포럼 스태프
2024년 6월, 인구 8만 2,000명의 태평양 도서국 마셜 제도가 항만국 조치협정으로 알려진 국제 계약에 공식적으로 가입하며 불법 어업과의 전투에 있어 중요한 진전을 이루었다. 유엔 식량농업기구가 구상하고 시행한 해당 조약은 외국 항구에 입항하는 어선을 규제하기 위한 기준을 설정하고 있다.
2017년부터 협정 조항을 따르기 시작한 마셜 제도는 105번째로 해당 협정을 공식 준수하는 국가가 되었으며, 태평양 지역에서는 호주, 피지, 뉴질랜드, 팔라우, 파푸아뉴기니, 통가, 바누아투에 이어 8번째로 합류했다. 2016년에 시행이 시작된 이 협정은 현재 전 세계 연안국 중 약 3분의 2에 적용되고 있다.
항만국 조치협정은 국가가 이용할 수 있는 법적 도구를 강화하여 불법, 비보고, 비규제 어업을 억제하고, 불법적으로 잡은 생선을 운반하는 선박의 입항을 방지하는 것이 목표다. 경찰력을 효율적으로 활용하면 당사국은 불법, 비보고, 비규제 어업에 관여하는 선박을 돌려보낼 수 있다. 식량농업기구의 글로벌 정보 교환 시스템, 현장 시찰 및 기타 도구의 모니터링 및 감시 데이터는 해당 협정의 시행을 강화한다. 항만국 조치협정은 불법적으로 잡은 생선이 국내 및 국제 시장에 유입되는 것을 차단하고, 불법 어업에 대한 유인책을 없애기 위해 마련되었다.
전 미국 해양대기청 소속 미국 인도태평양 사령부 연락관 다니엘 사이먼(Daniel Simon) 대위는 포럼과의 인터뷰에서 “이 선박들이 [협정 내] 블랙리스트에 오르면 전 세계 항구에서 어획물을 내릴 수 없게 된다”고 말했다. “해당 선박들에게 책임을 지우는 이것이야말로 협정의 진정한 목표다. 나쁜 짓을 해서는 돈을 벌 수 없음을 주지하고자 한다.”
인도 태평양 국가들은 상업 활동에 있어 해양 의존도가 높으며, 어업이 국민들의 주요 단백질 공급원이다. 국제법은 해안 국가에 배타적 경제수역(EEZ) 내 어업을 포함한 천연자원의 사용 및 이익에 대한 독점적 권리를 부여하는데, 이 수역은 해안선으로부터 200해리(약 370킬로미터)에 달하는 거리를 포함한다. 특정 국가의 배타적 경제수역 내에서 이루어지는 불법, 비보고, 비규제 조업은 해당 국가의 주권을 침해하고 국가 안보를 위협한다.
가장 큰 피해를 입은 대상은 가장 취약한 계층이다. 소규모 어업은 전 세계 어획량의 40%를 차지하며, 최소 4억 9,200만 명이 부분적으로든 소규모 어업에 의존해 소득을 얻고 있다. 영국에 있는 환경정의재단에 따르면, 소규모 어장은 아시아와 태평양 도서국, 아프리카, 카리브해, 라틴 아메리카 등지에서 약 10억 명의 사람들에게 생계 수단을 제공한다. 불법, 비보고, 비규제 어업은 전 세계 어류 개체수 감소를 촉진시키고 “해안 어촌 사회의 가장 기본적인 인권을 직접적으로 침해하고 있다”고 재단은 밝혔다.
연구자들에 따르면, 전 세계적으로 판매되는 생선의 약 20%가 불법적으로 잡힌 것이며, 이에 따른 어획량은 최대 1,400만 톤에 달하고 매년 약 71조 9,700억 원(500억 미국 달러)의 경제적 피해가 발생하는 것으로 추산된다. 미국 해안경비대는 불법, 비보고, 비규제 어업을 “다른 나라의 천연자원을 훔치는 행위”라 명명하고 있으며, 환경 단체 그린피스 인터내셔널은 이를 “대낮에 공해에서 저지르는 강도 행위”라고 규정하고 있다.
미국 의회에 제출된 2022년 불법, 비보고, 비규제 어업에 대한 미국 기관 간 실무 그룹의 보고서에 따르면, “수십 년 간 불법, 비보고, 비규제 어업은 해양 생태계에 영향을 미치고, 경제 및 식량 안보를 위협하며, 법을 준수하는 어부 및 해산물 공급자를 불리한 입장에 처하게 하는 세계적 문제”였다.
주요 불법국, 중국
불법 어업은 취약계층 근로자와 소외계층을 먹잇감으로 삼기도 하는데, 이들은 종종 부정한 고용 조건에 유혹되어 수년간 학대, 의료 서비스 부족, 영양실조를 겪으며 이미 위험한 직업이 더욱 악화되는 상황에 처하게 된다. 유엔 국제노동기구의 2022년 추산에 따르면, 전 세계적으로 12만 8,000명에 달하는 사람들이 선박 내 강제 노동의 덫에 빠져있다.
중국은 불법, 비보고, 비규제 어업의 주범이다. 중국 국적 선박은 국제 어업 규정을 가장 많이 위반하는 선박이다. 영국의 지속 가능한 어업 컨설팅 회사 포세이돈 수산자원 매니지먼트와 제네바에 있는 국제 조직범죄 대항 글로벌 이니셔티브가 개발한 불법, 비보고, 비규제 어업 지수에서 2023년 기준 중국은 152개국 중 가장 낮은 순위를 기록했다(2위는 러시아).
중국은 항만국 조치협정에 가입하지는 않았지만, 다른 국가들은 이 국제 협정에 따라 불법, 비보고, 비규제 어업으로 의심되는 중국 국적 선박에 대해 입항을 거부할 수 있다.
워싱턴 DC에 소재한 금융투명성연합에 따르면, 중국은 어선 내 강제노동을 가장 많이 남용하는 나라이기도 하다. 금융투명성연합의 2023년 11월 연구에 따르면, 강제 노동이 의심되는 상업 어선의 약 25%가 중국 국적의 선박이었다. 해당 연구는 공해 및 다른 국가의 배타적 경제수역 내에서 운항하는 선박에 초점을 맞추어 진행되었다.
2017년부터 2023년 사이 중국 선박은 남서부 인도양에서 발생한 불법 조업 및 인권 침해 사건 86건에 연루되었다. 2024년 4월, 환경정의재단은 해당 지역 내 참치 어업이 허가된 중국 선박 95척 중 거의 절반이 이러한 범죄와 관련이 있었으며, 이는 중국이 해당 지역에서 지속 가능한 개발을 지원한다는 주장에 힘을 실어주지 못한다고 보고했다.
워싱턴 DC에 있는 비영리 단체 오세아나가 실시한 2024년 분석에 따르면 어선들이 참치, 오징어와 같은 비싼 어획물을 찾아 더 먼 곳으로 항해하고 있으며, 바다에 머무는 시간이 길어지고 있는 것으로 나타났다. 2023년에는 약 3,000척의 선박이 6개월 이상을 바다에서 지냈고, 그 중 일부는 2년 이상이나 항구에 머무른 적이 없었다. 오세아나는 이와 같이 긴 항해가 불법, 비보고, 비규제 어업이나 강제노동을 통해 해산물이 공급되었을 가능성을 시사한다고 보고했다.
미국 해군 퇴역 군인 마이크 스튜드먼(Mike Studeman) 대장은 2023년 뉴스위크 지에 기고한 에세이에서 불법, 비규제, 비보고 어업은 유지, 냉동 및 운송 선박과 함께 대형 저인망 어선이 포함된 국가 지원을 받는 심해 어선단에서 이루어지는 경우가 증가하고 있다고 밝혔다. 당시 해군 정보국 사령관이었던 스튜드먼은 전 세계에서 대규모 집단으로 끊임없이 활동하는 산업적 규모의 함대가 어업법이나 연안국의 동의 없이 지나가는 모든 해양 생물을 그물로 잡아들이고 있다고 말했다.
미국해군연구소는 중국의 원양어선단이 4,600척에 달하는 세계 최대 규모로서 매년 공해의 더 먼 바다로 진출하고 있다고 밝혔다. 중국 국적의 어선과 선원 중 다수는 중국 해상 민병대 소속이며, 중국 공산당의 군사적 목표를 지원하기 위해 감시 활동을 하며 훈련 및 자금을 지원받고 있다.
비용 효율적인 법 집행
농업식량기구에 따르면, 항만국 조치협정을 시행하는 것은 불법, 비보고, 비규제 어업을 퇴치하는 가장 비용 효율적인 방법이며, 전문가들은 항구에 있는 선박을 감시하는 것이 순찰선을 보내 공해에서 불법 어업자를 추적하거나 체포하는 것보다 더 쉽고 안전하다고 지적한다. 농업식량기구는 항만국 조치협정이 “궁극적으로 해양 생물 자원과 해양 생태계의 장기적 보존과 지속 가능한 이용에 기여한다”고 밝혔다.
일부 국가들은 처음에 항만국 조치협정을 준수하면 항만 활동이 둔화되고 수입이 감소할 수 있다는 우려 때문에 가입을 주저했었다. 그러나 마셜 제도와 태국을 포함한 5개국의 6개 항구에 대한 연구 결과, 연구자들은 항만국 조치협정이 대부분의 항구에서 외국 선박의 이동에 있어 눈에 띄는 변화를 일으키지 않았다는 사실을 발견했다. 미국에 본사를 둔 퓨 채리터블 트러스트가 의뢰하고 호주에 본사를 둔 컨설팅 회사 MRAG 아시아 퍼시픽이 주도한 2022년 연구에 따르면, “이러한 항구 근처에 있는 기존 가공 공장, 어장 및 선박 서비스의 상업적 이점이, 규제가 더 느슨한 항구로 선박을 이전하는 위험보다 더 크다”고 확인되었다. “또한, 연구에 따르면, 거의 모든 경우에 있어 선박이 항구에 머무르는 전체 시간은 더 엄격한 항구 통제를 채택하기 전과 후에 동일하게 유지되었다.”
2018년, 항만국 조치협정 시행이 시작된 지 2년 후, 퓨 사의 연구원들은 “단일 조약으로 어업법과 정책을 무시하는 만연한 행위를퇴치할 만큼 강력한 메커니즘을 만들 수 있을까?”라며, “우리는 그렇다고 믿는다. 그러나 해당 협정은 당사국들이 준수하고 시행하는 만큼만 효력을 발휘할 수 있다”고 밝혔다.
불법, 비보고, 비규제 어업 사업자들은 전통적으로 법 집행이 느슨하거나 시찰 능력이 제한적인 것으로 알려진 항구를 이용하고 있지만, 식량농업기구와 미국 해양대기청은 각국에 항만국 조치협정 시행에 대한 교육을 실시하고 있다. 예를 들어, 해양대기청은 “합법적으로 물고기를 잡을 수 있는 공평한 장소를 보장하고, 규칙을 따르지 않는 사람에게는 혜택을 제공하지 않도록 하기 위해” 데이터 수집 및 준비에 대한 전문 지식을 제공하며, 서부 태평양 지역 어업관리 위원회와 같은 조직과 협력하고 있다고 사이먼은 말했다.
식량농업기구의 글로벌 교육 프로그램에는 항만 검사관을 위한 3주 과정과 모니터링, 통제 및 감시를 담당하는 공무원을 위한 2주 고급 과정이 포함되어 있다. 2024년 5월에는 19개국에서 온 25명의 참가자가 고급 과정을 완수했다. 식량농업기구는 또한 2024년 7월에는 마다가스카르 어업 감시 센터의 검사관 35명을 교육하고, 2024년 9월에는
15개국의 검사관 24명을 교육하는 데 도움을 주었다. 후자는 한국이 후원했으며 스페인에서 진행되었다.
연구자들은 2023년 9월 마린 폴리시 저널 기사 ‘IUU의 도피처 혹은 항만국 조치협정 시행 항구: 항만국 성과 및 위험에 대한 글로벌 평가(IUU safe havens or PSMA ports: A global assessment of port State performance and risk)’에서 항만국 조치협정 시행이 선진국보다 개발도상국에서 더 강력하게 이루어지고 있다고 보고했다. 연구 결과에 따르면, 태평양 지역에서는 쿡 제도와 바누아투가 불법, 비보고, 비규제 어선에 의해 항구가 착취될 위험이 가장 낮은 국가에 속했다. 인도 태평양의 다른 지역에서는 스리랑카가 아시아 국가들 중에서 착취 위험이 가장 낮았는데, 이는 스리랑카가 “아시아 국가들과 함께 불법, 비보고, 비규제 어업 퇴치에 있어 주목할 만한 성과를 거두었음”을 반영한다. 스리랑카는 2017년에 지역 최초로 저인망식 어업과 파괴적인 저인망 사용을 금지하는 등 다양한 노력을 기울였다.
이러한 성과에도 불구하고 불법, 비보고, 비규제 어업은 여전히 전 세계적인 재앙으로 남아 있으며, 2015년에 채택된 유엔의 지속 가능한 개발 목표에 대한 2024년 6월 보고서에서는 어업에 있어 심각한 우려 사항을 발견했다. 전 세계적으로 지속 가능한 어류 자원은 1974년 90%에서 2021년 63% 미만으로 감소했으며, 가장 큰 감소는 북서 태평양에서 발생했다. 이 지역에는 불법, 비보고, 비규제 어업의 주요 위반자인 중국과 러시아가 포함되어 있다. 2021년에는 해당 지역의 어류 자원 중 44%만이 지속 가능한 수준으로 간주되었는데, 이는 2005년 이후 절반 이상 감소한 수치다. 과도한 어획, 오염, 관리 부실 등이 그 원인으로 지적된다.
세계적 싸움
인도 태평양 전역에서 유사 입장국들은 불법 어업을 단속하기 위해 협력하고 있다. 미국 해안경비대와 태평양 섬나라의 파트너 기관이 매년 안전, 안보, 주권 및 경제적 번영을 증진하기 위한 블루 퍼시픽 작전의 일환으로 합동 순찰을 하는 것도 여기에 포함된다. 십라이더 프로그램으로 알려진 양자 해상법 집행 협정에 따라 각 참여국의 군인 또는 해상법 집행관은 상대국의 선박에 탑승하여 각자의 해역 및 배타적 경제수역 내에서 법을 집행할 수 있다. 일례로 미국 해안경비대 소형 쾌속정 해리엇 레인은 2024년 4월에 마친 79일간의 순찰 기간 동안 파트너 국가의 배타적 경제수역 내에서 약 30회의 승선을 수행했다. 참여 국가로는 쿡 제도, 피지, 키리바시, 마셜 제도, 미크로네시아, 나우루, 팔라우, 파푸아뉴기니, 사모아, 통가, 투발루, 바누아투 등이 있다.
또한 2023년 10월 미국 해안경비대는 하와이에 불법, 비보고, 비규제 어업 전문 센터를 설립했다. 이 센터는 인도 태평양 지역에서 불법 어업을 근절하기 위해 국제적 파트너들과 협력하며, 지역적 협력을 증진하고, 파트너 국가들이 더 나은 역량을 갖출 수 있도록 하는 것을 추구한다. 또한 이 센터는 해양정보통합망을 증진하며, 정보를 교환하고, 상호운용성을 높이기 위해 노력하고 있다.
2024년 중반, 12여 개국의 해안경비대와 해군이 에콰도르와 갈라파고스 제도에 모여 갈라펙스 2024 훈련에 참가했다. 해당 훈련은 불법, 비보고, 비규제 어업 단속에 초점을 맞추어 2주간 진행되었다. 3회를 맞이한 해당 훈련에는 캐나다, 콜롬비아, 코스타리카, 도미니카 공화국, 에콰도르, 프랑스, 이탈리아, 파나마, 페루, 한국, 스페인, 영국, 우루과이, 미국이 참여했다. 이후 에콰도르는 수년간 해양 생물 다양성을 위협해 온 중국 어선의 약탈적 관행으로부터 갈라파고스를 보호하기 위한 캠페인을 발표했다. 한편, 페루 정부는 자국 영토에 진입하는 외국 선박에 위성 추적 시스템을 갖추도록 의무화하는 규정을 제정할 것이라고 밝혔다. 이는 중국 선박이 페루 북부 해안에서 운항하는 것에 대해 페루 어업 부문에서 불만을 제기한 데 따른 조치였다.
주목할 만한 사례로는 2017년에 에콰도르 당국이 갈라파고스 해양 보호구역을 통과하던 중국 선박을 몰수한 사건이 있다. 해당 선박에는 멸종 위기에 처한 종 12종을 포함해 상어와 기타 물고기 300톤이 실려 있었다. 에콰도르는 2020년에 압수된 선박에 대해 합법적 소유권을 획득했으며 이를 중국의 불법 어업 단속 작전에 활용하고 있다. 에콰도르 해군 사령관 보리스 로다스(Boris Rodas)는 기자들에게 “이 선박은 갈라파고스 해양 보호구역에서 많은 상어를 운반하던 불법 선박이었지만 이제는 불법 어업에 대한 우리의 노력을 강화하는 수단”이라고 말했다.
일본 외무부에 따르면, 2024년 7월 도쿄에서 열린 제10차 태평양 도서국 정상 회의에서 당시 일본 총리였던 기시다 후미오(Fumio Kishida)는 불법, 비보고, 비규제 어업 퇴치에 대한 일본의 지원을 약속했으며, 안정적이고 개방된 태평양이 일본 및 태평양 도서국들의 평화와 안정에 필수라고 강조했다. 태평양 도서국 정상회의 행동 계획은 일본 우주항공연구개발기구의 위성 데이터 활용을 포함하여 선박 모니터링, 통제 및 감시 분야에서 협력을 심화할 것을 요구하고 있다. 또한, 국가들은 살아있는 해양 자원의 지속 가능한 관리를 강화하고 태평양 도서국 포럼 어업 기관과 대화 및 심포지엄을 조직하여 항만국 조치협정을 통해 불법, 비보고, 비규제 어업을 “예방, 억제 및 근절”하겠다고 밝혔다.
