Применение передового опыта

Айяна Пашал/Центр передового опыта в ликвидации последствий стихийных бедствий и гуманитарной помощи

Смомента своего создания в 1994 году Центр передового опыта в ликвидации последствий стихийных бедствий и гуманитарной помощи (CFE-DM) наращивает потенциал реагирования на кризисы, совершенствует координацию и сотрудничество, а также укрепляет отношения для повышения эффективности действий вооруженных сил США и партнеров во время стихийных бедствий. Помимо деятельности в основных сферах, CFE-DM реализует инициативы по выполнению новых указаний Министерства обороны США (МО) и Индо-Тихоокеанского командования ВС США (USINDOPACOM). В качестве примеров можно привести организацию семинаров по крупнейшим миротворческим операциям для руководителей стран мира; запуск образовательной программы по ВИЧ/СПИДу для международных сил и тренинг в рамках наращивания потенциала по борьбе с пандемией гриппа для сил безопасности Индо-Тихоокеанского региона, содействие в реализации программы Агентства США по международному развитию, ориентированной на USINDOPACOM и Командование ВС США в Африке, и поддержку стипендиальных программ по борьбе с терроризмом.

CFE-DM продолжает расширять свою специализацию в динамичном геополитическом и экологическом контексте. Важной частью его миссии является обучение и взаимодействие с гражданскими и военными партнерами. Как правило, эта работа проводится с упором на стихийные бедствия в рамках поддержки учений региональных организаций и USINDOPACOM, а также курса Центра по оказанию гуманитарной помощи (HART). Однако конфликты все чаще затрагивают густонаселенные городские районы. В таких случаях, как неспровоцированное вторжение России в Украину в феврале 2022 года, авторитарные режимы стремятся причинить вред гражданским лицам для достижения политических или националистических целей любыми средствами. В связи с этим CFE-DM в своих тренингах, исследованиях и планировании уделяет больше внимания сценариям вероятных конфликтов. 

На протяжении последних 25 лет CFE-DM сотрудничает с Международным комитетом Красного Креста (МККК) и Гавайским университетом в Маноа, проводя ежегодный курс «Чрезвычайные ситуации в области здравоохранения в густонаселенных районах» (HELP). МККК разработал систему HELP для сотрудников гуманитарных организаций во время конфликтов и поддерживает ее внедрение партнерскими организациями по всему миру. В двухнедельном курсе CFE-DM, который проводится на Гавайях, участвуют гражданские и военные лица, что обеспечивает эффективное обучение и ценную возможность налаживания контактов между профессионалами, чьи пути могут вновь пересечься во время чрезвычайной ситуации гуманитарного характера. На данный момент курс HELP в Центре прошли более 600 человек.  

Центр также предлагает новый курс HART in Conflict (HART-C), который знакомит объединенные силы и партнеров США со сложностями оказания гуманитарной помощи в зоне конфликта. Среди изучаемых тем: система гуманитарного оповещения, механизмы координации действий гражданских и военных, подготовка к крупномасштабному перемещению гражданского населения, анализ гуманитарных конфликтов, доступ и безопасность, а также последствия вооруженных конфликтов и войн.  

В обязанности центра также входит интеграция планирования управления стихийными бедствиями в деятельность USINDOPACOM и участие в составлении политик и руководящих принципов канцелярии министра обороны. CFE-DM также проводит исследования и создает информационные продукты, такие как справочники по управлению чрезвычайными ситуациями, информационные бюллетени и брошюры о передовом опыте, которые размещены в открытом доступе на сайте cfe-dmha.org/publications. Кроме того, CFE-DM продвигает инициативы по упрощению обмена важной информацией между гражданскими и военными партнерами в рамках усилий по оказанию помощи в чрезвычайных ситуациях. Исследователи центра сотрудничают с научными учреждениями и организациями-партнерами при подготовке проектов и предложений, стремясь обеспечить доступность результатов своей работы для специалистов-практиков и экспертов в конкретной области, а также всесторонний анализ координации действий гражданского и военного компонентов в условиях стихийных бедствий.

«Моральный императив»

CFE-DM продолжает адаптироваться к меняющейся типологии природных и техногенных катастроф, включая конфликты. Недавние инициативы включают программы «Защита гражданских лиц» (POC) и «Последствия изменения климата» (CCI). Программа POC призвана минимизировать ущерб, нанесенный гражданским лицам во время военных операций, с помощью активных действий. Три основных направления этой деятельности: поддержка USINDOPACOM в принятии и реализации новой политики и практики Министерства обороны по защите гражданского населения, выявление и внедрение передовых практик, а также содействие диалогу по ключевым проблемам и внедрение эффективной практики среди региональных партнеров. С целью определения передовых практик CFE-DM сотрудничает с гуманитарными организациями и поддерживает тесный диалог с МККК, который, как и CFE-DM, недавно выпустил руководство по передовым практикам в области снижения ущерба гражданскому населению.  

Эти усилия соответствуют новому плану Министерства обороны по уменьшению ущерба гражданскому населению, опубликованному в конце августа 2022 года по указанию министра обороны США Ллойда Остина. В частности, план предусматривает следующие меры:

создание центра передового опыта в области защиты гражданского населения с целью содействия анализу, обучению и подготовке кадров в масштабах всего департамента;

разработку стандартизированных процедур оперативного оповещения о причинении вреда гражданским лицам и управления данными;

предоставление большего объема информации, чтобы помочь командирам и операторам лучше понять гражданскую обстановку, что включает интеграцию руководства по устранению гражданского ущерба в военную доктрину и оперативные планы.

«Защита гражданского населения от ущерба, связанного с военными действиями, является не только моральным императивом, но и имеет решающее значение для достижения долговременного успеха на поле боя. Достигнутые с огромным трудом тактические и оперативные успехи могут в конечном итоге обернуться стратегическим провалом, если не принять меры по защите гражданской среды настолько, насколько это позволяет ситуация», — отмечается в пресс-релизе Министерства обороны.

«Всеобъемлющего подхода Министерства обороны действительно не хватало», — считает Дженни МакЭвой, советник и руководитель группы по программе POC. МакЭвой занимается вопросами защиты гражданского населения уже несколько десятилетий и отмечает необходимость «инвестиций в развитие таких типов возможностей, которые позволят командующим адаптироваться к вызовам в ходе конкретной операции».

Отчасти такая срочность обусловлена растущим числом боевых действий в городской застройке и их катастрофическими последствиями для гражданского населения. Гуманитарные организации и государственные учреждения США стремятся не допустить этих тяжелых последствий. Помимо жертв и разрушений, рост числа конфликтов в густонаселенных районах привел к резкому увеличению числа перемещенных лиц. По данным Верховного комиссара ООН по делам беженцев, в конце 2021 года 89,3 млн человек во всем мире были вынужденно перемещены из-за преследований, конфликтов, насилия, нарушений прав человека или крупных беспорядков. Только в Мьянме около 1 млн человек были вынуждены покинуть свои дома и сообщества на фоне непрекращающегося насилия, спровоцированного военным переворотом в феврале 2021 года.

Когда беженцы пересекают границы, спасаясь из зон конфликтов, возникают споры о суверенитете — способности государства контролировать происходящее в пределах его границ. Некоторые страны не принимают беженцев, в то время как другие впускают на свою территорию только тех, кто соответствуют определенным критериям. Такая политика поднимает важные этические и практические вопросы о том, как безопасно разместить беженцев, учитывая международный принцип невыдворения, который запрещает принудительно возвращать беженцев в их страну, если у них есть обоснованные опасения подвергнуться преследованию.

МакЭвой подчеркнула важность взаимодействия CFE-DM с региональными партнерами в решении этих вопросов, учитывая центральную роль партнерских отношений в области безопасности в общей военной стратегии США. Центр также сотрудничает с Управлением ООН по координации гуманитарных вопросов (UNOCHA), которое занимается синхронизацией глобального гуманитарного реагирования и усилий по оказанию помощи, пропагандой, разработкой политики, предоставлением услуг по управлению информацией и мобилизацией финансовых ресурсов. 

«Защита гражданского населения лежит в основе всего, что мы делаем как гуманитарные организации для облегчения страданий, снижения рисков и предотвращения насилия в отношении пострадавшего от кризиса населения, которые могут принимать различные формы во время бедствий и конфликтов и требуют многосекторального и комплексного реагирования», — заявила Хелене Скаардал, специалист по гуманитарным вопросам Регионального отделения УКГВ ООН в Азии и Тихоокеанском регионе.  

Полномочия армии

Координация между гуманитарными и военными организациями может существенно различаться в зависимости от того, связано ли реагирование со стихийным бедствием, вооруженным конфликтом или другой сложной чрезвычайной ситуацией. В Индо-Тихоокеанском регионе многие ВС обязаны реагировать на стихийные бедствия, предоставляя возможности, которыми часто не располагают гражданские учреждения и неправительственные организации (НПО). Поэтому при ликвидации последствий стихийных бедствий «важно, чтобы у нас были четко отлаженные механизмы координации между гражданскими и военными, чтобы мы могли распределять задачи, обмениваться информацией и совместно планировать операции», — заявила Скаардал.

«Однако в сложных чрезвычайных ситуациях и вооруженных конфликтах военные часто являются участниками конфликта, — отметила она. — Поэтому гуманитарное взаимодействие с военными субъектами изначально основывается не на модели сотрудничества, а скорее на сосуществовании и гуманитарной дипломатии». Это связано с тем, что гуманитарные усилия всегда должны оставаться независимыми от политических или военных целей, поэтому для гуманитарных организаций крайне важно сохранять нейтралитет и беспристрастность, в то же время поощряя и отстаивая результаты защиты населения. «Мы пытаемся вести переговоры о предоставлении гуманитарного доступа к пострадавшим от конфликта лицам для передачи им жизненно необходимой гуманитарной помощи и выступаем в защиту гражданского населения и соблюдение международного гуманитарного права», — заявила Скаардал.

Меняющийся ландшафт военных действий, включая растущую урбанизацию и преднамеренные удары по гражданскому населению, создает существенные проблемы для гуманитарной деятельности по снижению рисков и обеспечению защиты. «Сегодня в ходе вооруженных конфликтов мы часто сталкиваемся с тем, что ограничения на передвижение гуманитарного персонала вводятся непосредственно вооруженными сторонами, чтобы ограничить наш доступ к пострадавшему населению, — рассказала Скаардал, которая отправилась в Украину, чтобы улучшить гуманитарный доступ в зонах боевых действий после вторжения России. — С одной стороны, мы не можем предоставить пострадавшему от конфликта населению так необходимую гуманитарную помощь, а с другой стороны, нарушения прав человека и насилие, которые могут иметь место, остаются вне поля зрения». 

Переговоры о гуманитарном доступе часто идут медленно из-за иерархической природы вооруженных субъектов, что может задерживать доставку жизненно важной помощи и препятствовать поиску решений на местах. Однако оказание помощи без взаимодействия со сторонами конфликта может подвергнуть гуманитарный персонал повышенному риску. Эти препятствия стали очевидными в Мьянме, где хунта в сентябре 2022 года приказала агентствам ООН и НПО прекратить предоставление гуманитарной помощи в штате Ракхайн, где доступ к населенным пунктам был заблокирован из-за столкновений между военными силами и этническими вооруженными группами, сообщает новостной сайт «The Irrawaddy».

Несмотря на эти проблемы, УКГВ ООН и другие организации работают над защитой гражданского населения, а также принимают меры по кодификации защиты гражданского населения в военной практике, примером чего может служить новый план Министерства обороны по уменьшению ущерба гражданскому населению. Тем не менее, заявила Скаардал, необходимо укреплять механизмы ответственности за нарушения международного гуманитарного права. «Защита уже давно является вопросом номер один как для системы ООН, так и для гуманитарного сектора, — сообщила она. — В течение нескольких лет в гуманитарных организациях шел процесс усиления центральной роли защиты, но сейчас он, возможно, набирает новый импульс из-за войны в Украине, а также признания того, что Украина — это лишь один громкий случай из множества примеров, когда гражданское население страдает больше всего».

Климатические изменения ведут к переменам 

Дестабилизирующие последствия климатических изменений угрожают безопасности человека. Жара и засухи снижают производство продуктов питания. Наводнения, ураганы и лесные пожары наносят ущерб и уносят жизни людей, лишают их средств к существованию и разрушают инфраструктуру. Изменение климата может сделать уязвимые земли непригодными для жизни из-за затопления или опустынивания, что стимулирует миграцию людей, спасающихся от этих угроз.

«Мы стали свидетелями этих природных воздействий, которые будут продолжаться, — заявил Стив Франо, руководитель новой программы CFE-DM «Последствия климатических изменений». — Ярким примером [изменений климата] для тихоокеанских стран является повышение уровня моря. Вода не просто поднимается — она уничтожает населенные пункты. Это пример медленного процесса, когда повышение уровня моря и штормовые нагоны уже достаточно высоки, чтобы проникновение соленой воды повлияло на способность людей жить и заниматься сельским хозяйством. Если люди больше не могут приспособиться и выживать на своей земле, они должны переехать… Куда же им податься? Для многих из этих стран их общины, их семьи, их история, все связано с землей, поэтому мысль о том, чтобы покинуть свою землю, совершенно неприемлема». 

Программа CCI поддерживает повышение осведомленности и обмен знаниями, чтобы подчеркнуть влияние климатических изменений на инициативы в области региональной безопасности, способствующие формированию свободного и открытого Индо-Тихоокеанского региона. Ключевым направлением является содействие формированию всеобъемлющей региональной сети экспертов по климатической безопасности и проведение форума для обмена информацией и обсуждения совместных планов и программ по реагированию на последствия климатических изменений для безопасности. Взаимодействуя с региональными партнерами, эксперты могут обмениваться информацией о подходе своей страны к вопросам климатических изменений и безопасности, определяя приоритеты. «Мы поддерживаем диалог с нашими союзниками и партнерами, разрабатываем программы и инициативы и включаем их в наше собственное планирование», — рассказал Франо. 

Понимание возможных изменений природной среды — а также их воздействия на людей, сообщества и страны — также жизненно важно для региональных военных структур, таких как USINDOPACOM, поскольку эти вопросы влияют на способность военных поддерживать безопасность и стабильность. Учитывая, что одни страны обращаются к другим за помощью перед лицом все более частых и серьезных стихийных бедствий, могут возникнуть опасения по поводу утраты суверенитета. Например, в некоторых островных государствах Тихого океана повышение уровня моря уже привело к размыванию некоторых границ, определяющих их суверенитет — эрозия, которая в конечном итоге может привести к масштабному переселению людей и, в свою очередь, подорвать основы региональной безопасности. «Если рассматривать суверенитет и HADR [гуманитарную помощь и реагирование на стихийные бедствия], это не всегда сценарий землетрясения: что-то происходит и мы реагируем на это, — заявил Франо. — Но именно такие медленные изменения подтолкнут нас в направлении, которое поставит под угрозу способность государств предоставлять услуги своему населению».

Таким образом, программы и отделения CFE-DM продолжат взаимодействовать с партнерами в регионе и за его пределами, чтобы обеспечить интеграцию проблем изменения климата и защиты гражданского населения в планирование и проведение мероприятий HADR. В преддверии своего 30-летия CFE-DM остается эффективным ресурсом для вооруженных сил США и партнеров, гражданских ведомств и гуманитарных организаций, которые стремятся улучшить военно-гражданское реагирование на природные и техногенные катастрофы; его основные функциональные области — обучение и взаимодействие, исследования, обмен информацией и оперативное планирование — сегодня так же актуальны, как и в период создания Центра. В то же время CFE-DM постоянно меняется и развивается, стремясь удовлетворять новые потребности Министерства обороны и USINDOPACOM, а программы «Защита гражданского населения» и «Последствия климатических изменений» — лишь две из новых инициатив, призванных отреагировать на изменение Индо-Тихоокеанского и мирового стратегического ландшафта.  

Редакция «FORUM» приостанавливает перевод ежедневных материалов сайта на русский язык. Читайте ежедневные публикации на других языках.