전 미국 해군 대령 라울 페드로조(Raul Pedrozo)
모든 국가는 자유롭고 개방적인 인도 태평양 지역에서 혜택을 누리고 있으며, 이 지역은 세계 바다 사용의 수용 가능한 법적 프레임워크를 수립한 규칙 기반 해양 질서의 지배를 받는다. 국제 질서는 지역 내 평화와 안보를 증진하고 경제 번영을 발전하는 데 중요한 역할을 하고 있지만 심각한 공격을 받고 있다. 중국과 러시아 같은 국가는 “힘이 곧 정의다”는 새로운 질서를 적용하여 국제법에 부합하지 않는 해상 영유권을 주장하려 한다. 미국이 실시하는 항행의 자유 프로그램은 확립된 국제 질서에 대한 이러한 공격에 대응하는 도구이며, 모든 국가를 위해 세계 바다의 안정적인 법 체계를 보존하겠다는 미국의 의지를 강조한다.
항행의 자유 프로그램은 1979년 지미 카터(Jimmy Carter) 당시 미국 대통령 정부가 외교 항의 서한이 과도한 해양 영유권을 뒤집는 데 효과가 없고, 다른 나라가 새롭게 불법적인 주장을 하거나 기존 주장을 철회하지 못하게 영향력을 행사하기 위해 미국의 의지를 보다 구체적으로 과시해야 할 필요가 있다고 판단한 후 시작됐다. 1982년 유엔해양법협약 채택은 연안국과 해양국의 이해를 신중하게 조정하는 해양의 이용에 관한 포괄적이고 널리 받아들여진 국제 프레임워크로 여겨졌다.
미국이 협약의 대부분을 개발하는 데 중요한 역할을 했지만 로널드 레이건(Ronald Reagan) 당시 미국 대통령은 11부 심해 채굴에 결함이 있다는 이유로 서명을 거부했다. 그러나 레이건 대통령은 1983년 해양 정책 성명에서 연안국이 국제법에 따라 미국과 다른 나라의 권리와 자유를 인정하는 한 미국이 유엔해양법협약에 반영된 바와 같이 해당 연안국의 해상에서 권리를 인정할 것이라고 명시했다.
그러나 레이건 대통령은 유엔해양법협약 당사국임에도 불구하고 협약에 부합하지 않는 해양 영유권을 주장하는 국가에 경고도 했다. 해양 정책 성명서는 항행의 자유 프로그램이 가진 중요성을 재확인하면서, 미국이 국제 사회의 항행 권리 및 자유를 제한하기 위한 국가의 불법 행위를 묵인하지 않을 것이며, 유엔해양법협약에 반영된 이해의 균형에 따라 “전 세계 바다의 권리, 자유, 사용을 행사하고 주장”할 것이라고 밝혔다.
모두의 접근성 보존
항행의 자유 프로그램은 미국 국무부의 외교 커뮤니케이션, 다른 정부와의 양자 협의, 미국 해군 함정과 군용기의 작전 등의 세 가지 트랙으로 운영된다. 프로그램이 시작된 이래, 미국 해군과 미국 공군은 전 세계에서 수백 차례 작전을 통해 항행권 및 자유와 기타 국제적으로 합법적인 바다 사용을 제한하기 위해 고안된 과도한 해양 영유권 주장을 묵인하지 않는다는 미국의 의지를 확인했다.
항행의 자유 프로그램이 도발적이고 의도치 않은 결과를 초래할 수 있다는 주장과 달리 항행의 자유 작전은 본질적으로 유엔해양법협약을 포함한 국제법에 따라 모든 국가에 보장된 바다와 공역의 권리, 자유, 합법적인 사용을 비도발적으로 행사하는 것이다. 항행의 자유 작전은 신중히 계획되고, 법적으로 검토되며, 상위 기관의 적절한 승인을 받고, 사건을 확대하지 않으면서 안전하고 전문적인 방식으로 수행된다. 프로그램은 전 세계에 적용되며 정치적 사건이나 불법 주장을 강화하는 국가의 정체성에 기반하지 않는다. 일례로 2020년 미국은 이란과 중국 같은 적대국은 물론 동맹국과 우방국을 비롯한 19개국의 과도한 주장에 이의를 제기했다. 프로그램은 모든 국가에 정기적으로 적용되어 정당성과 도발할 수 없는 의지를 유지하고, 모든 국가의 선박과 항공기가 세계 바다를 사용할 수 있게 한다는 미국의 결의를 증명한다.
중국과 러시아도 항행의 자유 작전을 실시하는 미국 전함을 자국 영해에서 “몰아냈다”고 정기적으로 주장한다. 이러한 허위 주장은 국내의 국가주의 정서를 자극하고 합법적인 미국 해군 작전을 오도하기 위해 고안된 싸구려 정치 선전이다. 항행의 자유 프로그램이 시작된 지 40년 이상 지났지만 미국 군함이 연안국 해상에서 쫓겨난 사례는 없다. 연안국 당국이 이의를 제기하면 미국 군함은 국제법에 따라 합법적인 작전 수행 중이라고 회신한 후 지정된 코스를 따라 임무를 완수한다. 1988년 크림 반도 해상에서 항행의 자유 작전 중인 USS 카론과 USS 요크타운에 소련 전함 2척이 의도적으로 충돌했다. 수많은 소련 전함의 충돌과 거듭된 위협에도 불구하고 미국 군함은 75분 동안 기동하며 소련이 영해라고 주장하는 바다를 통과했다.
1988년 흑해 사건은 항행의 자유 프로그램이 항해권과 자유를 보존하는 데 어떻게 사용될 수 있는지 보여주는 생생한 사례다. 이 사건은 1986년부터 계속되어 온 무해통항의 법적 측면에 대한 미소 간 논의에 활력을 불어넣었다. 논의는 잭슨 홀 협정으로 알려진 1989년 무해통항을 관리하는 국제법의 규칙에 대한 통일된 해석의 체결로 이어졌으며 여기서 소련은 “화물, 무장 또는 추진 수단에 관계없이 전함을 포함한 모든 선박이 사전 통보나 승인이 필요하지 않은 국제법에 따라 영해를 무해통항하는 권리를 누린다”는 미국의 입장에 동의했다.
중국의 과도한 주장에 대응
2021년 10월 발표된 미국 해군의 새로운 전략 지침은 “미국은 바다의 자유를 유지하고, 국제법과 규범을 지원하며, 국제법이 허용하는 곳이라면 어디서나 비행하고, 항해하고, 작전하기 위해, 다양한 플랫폼, 역량, 용량을 갖춘 해군을 전개하는 글로벌 태세를 확대할 것이다”라고 거듭 강조했다. 강력한 항행의 자유 프로그램은 전 세계 바다에 대한 접근을 제한하는 과도한 해양 영유권 주장의 확산에 대응하는 확장된 글로벌 태세의 기둥이다. 과도한 해양 영유권 주장에 이의를 제기하지 않으면 미국과 다른 나라가 누려온 바다의 권리, 자유, 합법적인 사용이 침해될 수 있다. 한마디로 항행의 자유 프로그램은 국제법이 허용하는 곳이라면 어디서나 비행하고, 항해하고, 작전하겠다는 미국의 의지를 강조하고, 세계 바다에 대한 안정적이고 규칙에 기반한 법 체계를 지키겠다는 미국의 확고한 의지를 보여준다.
이것은 특히 남중국해에서 드러난다. 이곳에서 중국은 일상적으로 국제법을 위반하고, 위험하고 도발적인 행동으로 불법적인 해양 영유권을 주장하고, 합법적으로 해양 자원을 활용하는 작은 국가를 위협한다. 2016년 국제재판소는 악명 높은 9단선에 기반한 중국의 남중국해 영유권 주장이 법적 근거가 없다고 만장일치로 판결했다. 국제재판소는 또한 중국이 스프래틀리제도에서 차지하고 있는 7개 지형에 대해 대규모 간척 공사와 인공섬 건설을 진행하여 해양 환경에 심각한 해를 끼쳤고, 취약한 생태계를 보존하고 보호해야 할 의무를 위반했다고 판단했다. 판결은 법적 구속력이 있지만 중국은 판결을 따르기를 거부하고 있다. 미국은 2016년부터 스프래틀리제도와 파라셀 제도에서 중국의 과도한 해양 영유권 주장에 도전하는 항행의 자유 작전을 30회 이상 실시했다.
국제 사회는 세계 안보와 번영에 중요한 바다의 자유를 보존할 지속적인 의무와 책임이 있다. 따라서 미국은 각국에 항행의 자유 작전을 수행하고 항행권과 자유를 방해하는 과도한 해양 영유권 주장을 공개적으로 반대할 것을 권장하고 있다. 일부 국가가 국제법 규정을 넘어서며 항해 권리 및 자유를 제한하는 주장을 계속하는 한, 미국은 모든 나라를 위한 글로벌 안보, 안정, 번영에 필수적인 것으로 증명된 규칙 기반 질서를 유지한다는 결의를 계속 증명할 것이다.
