่ไม่มีข้อเสียต่อฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งและไม่มีวันสิ้นสุดสัญญา จึงมีกรณีที่น่าสนใจในการทำข้อตกลงนี้ หากประเทศใดสนใจจัดทำความตกลงว่าด้วยการจัดหาและการบริการต่างฝ่ายกับสหรัฐฯ หรือเพียงต้องการทราบข้อมูลเพิ่มเติมเกี่ยวกับเครื่องมือความร่วมมือด้านความมั่นคงที่มีค่านี้ เจ้าหน้าที่ฝ่ายกลาโหมประจำท้องถิ่นของสหรัฐฯ หรือเจ้าหน้าที่ความร่วมมือด้านความมั่นคงสามารถให้รายละเอียดเพิ่มเติมและเริ่มกระบวนการได้