ความคืบหน้าในการ ลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ

แนวทางการแก้ไขปัญหาแบบพหุภาคีของเนปาลหลังจากเกิดแผ่นดินไหวครั้งใหญ่ซ้ำสอง

พล.อ. พูรนา จันทรา ธาปา /กองทัพบกเนปาล

ภาพโดย เอเอฟพี/เก็ตตี้อิมเมจ

ด้วยนวัตกรรมทางเทคโนโลยีที่รวดเร็วและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศในโลกปัจจุบัน ทำให้โครงสร้างพื้นฐานที่สำคัญและโครงสร้างทางสังคมถูกคุกคามมากขึ้นจากภัยพิบัติทางธรรมชาติและภัยพิบัติที่มนุษย์สร้างขึ้น ภัยพิบัติถือเป็นส่วนหนึ่งในการดำรงอยู่ของมนุษย์เรื่อยมา โลกกำลังเผชิญกับภัยพิบัติทางธรรมชาติมากขึ้นกว่าเดิมในด้านความถี่และความรุนแรง ประชากรของภูมิภาคอินโดแปซิฟิกมีแนวโน้มที่จะได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติทางธรรมชาติมากกว่าผู้ที่อยู่ในภูมิภาคอื่นถึงห้าเท่า อินโดแปซิฟิกเป็นที่อยู่อาศัยของประชากรมากกว่าร้อยละ 61 ของประชากรโลก คิดเป็นร้อยละ 57 ของการเสียชีวิตจากภัยพิบัติธรรมชาติทั่วโลกตั้งแต่ พ.ศ. 2513

อย่างไรก็ตาม ไม่มีหน่วยงาน ภาคส่วน หรือกองกำลังใดที่มีขีดความสามารถในการแก้ไขปัญหาใหญ่ที่สามารถส่งผลกระทบต่อชีวิตมนุษย์และสร้างความหายนะอย่างรุนแรงขนาดนั้นได้เพียงลำพัง การช่วยเหลือและความร่วมมือระหว่างผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ต่าง ๆ ที่มีโครงสร้างเกี่ยวเนื่องกันในหลายด้าน เป็นตัวเลือกแรกสำหรับการลดความเสี่ยงในเหตุการณ์ภัยพิบัติที่ซับซ้อน

ความเสี่ยงของเนปาล

เนปาลเป็นประเทศที่มีความเสี่ยงต่อการเกิดภัยพิบัติมากที่สุดอันดับที่ 20 ของโลก และเมื่อกล่าวถึงความเสี่ยงต่อการเกิดแผ่นดินไหวถือว่าเป็นประเทศที่มีความเสี่ยงมากที่สุดอันดับที่ 11 ของโลก เมื่อไม่กี่ปีที่ผ่านมา เนปาลประสบภัยพิบัติอย่างน้อยสามประเภท ได้แก่ แผ่นดินไหวครั้งใหญ่ในกอร์ข่าเมื่อ พ.ศ. 2558 น้ำท่วมพื้นที่ราบทางตอนใต้เมื่อ พ.ศ. 2560 และเครื่องบินสายการบินยูเอส-บังกลาตกเมื่อ พ.ศ. 2561 หลังเกิดแผ่นดินไหวขนาด 7.8 และ 7.5 ที่ภูมิภาคกอร์ข่าในเดือนเมษายนและพฤษภาคม พ.ศ. 2558 แนวทางการแก้ไขปัญหาแบบพหุภาคีและการมีส่วนร่วมกับพันธมิตรนานาประเทศคือปัจจัยสำคัญในการฟื้นฟูสู่สภาพปกติ ภัยพิบัติสองประเภทหลังนั้น พลเมืองเนปาลและกองกำลังของรัฐบาล โดยเฉพาะกองทัพบกเนปาล เป็นผู้รับมือสำคัญเพื่อเอาชนะวิกฤตหลังจากเหตุการณ์น้ำท่วมที่ทำให้มีผู้เสียชีวิตกว่า 140 คนและทำให้มีผู้พลัดถิ่นกว่า 460,000 คน รวมถึงเหตุการณ์เครื่องบินตกที่สนามบินกาฐมาณฑุซึ่งมีผู้โดยสารเสียชีวิตถึง 51 คน

แต่การแก้ไขปัญหาภัยพิบัติขนาดใหญ่จากฝ่ายใดเพียงฝ่ายเดียวอาจไม่เพียงพอ ในทางกลับกัน สถานการณ์ดังกล่าวอาจรับประกันว่าประเทศจะเลือกใช้กรอบการดําเนินงานแบบพหุภาคีเพื่อการช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมและการบรรเทาภัยพิบัติ เช่นเดียวกับที่เนปาลดำเนินการหลังจากเกิดเหตุการณ์แผ่นดินไหวขนาดใหญ่ที่กอร์ข่า ซึ่งทำให้มีผู้เสียชีวิตเกือบ 9,000 คน ได้รับบาดเจ็บอีกมากกว่า 20,000 คน และทำลายที่อยู่อาศัยกว่า 600,000 หลังคาเรือน ทำให้ 650,000 ครัวเรือนต้องพลัดถิ่น

เนปาลเป็นประเทศที่มีกรอบการดําเนินงานแบบพหุภาคีหลายด้าน เช่น กรอบการดําเนินงานเซนไดเพื่อการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติ (พ.ศ. 2558-2573) และกรอบการดําเนินงานเฮียวโงะก่อนหน้านี้ (พ.ศ. 2548-2558) สมาคมการลดความเสี่ยงแห่งชาติและโครงการหลักห้าโครงการ เป็นแผนงานการลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติแม้จะไม่ใช่การแก้ปัญหาแบบพหุภาคี ที่ได้รับการสนับสนุนจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนานาชาติ เช่น ธนาคารพัฒนาเอเชีย ธนาคารโลก และหน่วยงานการกุศล รัฐบัญญัติการลดและจัดการความเสี่ยงจากภัยพิบัติที่ประกาศใช้ใหม่ รวมถึงกรอบการตอบสนองต่อภัยพิบัติแห่งชาติ ได้เสนอวิธีการขอความช่วยเหลือจากต่างประเทศเมื่อประเทศเผชิญกับภัยพิบัติ โดยกรอบการดำเนินงานดังกล่าวจัดเตรียมไว้สำหรับศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศให้เป็นแผนงานการประสานงานภายในกองทัพบกเนปาล ที่ทรัพยากรด้านการป้องกันทางทหารและพลเรือนต่างชาติสามารถรายงานเข้าไปเพื่อให้ความช่วยเหลือได้

เนปาลยังเป็นประเทศสมาชิกโครงการชุดช่วยการวางแผนผสมหลายชาติ ซึ่งเป็นความพยายามร่วมมือระหว่าง 31 ประเทศที่มีผลประโยชน์ในอินโดแปซิฟิก โดยมีจุดมุ่งหมายเพื่อเพิ่มการตอบสนองทางทหารระดับนานาชาติในระหว่างวิกฤตการณ์ กองทัพบกเนปาลได้จัดการฝึกหลายอย่างร่วมกับกองบัญชาการสหรัฐฯ ประจำภาคพื้นอินโดแปซิฟิก โดยใช้แผนงานนี้เป็นส่วนหนึ่งของการเตรียมพร้อมด้านภัยพิบัติ คุณลักษณะที่สำคัญคือการทำงานร่วมกันและประสานงานกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ซึ่งกลายเป็นประโยชน์ในช่วงที่เกิดภัยพิบัติจริง สิ่งนี้ได้รับการพิสูจน์อย่างเพียงพอในช่วงที่เกิดแผ่นดินไหวใหญ่ เมื่อความร่วมมือระดับสูงในกลุ่มหน่วยงานหลายประเทศ และการจัดตั้งศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศเป็นการเร่งด่วนได้รับการรับรอง เนื่องจากนโยบายที่มีประสิทธิภาพและการสัมมนาต่าง ๆ ที่จัดขึ้นในอดีต

เรื่องราวความสำเร็จแบบพหุภาคี

ศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศเป็นหนึ่งในแผนงานที่โดดเด่น ซึ่งช่วยรวบรวมความช่วยเหลือแบบพหุภาคี ภายไม่กี่ช่วยโมงหลังจากเกิดภัยพิบัติและรัฐบาลขอความช่วยเหลือจากต่างชาติ กองทัพบกเนปาลได้จัดตั้งศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศขึ้น โดยรวมแล้ว 34 ประเทศที่ดำเนินการผ่านหน่วยงานทหาร 18 แห่งและหน่วยงานที่ไม่ใช่ทหาร 16 แห่ง เข้ามามีส่วนร่วมในศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศหลังจากแผ่นดินไหวครั้งใหญ่ในกอร์ข่าเมื่อ พ.ศ. 2558 แม้นี่จะเป็นครั้งแรกที่กองทัพบกเนปาลได้รวบรวมการสนับสนุนแบบพหุภาคี แต่ประสบการณ์ก่อนหน้าจากการฝึกจำลองในโครงการชุดช่วยการวางแผนผสมหลายชาติ ช่วยให้ก่อตั้งศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศได้อย่างรวดเร็ว รวมถึงระดมกำลังและประสานงานอย่างเป็นระบบกับทรัพยากรทางการทหารและการป้องกันพลเรือนต่างชาติที่มาถึงเนปาล ต้นแบบศูนย์ประสานงานแบบพหุชาติของกระบวนการปฏิบัติงานของกองกำลังแบบพหุชาติ ได้นำมาใช้เพื่ออ้างอิงสำหรับสร้างศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศ

การจัดการสนามบินและเที่ยวบินขาเข้าเป็นงานที่ยากลำบาก เนื่องจากข้อจำกัดของสถานที่และความช่วยเหลือมหาศาลที่หลั่งไหลเข้ามา พร้อมกับสิ่งของบรรเทาทุกข์จากพันธมิตรนานาประเทศของเนปาล เพื่อการจัดการอย่างเพียงพอของสนามบินและการลำเลียงสิ่งของบรรเทาทุกข์อย่างราบรื่น จึงได้มีการจัดตั้งทีมจัดการสนามบินโดยเฉพาะที่แยกจากศูนย์ต้อนรับและการเดินทางขาออก เพื่อเป็นส่วนหนึ่งของศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศที่สนามบิน

แต่ละทีมที่รายงานต่อศูนย์จะมีฐานที่มั่นชั่วคราวและเชื่อมโยงกับศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศ ซึ่งทีมงานจะระดมกำลังตามความสามารถและความเชี่ยวชาญ ทรัพยากรที่มี บุคลากร และความเรียกร้องของสถานการณ์ เจ้าหน้าที่ประสานงานเนปาลจะประจำการอยู่กับทีมต่างชาติแต่ละทีม และเจ้าหน้าที่ประสานงานจากทีมต่างชาติแต่ละทีมจะเป็นตัวแทนในศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศเพื่อการวางแผนร่วมกันและการแบ่งปันข้อมูล การประสานสอดคล้องและการทำงานร่วมกันเป็นความท้าทายที่สำคัญ เพื่อหลีกเลี่ยงความพยายามซ้ำซ้อนและเพิ่มประสิทธิภาพของมาตรการบรรเทาทุกข์

ศูนย์ปฏิบัติการทางการบินร่วมที่ท่าอากาศยานนานาชาติตริภูวันและศูนย์บัญชาการทางการแพทย์ตั้งอยู่ร่วมกัน และเชื่อมโยงกับศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศผ่านหน่วยประสานงานทางอากาศและหน่วยปฏิบัติการทางการแพทย์ตามลำดับ การประสานงานระหว่างทหารและพลเรือน ตลอดจนการร่วมมือกับภาคส่วนด้านมนุษยธรรมและหน่วยงานฝ่ายพลเรือน เป็นอีกประเด็นที่สำคัญของศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศในการช่วยปรับปรุงการสนับสนุนแบบพหุภาคี ศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศรวมกันแล้วรับภาระหนักด้านการตอบสนองเหตุการณ์ การค้นหาและช่วยเหลือ การสนับสนุนทางการแพทย์ การขนส่งทางอากาศ การกำจัดซากปรักหักพัง และการควบคุมการแพร่ระบาดของโรค เป็นเรื่องสำคัญที่เจ้าหน้าที่จากหลายประเทศให้การช่วยเหลือ ความช่วยเหลือจากทรัพยากรทางการทหารและการป้องกันพลเรือนต่างชาติหยุดลง เนื่องจากความต้องการสำหรับการช่วยเหลือและการบรรเทาทุกข์อยู่ในขอบเขตที่ทรัพยากรของเนปาลรับผิดชอบได้

โดยรวมแล้ว กรอบการดําเนินงานแบบพหุภาคีสำหรับแผ่นดินไหว กอร์ข่าเป็นปัจจัยสำคัญในการรับมือกับภัยพิบัติ แม้ว่าพลเมืองเนปาลและหน่วยงานรักษาความปลอดภัยจะทำหน้าที่เป็นผู้รับมือด่านแรก แต่ความพยายามจากฝ่ายเดียวไม่เพียงพอรับมือต่อระดับการทำลายล้างซึ่งต้องใช้ทรัพยากรและสิ่งของบรรเทาทุกข์ในจำนวนมาก การจัดตั้งศูนย์ประสานงานทางการทหารระหว่างประเทศ เป็นแง่มุมที่สำคัญในการดำเนินการแก้ไขปัญหาแบบพหุภาคีในช่วงแผ่นดินไหวที่กอร์ข่าเมื่อวันที่ 25 เมษายน พ.ศ. 2558

การเตรียมพร้อมสำหรับอนาคต

อย่างไรก็ตาม การเตรียมความพร้อมระดับสูง โครงการเพื่อการตระหนักรู้ และการวางแผนเป็นสิ่งจำเป็นสำหรับภัยพิบัติที่อาจเกิดขึ้นในอนาคต

ในทุกวิกฤตหรือภัยพิบัติ ผู้รับมือด่านแรกคือประชาชน ดังนั้น โครงการเพื่อการตระหนักรู้ของพลเมืองควรเป็นส่วนหนึ่งของโครงการเตรียมความพร้อมต่าง ๆ ซึ่งยังช่วยเสริมสร้างความสามารถของชาติด้วย ในช่วงเหตุการณ์น้ำท่วมพื้นที่ราบทางตอนใต้ของเนปาล ประชาชนและเจ้าหน้าที่ท้องถิ่นรับมือและระดมกำลังเพื่อช่วยเหลือและบรรเทาทุกข์ หลังจากเหตุการณ์เครื่องบินสายการบินยูเอส-บังกลาตกในเดือนมีนาคม พ.ศ. 2561 ที่ท่าอากาศยานนานาชาติตริภูวัน กองกำลังเตรียมพร้อมของหน่วยงานรัฐบาลได้รับมือโดยทันทีเพื่อลดความเสียหาย การฝึกร่วมกันอย่างต่อเนื่องระหว่างรัฐบาลและหน่วยงานรักษาความปลอดภัยเป็นสิ่งจำเป็นในการรับมือกับเหตุการณ์ในทำนองดังกล่าว และควรเสริมการฝึกต่าง ๆ เพื่อให้แน่ใจถึงการทำงานร่วมกันได้อย่างราบรื่น ดังนั้น ต้องมีการพัฒนากลไกการเตรียมความพร้อม เพื่อเพิ่มความสามารถในระดับชาติและลดการพึ่งพาความสามารถของต่างชาติ

ในการประสานงานกับต่างประเทศที่เป็นมิตร รวมทั้งผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในประเทศและระหว่างประเทศ จึงต้องมีการจัดการฝึกจำลองสถานการณ์ต่าง ๆ ตัวอย่างบางส่วน เช่น การฝึกซ้อมและแลกเปลี่ยนการรับมือภัยพิบัติ และโครงการชุดช่วยการวางแผนผสมหลายชาติเท็มเพสเอ็กซ์เพรส และการฝึกซ้อมแผนบนโต๊ะ การมีส่วนร่วมเหล่านี้ช่วยทดสอบหลักการประสานงานระหว่างทหารและพลเรือน สร้างการประสานกำลังกัน เข้าใจแบบแผน และประสานความพยายามในการสนับสนุนการจัดการภัยพิบัติ และแผนรับมือเหตุฉุกเฉิน ผลลัพธ์กำหนดได้ในรูปแบบของระเบียบปฏิบัติประจําหรือแนวทางปฏิบัติสำหรับการประสานงานและการสื่อสาร

แนวทางปฏิบัติของออสโลซึ่งค่อย ๆ พัฒนามาตั้งแต่ พ.ศ. 2535 ระบุถึงการใช้ทรัพยากรทางการทหารและการป้องกันพลเรือนต่างชาติหลังจากเหตุการณ์ฉุกเฉินทางธรรมชาติ ทางเทคโนโลยี หรือทางสิ่งแวดล้อมในช่วงเวลาสงบสุข แนวทางปฏิบัตินี้ให้กรอบความคิดที่สามารถนำมาใช้เพื่อพัฒนาประสิทธิภาพของหน่วยงานข้ามชาติและทรัพยากรทางการทหาร และการป้องกันพลเรือนต่างชาติในปฏิบัติการบรรเทาภัยพิบัติขนาดใหญ่ การปฏิบัติตามแนวทางเหล่านี้ ยังช่วยลดขั้นตอนการรวบรวมการสนับสนุนแบบพหุภาคี นอกจากนี้ จำเป็นต้องมีกลยุทธ์ที่กว้างขึ้นสำหรับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและหน่วยงานภาครัฐ ในการจัดตั้งศูนย์ประสานงานปฏิบัติการทางทหารเพื่อมนุษยธรรมหรือศูนย์ประสานงานร่วม และเพื่อจัดระเบียบและดำเนินการตามขั้นตอนสำหรับการระดมกำลังผู้เชี่ยวชาญ กำลังคนที่มีทักษะ และสิ่งของบรรเทาทุกข์ ควรมีการวิเคราะห์จุดแข็ง จุดอ่อน โอกาส และภัยคุกคาม

ประเทศนั้น ๆ ต้องกำหนดโครงสร้างพื้นฐานเพื่อจัดเก็บสิ่งของบรรเทาทุกข์ก่อนหรือระหว่างเกิดเหตุฉุกเฉิน การจัดเก็บทรัพยากรที่จำเป็นสามารถลดแรงกดดันจากผลที่ตามมาในทันทีของภัยพิบัติ สำหรับการไหลเวียนอย่างราบรื่นของเสบียงบรรเทาทุกข์จากหน่วยงานข้ามชาติ การฝึกร่วมสามารถเตรียมกำลังคนที่มีทักษะสำหรับการสื่อสารและการควบคุมการจราจรทางอากาศและภาคพื้นดิน

ภัยพิบัติในระดับที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน และความเสี่ยงต่อภัยพิบัติของภูมิภาคทำให้ประเทศอย่างเนปาลต้องตื่นตัวและเตรียมพร้อมรับเหตุการณ์ฉุกเฉิน แนวทางแบบพหุภาคีเพื่อแก้ไขเหตุฉุกเฉินดังกล่าว เป็นสิ่งที่รับรองให้แน่ใจว่ามีการแบ่งสรรความพยายาม การเพิ่มกำลังคนที่มีทักษะ เพิ่มการประสาน รวมถึงให้ความช่วยเหลือและดำเนินการบรรเทาทุกข์ทันทีในพื้นที่ที่ได้รับผลกระทบ แนวทางแบบพหุภาคีเพิ่มประสิทธิภาพทรัพยากร ป้องกันการทำงานซ้ำซ้อน เสริมสร้างความสัมพันธ์ และส่งเสริมการประสานงาน ต้องมีการดำเนินการอภิปรายนานาชาติ การฝึกซ้อม และการสัมมนา เพื่อจัดเตรียมแนวทางแบบพหุภาคีที่มีประสิทธิภาพ

การตอบสนองจากนานาชาติต่อเหตุแผ่นดินไหวในกอร์ข่า เป็นหลักฐานยืนยันถึงประสิทธิภาพของวิธีการแบบพหุภาคี มีบทเรียนมากมายที่ได้เรียนรู้จากภัยพิบัติครั้งนั้น แต่สิ่งที่เห็นได้ชัดก็คือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกคนต้องจัดการกับความท้าทายดังกล่าวแบบพหุภาคี เพื่อเตรียมพร้อมสำหรับเหตุฉุกเฉินในอนาคต