การจัดการ ด้านการประมง

การทำประมงเกินขนาดเป็นเหตุคุกคามวิถีชีวิต ความมั่งคั่ง และที่สำคัญที่สุดคืออำนาจอธิปไตยของประเทศบนเกาะแปซิฟิก

น.อ. โรเบิร์ต ที. เฮนดริคสัน/กองกำลังรักษาชายฝั่งสหรัฐฯ

ปลาทูน่าเป็นอาหารหลักสำหรับผู้คนหลายร้อยล้านทั่วโลก และยังเป็นเครื่องมือทางเศรษฐกิจที่สำคัญในหลายประเทศ ซึ่งกระจัดกระจายไปบนสายพานปลาทูน่าในมหาสมุทรแปซิฟิกตะวันตกและตอนกลาง

ประมาณร้อยละ 60 ของปลาทูน่าในตลาดปัจจุบันทั่วโลก ตั้งแต่ปลาซาชิมิตาโตไปจนถึงปลากระป๋อง ล้วนมาจากสายพานปลาทูน่าซึ่งครอบคลุมเขต 5 องศาเหนือและใต้ของเส้นศูนย์สูตร

หลายประเทศในหมู่เกาะแปซิฟิกต้องพึ่งพาการประมงเหล่านี้เป็นพิเศษ เพื่อสร้างความมั่งคั่งและอำนาจอธิปไตย เช่น ในคิริบาตี โปรตีนทั้งหมดในอาหารที่ได้จากปลาคิดเป็นร้อยละ 28.8 และโปรตีนสัตว์ที่มีการบริโภคคิดเป็นร้อยละ 55.8 ซึ่งประเทศอื่น ๆ บนเกาะแปซิฟิกในภูมิภาคนี้มีตัวเลขที่คล้ายคลึงกัน ตามรายงานขององค์การอาหารและการเกษตรแห่งสหประชาชาติ

รายได้จากการประมงของคิริบาตีคิดเป็นร้อยละ 64ของผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ หรือ จีดีพีร้อยละ 46 ของจีดีพีของตูวาลู ร้อยละ 32 ของจีดีพีของหมู่เกาะมาร์แชล และร้อยละ 24.4 ของจีดีพีของไมโครนีเซีย ตามรายงานของธนาคารโลก นอกจากนี้ ประชากรตองงาร้อยละ 33 ยังได้รับการจ้างงานในบางส่วนของภาคการประมง ซึ่งตัวเลขสำหรับซามัวคือร้อยละ 42

การประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงานและไร้การควบคุม

จากความเสี่ยงดังกล่าว ประเทศในอินโดแปซิฟิกจะต้องร่วมมือกันปกป้องทรัพยากรอันมีค่านี้และสร้างเสถียรภาพให้กับภูมิภาค คณะกรรมการการประมงแห่งแปซิฟิกตะวันตกและแปซิฟิกกลางและสำนักการประมงนานาทัศนะในหมู่เกาะแปซิฟิก เป็นหน่วยงานสำคัญที่มีหน้าที่จัดการประชากรปลาในภูมิภาคดังกล่าวและควบคุมการประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุม

การทำประมงเกินขนาดอาจทำให้ความมั่นคงทางอาหารและอำนาจอธิปไตยทางเศรษฐกิจในอนาคตสำหรับประเทศเหล่านี้ตกอยู่ในอันตราย ชาวประมงกำลังจับปลาทูน่าและมากกว่าร้อยละ 30 ของโควตาประจำปีสำหรับปลาทูน่าในภูมิภาคไม่มีการรายงาน ตามการศึกษาแยกต่างหากของธนาคารโลก กองทุนเพื่อสำนักวิจัยพิว สำนักงานการประมงนานาทัศนะในหมู่เกาะแปซิฟิก สหภาพยุโรป และอีกมากมาย การจับปลาที่โตเต็มวัยพร้อมสืบพันธุ์เกินขนาดอาจทำให้ฝูงปลาลดฮวบ จากการลดจำนวนลงของฝูงลูกและทำให้การวางไข่ลดลงอย่างรวดเร็ว

รูปแบบการอพยพของฝูงปลาทูน่าที่สูงยิ่งทำให้การจัดการกับการประมงท้าทายมากขึ้น ปลาทูน่าที่ว่ายอยู่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษของคิริบาตีวันนี้ อาจไปว่ายอยู่ในเขตเศรษฐกิจพิเศษของหมู่เกาะมาร์แชลวันพรุ่งนี้ หรือในทะเลลึกที่อื่น ๆ การเคลื่อนไหวระหว่างเขตอำนาจศาลอย่างเป็นอิสระนี้ ทำให้ขอบเขตการบังคับใช้กฎหมายมีความท้าทาย กำลังมีการจับปลาหลายสายพันธุ์รวมทั้งทูน่าเกินขนาดในภูมิภาคดังกล่าวและทั่วโลก

การทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุมก่อให้เกิดความตึงเครียดในภูมิภาคนี้และที่อื่น ๆ การทำประมงที่ผิดกฎหมาย ขาดการรายงาน และไร้การควบคุมทำให้ประเทศต่าง ๆ ในหมู่เกาะแปซิฟิกถูกช่วงชิงรายได้ไป รวมแล้วกว่า 600 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 1.9 หมื่นล้านบาท) ต่อปี ตามที่ระบุในรายงานขององค์การอาหารและเกษตรแห่งสหประชาชาติ พ.ศ. 2559 เงินทั้งหมดที่ถูกช่วงชิงไปเป็นจำนวนมหาศาล เนื่องจากประเทศ เช่น คิริบาตีมีจีดีพีที่เคลื่อนไหวอยู่ประมาณ 200 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ (ประมาณ 6.3 พันล้านบาท) ต่อปี มีปลาทูน่าเพียงร้อยละ 20 เท่านั้นที่จับโดยเรือของเกาะแปซิฟิก ตามการรายงานของกรีนพีซ นิวซีแลนด์

ผลกระทบในวงกว้าง

อย่างไรก็ตาม การประมงเป็นมากกว่าเพียงความมั่นคงทางอาหาร เนื่องจากเป็นวิถีชีวิตสำหรับพลเมืองในภูมิภาคนี้ และยังเป็นพื้นฐานของอำนาจอธิปไตยทางเศรษฐกิจด้วย

ระดับประชากรสัตว์น้ำที่ดีนั้นเชื่อมโยงโดยตรงกับความมั่นคงทางอาหาร ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ และความมั่นคงของยุทธบริเวณในระดับภูมิภาค ตามที่ปรา กฎให้เห็นจากสถานการณ์ต่าง ๆ นับไม่ถ้วน การขาดแคลนอาหารก่อให้เกิดปัญหาทางความมั่นคงมากมาย เป็นสาเหตุหลักที่นำไปสู่การอพยพของประชากรจำนวนมาก ซึ่งอาจก่อให้เกิดองค์กรอาชญากรรมข้ามชาติ เช่น การมีส่วนร่วมในการค้ามนุษย์ เพื่อสร้างฐานที่มั่นคงในพื้นที่

ชาวประมงโซมาเลียหันไปใช้การกระทำอันเป็นโจรสลัดนอกจะงอยแอฟริกา หลังจากชาวประมงทางน้ำระยะไกลต่างชาติทำการประมงเกินขนาดอย่างผิดกฎหมายในเขตเศรษฐกิจจำเพาะของโซมาเลีย และทำให้เกิดการล่มสลายของการทำประมง เกิดความขัดแย้งระหว่างไอซ์แลนด์และสหราชอาณาจักรในเรื่องสิทธิการทำประมงในช่วงปลายทศวรรษ 1970 (พ.ศ. 2513-2523) และการปะทะเล็กน้อยที่คล้ายกันนี้ได้เกิดขึ้นระหว่างแคนาดาและสเปนในช่วงปลายทศวรรษ 1990 (พ.ศ. 2533-2543) การทำประมงเกินขนาดยังก่อให้เกิดความตึงเครียดเพิ่มขึ้นในช่วงหลายปีที่ผ่านมาในทะเลจีนใต้ ระหว่างประเทศต่าง ๆ ในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้และสาธารณรัฐประชาชนจีนที่เดิมพันอ้างสิทธิเหนือคู่แข่งในการทำประมง เช่น จีนได้คุกคามชาวประมงของเวียดนามและฟิลิปปินส์อย่างรุนแรง

การล่มสลายของประชากรสัตว์น้ำอาจก่อให้เกิดความล้มเหลวทางเศรษฐกิจของประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกเหล่านี้หลายประเทศ การพึ่งพาทางเศรษฐกิจของประเทศเหล่านี้ที่ขึ้นอยู่กับระดับของประชากรสัตว์น้ำ ทำให้ประเทศที่มีความสำคัญทางยุทธศาสตร์เหล่านี้มีความเสี่ยงอย่างมากต่อยุทธวิธีทางการทูตแบบให้กู้เงินและสร้างหนี้ เช่น ยุทธวิธีที่จีนใช้ นอกจากนี้ ยังเพิ่มความอ่อนไหวต่อการกระทำอันเป็นโจรสลัด กลุ่มหัวรุนแรงสุดโต่ง องค์กรอาชกรรมข้ามชาติ และองค์ประกอบที่บั่นทอนเสถียรภาพอื่น ๆ

ทิศทางในอนาคต

ประเทศที่ทำการประมงที่มีส่วนรับผิดชอบจะต้องร่วมมือกันต่อสู้กับการประมงเกินขนาดที่ไม่มีการรายงานซึ่งเกิดขึ้นในน่านน้ำอาณาเขตของประเทศหมู่เกาะแปซิฟิกเหล่านี้ การจัดการความร่วมมือในระดับภูมิภาคอาจเป็นปัจจัยสำคัญในการสร้างสายพานปลาทูน่าที่ยั่งยืน พันธมิตรและหุ้นส่วนสามารถช่วยสร้างการกำกับดูแลกิจการทางทะเล และทำให้เกิดเจตจำนงทางการเมืองภายในภูมิภาคได้ ประชาคมโลกมีความพยายามเป็นอย่างมากในการสร้างศักยภาพและขีดความสามารถในการดำเนินการเฝ้าระวัง รวมถึงการบังคับใช้กฎหมายทางทะเล อย่างไรก็ตาม ระบบการเฝ้าระวังที่ใช้เทคโนโลยีขั้นสูงล่าสุดควบคู่กับเรือบังคับใช้ที่ใหม่และทันสมัยที่สุด ได้รับการพิสูจน์แล้วว่าไม่มีประสิทธิภาพเนื่องจากไม่สามารถปฏิบัติงานขั้นสุดท้ายให้สำเร็จลุล่วงได้ มาตรการอนุรักษ์และการจัดการของคณะกรรมการการประมงแห่งแปซิฟิกตะวันตกและแปซิฟิกกลางนั้นอ่อนแอในขั้นตอนการบันทึกการจับและการขนถ่าย

จุดเริ่มต้นในการต่อสู้กับการทำประมงเกินขนาด คือเพื่อให้ประเทศทำประมงที่มีส่วนรับผิดชอบของคณะกรรมการการประมงแห่งแปซิฟิกตะวันตกและแปซิฟิกกลางหันมาร่วมมือกัน และดำเนินการมาตรการอนุรักษ์และการจัดการที่กำกับบันทึกการจับอย่างเข้มงวด นอกจากนี้ คณะกรรมการการประมงแห่งแปซิฟิกตะวันตกและแปซิฟิกกลางต้องใช้กฎระเบียบที่ห้ามการขนถ่ายในทะเลหลวงทั้งหมด ท้ายที่สุด ประเทศชายฝั่งต้องเปิดรับและดำเนินการใช้กฎหมายภายในประเทศที่คล้ายคลึงกัน สำหรับการบันทึกการจับและการขนถ่ายภายใต้เขตเศรษฐกิจจำเพาะ และมีเจตจำนงทางการเมืองที่จะดำเนินคดีอย่างเข้มงวดกับชาวประมงที่ทำผิดกฎหมาย ซึ่งโดยพื้นฐานแล้วคือการปล้นรายได้ของประเทศไป

ประเทศมหาอำนาจที่มีส่วนรับผิดชอบจำนวนมากกำลังดำเนินการเชิงรุกในการแก้ไขวิกฤตการประมงเกินขนาดที่กำลังเกิดขึ้น เช่น ประเทศนิวซีแลนด์ที่ได้จัดตั้งเรือลาดตระเวนของกองทัพเรือนิวซีแลนด์ เพื่อสนับสนุนปฏิบัติการตรวจจับการทำประมงที่ผิดกฎหมายระยะเวลาสามเดือนในน่านน้ำฟิจิ ทำให้มีเรือบังคับทางทะเลมากกว่า 150 ลำ ข้อตกลงเจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมายทวิภาคีระหว่างสหรัฐฯ และประเทศหมู่เกาะในภูมิภาค 11 แห่ง เปิดโอกาสให้มีปฏิบัติการที่คล้ายคลึงกัน นอกจากนี้สหรัฐฯ ยังวาดภาพถึงความช่วยเหลือทางกฎหมายบนชายฝั่ง เพื่อช่วยให้เจ้าหน้าที่บังคับใช้กฎหมายของประเทศต่าง ๆ มีความสามารถในการดำเนินคดีมากขึ้น

ออสเตรเลีย ฝรั่งเศส นิวซีแลนด์ และสหรัฐฯ ได้ร่วมมือกับประเทศและดินแดนหมู่เกาะแปซิฟิกมาเป็นเวลาหลายปี เพื่อสร้างการตระหนักรู้ภาพสถานการณ์ในทะเล รวมถึงศักยภาพและขีดความสามารถด้านความปลอดภัย ญี่ปุ่นและแคนาดาดำเนินการในพื้นที่การค้านี้เช่นกัน

สนธิสัญญาปลาทูน่าในแปซิฟิกใต้ ซึ่งเป็นข้อตกลงต่อเนื่องระหว่างสหรัฐฯ และ 16 ประเทศหมู่เกาะแปซิฟิก เริ่มมีผลบังคับใช้เมื่อ พ.ศ. 2531 และบังคับใช้มาเป็นเวลากว่า 30 ปีโดยมีการขยายเวลาใน พ.ศ. 2536 และ พ.ศ. 2545 ในเดือนธันวาคม พ.ศ. 2559 ประเทศที่เข้าร่วมได้ปรับปรุงสนธิสัญญา เพื่อปรับเปลี่ยนวิธีที่เรือประมงสหรัฐฯ รับรองความปลอดภัยในการเข้าถึงน่านน้ำการประมงปลาทูน่าของประเทศที่บังคับใช้สนธิสัญญาดังกล่าวให้ทันสมัยขึ้น สนธิสัญญาดังกล่าว ซึ่งเป็นต้นแบบความร่วมมือด้านการประมงสากล ได้ช่วยให้มีการจัดตั้งการสังเกตการณ์ด้านการประมงและข้อกำหนดการรายงานข้อมูล รวมทั้งมาตรฐานการติดตาม ควบคุม และการเฝ้าระวังสำหรับการประมงของภูมิภาค

ยังต้องมีการดำเนินการเพิ่มเติมเพื่อต่อยอดโครงการเหล่านี้ต่อไป ประเทศอื่น ๆ ที่ทำการประมงในน่านน้ำระยะไกลที่มีส่วนรับผิดชอบ จำเป็นต้องดำเนินการกับเรือที่ทำการประมงและการขนส่งอย่างผิดกฎหมายภายใต้ธงของประเทศอย่างเข้มงวดมากขึ้น เพื่อให้มั่นใจว่าสิ่งขับเคลื่อนทางเศรษฐกิจหลักของภูมิภาค ซึ่งก็คือปลาทูน่า จะมีความยั่งยืนในระยะยาว มุมมองเกี่ยวกับปลาทูน่าเกี่ยวพันอย่างใกล้ชิดกับภาพรวมอนาคตของอินโดแปซิฟิก เมื่อเศรษฐกิจของประเทศก้าวหน้า ความมั่นคงของยุทธบริเวณก็ก้าวหน้าเช่นเดียวกัน

กรณีศึกษาการล่มสลายของจำนวนประชากรสัตว์น้ำ

ลองพิจารณาในกรณีของปลาพอลล็อคในใจกลางทะเลเบริงใน “โดนัทโฮล” พื้นที่ดังกล่าวอยู่ในพื้นที่น่านน้ำสากลที่มีขนาดใหญ่กว่าทะเลเมดิเตอร์เรเนียนเล็กน้อย ระหว่างรัฐอะแลสกาและรัสเซีย เขตเศรษฐกิจจำเพาะของรัสเซียและสหรัฐฯ ล้อมรอบโดนัทโฮล ของรัสเซีย แต่เป็นน่านน้ำสากลที่ถูกต้องตามกฎหมาย จึงเปิดให้ชาวประมงจากทุกประเทศทำการประมงได้ ที่นี่มีปลาพอลล็อคมากมาย ซึ่งเป็นปลาที่ใช้ทำทุกอย่างตั้งแต่ปุ๋ยไปจนถึงแซนด์วิช มีเรือประมงจากประเทศต่างๆ ทำการจับปลาพอลล็อคที่มีอยู่ในโดนัทโฮลโดยไม่หยุดยั้งตั้งแต่ พ.ศ. 2526 ถึง พ.ศ. 2536 มีการจับปลาพอลล็อคมากที่สุดใน พ.ศ. 2532 ถึง พ.ศ 2533 ซึ่งมีการนำปลาขึ้นเทียบท่าสูงถึง 1.4 ล้านเมตริกตัน แต่ใน พ.ศ. 2533 ถึง พ.ศ. 2534 จำนวนปลาที่ขึ้นเทียบท่าเกือบไม่ถึง 300,000 เมตริกตัน ในปีถัดมา จำนวนประชากรปลาลดลงอย่างรวดเร็วเนื่องจากทำการประมงเกินขนาด ใน พ.ศ. 2559 ช่วงเวลาที่มีการสำรวจล่าสุด จำนวนประชากรปลายังคงอยู่ในระดับต่ำ