알프레드 오얼러(Alfred Oehlers) 박사
대니얼 K 이노우예 아시아 태평양 안보 연구소
작년에 인도 태평양의 새로운 전략적 파트너십은 언론에 많이 보도됐다. 오스트레일리아, 인도, 일본, 미국이 참여하는 4자 안보 대화, 즉 쿼드는 언론의 관심을 많이 받았으며 2021년 9월 워싱턴 DC에서 첫 번째 정상 회의를 개최하며 성숙해졌다. 이보다 앞서 오스트레일리아, 영국, 미국은 같은 달에 오커스로 알려진 안보 파트너십을 발표하며 안보 조약의 혁신적인 방향을 강조했다. 분석가들은 오커스가 파트너국 간 국방 과학, 기술, 산업 통합을 심화함에 따라 유사한 삼자 또는 미니 양자 조약이 뒤이어 등장할 것이라고 전망했다. 논평가들도 여기에 주목하고, 인도 태평양에서 새로운 동맹 및 파트너십 시대가 열리면서 안보 조약이 증가하는 것을 포착했다. 이러한 동향이 계속될지는 두고 봐야 한다. 현재로서는 미국과 지역 내 같은 생각을 가진 파트너국의 이러한 전략적 관계 재편을 이끄는 동력이 무엇인지 심층적으로 파악하는 것이 유익할 것이다.
이미 인도 태평양에는 제2차 세계대전 종전 이후 미국과 파트너국이 개발한 많은 동맹, 파트너십, 관계들이 있다. 이러한 중요한 구조 덕분에 연이은 지정학 및 안보 문제를 헤쳐나가고, 국제 규칙 기반 질서를 확립하여 수십 년 동안 인도 태평양에 안정, 안보, 번영을 제공할 수 있었다. 미국이 오스트레일리아, 일본, 필리핀, 한국, 태국과 체결한 동맹은 이러한 구조의 초석으로 널리 여겨진다. 그러나 이러한 동맹은 인도 태평양의 거의 모든 국가를 포함하는 넓고 촘촘한 양자 안보 관계 네트워크에 놓여 있다. 이러한 활동은 탄탄한 민간 및 군사 외교와 광범위한 안보 지원 및 협력 프로그램을 바탕으로 수년에 걸쳐 확대하며 주요 지역 다자 기구와 메커니즘을 포함하게 됐다. 동남아시아 국가 연합과 동남아시아 국가 연합 국방부 장관 회의 플러스는 주목할 만한 예이며, 태평양 섬 포럼과 특정 서비스나 기능을 중심으로 한 기타 다양한 인도 태평양 정치 안보 협약도 중요하다.
과거에 이러한 협약이 역할을 다 해왔다면 왜 재편이 필요한 것일까? 물론 시대가 변했기 때문이다. 제2차 세계대전 이후의 안보 구조는 다른 맥락에서 수립되어 다양한 조건과 상황을 해결했다. 안보 구조의 솔루션은 냉전 시대의 과제와 소련과의 대립을 용이하게 해결하기 위해 고안됐다. 소련이 붕괴하며 냉전이 종식됨에 따라 미국은 잠시 “표류”했지만 곧 테러와의 전쟁 및 안보 역량, 국가 안정을 훼손하는 극단주의 과제를 해결하기 위한 제도 구축에 집중했다. 이러한 궤적을 반영하여 최근까지 안보 구조 참여와 개발을 둘러싼 많은 생각은 극단주의 및 테러 대응, 안보 또는 국방 능력 개발 및 제도 개선, 또는 보다 야심찬 국가 건설과 관련된 주제에 집중됐다.
기만적 비교
현재 상황은 과거와는 전혀 다르다. 중국이 미국의 경쟁국이자 국제 규칙 기반 시스템과 인도 태평양 파트너국의 주권을 훼손하는 세력으로 급부상한 것이다. 표면적으로 중국으로 인해 생긴 어려움을 과거 소련에 의해 생겼던 어려움과 비교할 수 있겠지만, 이는 기만적일 수 있다. 중국은 소련과 다른 주체를 표방하고 있어 다루기가 훨씬 복잡하다. 중국은 독립적으로 성장하지 않고 국제 정치 및 경제 제도에 적극적으로 참여하여 자국에 유리하게 이용했다. 중국은 일대일로 인프라 계획 같은 국가 주도 프로그램에서 국가 권력의 모든 요소를 활용하여 더 적은 수단으로 다른 국가를 전복하고, 회유하고, 강압했다. 동시에 전쟁에 조금 못 미치는 은밀한 회색 지대 전술을 통해 비용을 일으킬 수 있는 재래식 안보 대응을 촉발하지 않으면서 영향력을 강화했다. 이러한 과제는 냉전 시대 대결과 비교하거나 동맹국이 테러에 대응하고 파트너국 안보 역량을 구축한 것과 같은 방식으로는 해결할 수 없다. 이제 우리는 지금의 난제를 해결하기 위한 새로운 방법을 모색하면서 지금까지 동맹 및 파트너십 필요를 어떻게 구성했는지 검토해야 한다.
기술이 끊임없이 발전하고 있기 때문에 재편이 더욱 중요하다. 현재 사이버와 우주 같이 기술을 기반으로 한 영역이 국가 안보 및 전략 경쟁에서 중추적인 역할을 하고 있다. 인공 지능, 양자 컴퓨팅, 5G 또는 6G 통신 부문이 첨단 역량과 융합될 때, 매우 정교한 다중 영역 작전의 실현 가능성이 더욱 커진다. 그러나 20세기 후반 인도 태평양 동맹과 파트너십 구조의 기반이 발전하고 있었던 당시에는 그러한 기술과 역량은 거의 상상할 수 없었다. 이제 우리는 안보 파트너십과 협정의 적정성을 재평가하여 동일한 생각을 가진 파트너국의 집단 안보 및 방어에 즉시 활용 가능한 역량을 강화할 뿐만 아니라 악의적인 행위자가 개발하고 배포한 위협을 차단해야 한다. 기존 구조를 업데이트하면 이러한 노력에 도움이 될 수 있다. 아마도 이러한 기술 분야와 전 영역 작전 요건에 특화된 새로운 파트너십 구조가 필요할 것이다.
회색 지대
오늘날 인도 태평양은 동맹과 파트너십의 관련성과 효과성을 저해하는 확장된 위협 스펙트럼에 직면하고 있다. 민간 부문 및 강제로 투입되는 비정부 및 범죄 단체를 포함한 다양한 국력 요소를 활용한 중국의 회색 지대 전술과 다차원 위협은 일반적으로 군사력보다 더 큰 영향을 미친다. 특히 정치, 외교, 법률, 경제, 금융, 기술, 정보를 종합적으로 고려하면 이는 더욱 더 복잡하며 전적으로 안보 또는 국방 문제인 사안은 드물다. 하지만 우리는 이러한 상황 속에서도 역사적으로 좁게 설정된 기존의 안보 또는 국방 개념에 의존한 동맹과 파트너십을 유지하고 있다. 이러한 파트너십 구조는 아무리 정교하더라도 상호 방어 또는 안보 의무를 유발하는 확실한 “증거”를 식별할 수 없는 모호한 상황에 직면하면 마비될 위험이 있다. 해양 민병대가 몇 번 침범해야 전쟁 행위로 간주될 수 있는가? 얼마나 많은 국가 관리나 정치 대표가 부패하고 영향을 받아야 국가 안보 위협으로 인식하고 조약을 발동할 수 있는가? 이러한 마비 상황에 대응하려면 파트너십의 본질과 범위를 재조정하여, 종종 무력 충돌 없이도 승자와 패자가 발생하는 전략적 경쟁의 미묘한 요소를 반영해야 한다. 기존 파트너십을 업데이트하고 새롭고 더 효과적인 파트너십을 구성해야 한다.
전략적 경쟁 외에도 21세기는 이미 기존 다자간 협력 메커니즘의 역량을 벗어난 심각성, 규모, 복잡성을 가진 위협으로 특징지어질 수 있는 미래를 보여주고 있다. 지금도 계속 중인 코로나19 팬데믹과 기후 변화도 좋은 예다. 이러한 상황은 인도 태평양의 불안을 크게 악화시켰으며 앞으로도 그러할 것이다. 코로나19와 기후 변화에 의해 국제 협력 메커니즘이 심각한 시험을 받으면서 우선 순위를 정하기 위한 노력이 촉발됐다. 코로나19의 경우 개인 보호 장비 부족과 백신 연구, 개발,배포 같은 문제를 해결하기 위해 다양한 규모와 범위의 활동이 이루어졌다. 기후 변화와 관련하여 인도주의적 지원 및 재해 구호 시 긴급한 사안을 처리하기 위한 혁신적인 파트너십이 계속 등장하고 있다. 이것은 파트너의 복원력을 강화하고, 과학, 기술, 조직적 해법을 모색하는 방향으로 확대될 것이다. 성숙한 동맹 및 파트너십과 더불어 이러한 위기와 기타 위기에 특화된 협력 조직이 개발되고, 때로 특정 목표, 우선 순위, 다양한 수명에 따라 임시로 운영될 것이다.
더욱 중요해진 파트너십
파트너십은 과거에도 지금도 중요하다. 하지만 현재와 미래에 필요한 안보 솔루션 때문에 파트너십 개발의 일부 측면에는 더욱 정확한 요건과 기대가 필요할 것이다. 오커스의 예에서 볼 수 있듯이, 민첩하고, 신속하고, 강력하게 과제를 단호히 해결하려면 질적으로 더 깊은 차원의 결의와 통합이 필요하다. 필요에 따라 일부 미래의 파트너십은 더 선택적이고 맞춤화되어, 긴밀한 이해와 상호보완성을 가진 좁은 범위의 파트너와 맺을 수 있다. 이로 인해 우려가 일어날 수 있다. 예컨대 지역 및 소지역 다자주의 지지자들은 결의가 희석될 수 있다고 우려할 수 있다. 하지만 이러한 우려는 오해다. 포용적이고 대의적인 범지역 또는 소지역 협력을 위한 자리는 항상 있을 것이며 이에 대한 결의는 줄어들지 않을 것이다. 따라서 국가 그룹이 긴급한 신속하고 민첩하게 움직여서 긴급한 과제나 필요을 해결할 수 있도록 소규모 협정의 범위가 증가해야 한다. 추가적인 차원의 소규모 협정은 동맹 및 파트너십 구조에 혼란이나 훼손을 일으키지 않아야 한다. 사실, 소규모 협정은 전체적인 구조를 강화하여, 지역 평화, 안보, 번영의 열망을 더 잘 충족시킬 수 있다.
2021년 12월 멜리사 프라이스(Melissa Price) 당시 오스트레일리아 방위산업부 장관은 디펜스 뉴스에 기고한 논평에서 오스트레일리아의 빠르게 악화되는 전략적 환경이 오커스를 체결하게 된 주요 요인이라고 밝혔다. 인도 태평양 국가 대부분은 이러한 비관적인 전략적 평가 공감할 것이다. 동맹국, 파트너국, 같은 생각을 가진 나라들 이러한 골치 아픈 상황에 직면할 준비가 되어 있지 않다면 이는 태만한 것이다. 동맹과 파트너십의 적절성을 철저히 재평가해야 한다. 전략적 경쟁을 고려하며 다음과 같이 질문해야 한다. “지금 동맹과 파트너십으로 충분한가?” 이에 대한 답은 다음과 같을 것이다. “더 많이 노력해야 한다.”
