금지된 조업

금지된 조업

불법 비보고 비규제 조업이해양 안보를 위협하고 있다

벤 크로웰(Ben Crowell) 사령관/서부합동기관태스크포스 및 와드 터볼드(Wade Turvold)/대니얼 K 이노우예 아시아 태평양 안보 연구소

연간 미화 2770억 달러 규모의 상업 어업은 글로벌 산업으로써 많은 국가 경제의 핵심 요소이자 해양 국가의 중요 단백질 공급원으로 기능한다. 세계 인구가 증가함에 따라 어업 기술과 해산물 수요도 증가하고 있다. 소비 증가와 함께 악천후 패턴의 영향은 합법 및 불법 조업의 압박으로 악화되는 위험한 조합이다. 국제 어선단은 불법적이고 약탈적인 활동을 통해 전 세계 해양 국가의 환경 건전성, 경제 안보, 지정학적 안정성에 막대한 영향을 끼치고 있다. 더불어 불법 비보고 비규제 조업과 인신매매, 마약 밀수, 기타 다양한 해양 범죄 사이에는 상당한 연관성이 있다. 이 문제는 세계적이고, 네트워크로 연결되어 있으며, 전략적인 특성을 갖고 있어 불법 비보고 비규제 조업 위협에 대응하려면 국제적인 공동 대응이 필요하다.

불법 비보고 비규제 조업의 3요소

유엔에 따르면 불법 비보고 비규제 조업에는 세 가지 요소가 있다. 첫째, 국가의 배타적 경제수역이나 지역수산관리기구의 관할 해역에서 국가 또는 지역수산관리기구의 법을 위반하고 조업이 이루어진다. 둘째, 국내 또는 지역수산관리기구 규제에 해당하는 어획량을 허위 보고하거나 보고하지 않는 것과 관련되어 있다. 셋째, 국적이 없거나 지역수산관리기구 당사국이 아니면서 관할 해역에서 조업하며 관련 규제를 준수하지 않는 선박, 어자원 관리와 관련한 국가 또는 국제 규정이 없는 곳에서 이루어지는 조업을 포함한다.

인도네시아 대원들이 인도네시아 나투나제도 인근에서 불법 조업한 어부들을 억류하고 있다. AFP/GETTY IMAGES

개념과 용어가 특별히 위협적이진 않지만 이러한 관행은 전 세계 바다에서 점차 많은 생태, 경제, 안보 문제를 야기하고 있다. 스팀슨 센터의 2018년 보고서
《광범위한 조업: 불법 비보고 비규제 조업의 안보 함의》에서 저자들은 환경 피해, 경제 영향, 식량 안보, 지정학적 불안정, 국제 범죄, 해적을 비롯하여 불법 비보고 비규제 조업과 관련된 6대 안보 위협을 명시했다.

이 모든 요소는 상호 독립적으로 피드백 루프를 강화하는 역할을 하며, 동시에 상호 연결되어 있으며, 불법 비보고 비규제 조업을 둘러싼 문제와 과제를 가속하고 있다.

세계 수산업 현황

전 세계적으로 어자원이 고갈됨에 따라 원양 어선단과 영세 어부들이 어자원에 끼치는 압박이 커지고 있다. 유엔은 2018년 보고서 《세계 수산업 및 양식 현황》
에서 글로벌 어자원 중 33퍼센트가 남획되고 59.9퍼센트가 최대 수준으로 수확되고 있다고 밝혔다. 이렇게 압력이 커지면서 어자원이 희소해지고 가격 상승으로 이어져, 불법 조업과 약탈적인 행동이 더욱 기승을 부릴 수 있다. 남획과 특정 수확 방법으로 인한 환경 압박이 증가하면서 남중국해와 아프리카 동해안 및 서해안에서 어장의 생태계가 붕괴되고 있다. 천연 자원의 고갈로, 많은 국가는 과거 재생 가능했던 경제 자원의 손실과 바다에서 수확한 식량의 손실이라는 이중 영향에 직면하고 있다.

많은 국가에게 이것은 사소한 문제가 아니다. 유엔에 따르면 몇몇 개발도상국은 해산물에서 얻는 단백질이최대 50퍼센트에 이른다. 어자원이 고갈되면서 개인, 가족, 지역 사회의 기본 생존에 가해지는 압박이 더욱 커지고 있다. 굶주릴 것인가 아니면 가족이나 마을을 부양하기 위해 불법 활동을 할 것인가 사이에 비용과 편익을 분석해야 하는 경우, 대부분의 사람들은 지역 사회를 먹여 살리기 위해 필요한 일을 할 것이다. 이에 따라, 환경 서식지와 천연 자원의 손실은 인간에게 경제 및 식량 안보 문제를 일으키고 나아가 해양 범죄와 해적 행위를 야기할 수 있다.

해적 행위로 이어지는 남획

2006년부터 2012년까지 소말리아 해역에서 발생한 해적 위기는 어부들이 범죄자로 전락한 대표적인 사례다. 1991년독재자 모하메드 시아드 바레(Mohamed Siad Barre)가 축출되자 소말리아는 혼란에 빠졌고 중앙 권력의 상실로 아프리카의 뿔 주변에 관리되지 않는 큰 공간이 생겼다. 국가 관리의 부족을 인식한 중국과 기타 국가의 원양 어선들은 소말리아의 배타적 경제수역으로 이동했고 어자원을 파괴했다. 이러한 불법 비보고 비규제 조업으로 현지 어부들은 빠르게 일자리를 잃었다. 생계를 유지할 다른 방법은 거의 없는 데다가 군용 무기는 쉽게 구할수 있었기 때문에, 얼마 지나지 않아 아프리카의 뿔주변 해역에서 해적 행위가 호황을 누리게 됐다.

다국적 해군의 강력한 노력과 무장 보안 요원의 확산으로 현재 소말리아의 해적 문제는 대부분 진압되었다. 미국 해군 정보국에 따르면 2007년237건이던 공격 건수는 2016년부터 2020년까지 불과11건으로 감소했다.

인도 태평양의 7개 첨단 감시 센터 중 하나인 방콕 센터에서 어선을 실시간 감시하고 있다. 감시 센터는 불법 비보고 비규제 어업을 막기 위한 항만국조치협정을 시행한다. AP 통신

불법 비보고 비규제 조업으로 시작된 일련의 사건은 해적 행위로 확대됐고 지금도 계속되고 있는 지정학적 문제를 악화시켰다. 이는 불법 비보고 비규제 조업의 위험을 경고하는 사례로 봐야 할 것이다.

해군 정보국에 따르면, 동남아시아와 기니만에서 해적 공격이 끊이지 않고 있으며 2016년부터 각각 417건과544건이 발생했다. 소형 보트가 저속 대형 선박을 공격하여 무장 강도 행위를 저지르거나 승무원을납치하여 몸값을 노리는 전통적인 패턴을 여전히 볼 수 있다. 최근 일어난 공격을 행한 이들이 실직한 어부들인지는 불분명하다. 하지만 종종 먼 바다에서 선택된 표적을 상대로 선박을 조정하는 등 소형 보트를 작동하는 기술에서 전문 선원의 역량이 나타난다.

공해상의 기타 범죄 요인

무장 강도와 해적 행위는 여전히 중요한 안보 문제지만, 글로벌 해양 커뮤니티 맥락에서 통계적으로 매우 미미한 수준이다. 어쩌면 더 중요한 사안은 노예나 마약 밀매 같은 불법 비보고 비규제 어선과 관련된 일반적인 범죄일 수 있다. 2016년 AP 통신은 인도 태평양 상업 어선에서 이루어지는 노역에 대한 시리즈 기사를 발표했다. 일례로 AP는 보수도 받지 못하고 매우 열악한 조건에서 22년 동안 바다에서 노예처럼 부려진 후 버마로 돌아간 한 남자의 비극을 상세히 소개했다. 어선은 강제 노동 외에도 전 세계의 인신매매에 사용되고 있다. 유엔 보고서 《2020년 국제 이주 하이라이트》에 따르면 2016년부터 2018년까지해상을 통해 유럽에 도착한 “부정” 이주자는 65만 3000명으로 추정된다. (보고서에 따르면 부정 이주는 “법, 규제 또는 출발국, 경유국 또는 도착국 출입을 관리하는 국제 합의를 벗어나 이루어지는 사람의 이동”을 의미한다.) 보고서에는 사용된 선박의 유형이 명시되지 않았지만, 어선은 아프리카에서 유럽으로 사람을 옮기는 역할을 했다.

또 다른 중요한 안보 문제로 마약 밀매 조직과 상업 어선 사이의 관계를 들 수 있다. 동태평양 전역에서 사법기관이 단속한 선박의 대부분은 마약을 밀매하거나 연료 재보급이 필요한 “고속” 밀수선을 지원하는 어선이다. 2011년 유엔 보고서 《수산업계의 초국가적 조직 범죄》는 “어선은 바다를 통해 멕시코와 미국으로 코카인을 불법 운송하는 데 필수 수단으로 여겨진다”고 말했다.

이와 같은 사실은 최근 미국 국무부의 보고서에서 어선을 통한 해양 내 마약 운반을 참조하면서도 입증됐다. 마약조직은 어선을 사용하여 마약 거래를 합법적인 상거래로 위장하고 불법 활동을 숨긴다.

세력 투사

다소 최근에 발생하고 있는 중요한 국제 사회의 안보 과제 중 하나로 국가가 권력을 투사하기 위해 어선을 사용하는 것을 들 수 있다. 이 전술을 가장 많이 사용하는 국가는 중국이다.

과거 15세기, 중국은 이미 위대한 해양 국가였으며 인도 태평양 지역을 이동하는 대형 상선을 보유하고 국제 무역과 탐험을 실시했다. 제2차 세계대전 도중이었던 1947년, 중국은 남중국해에 대한 영주권을 주장하는 첫 번째 공식 지도를 발표했으나 전쟁이 종식될 때까지는 이러한 해양 활동을 중지했다. 2000년대 후반, 중국은 현재까지 계속되고 있는 일련의 간척 및 인공섬 공사를 통해 해양 영유권을 강력하게 주장하기 시작했다.

2012년 중국이 필리핀의 배타적 경제수역 내에 있는 스카버러사주를 사실상 장악하자 필리핀 정부는 이 문제를 상설중재재판소에 제소했다. 재판소는 중국이 광범위한 불법 조업 활동과 해양 서식지를 파괴한 건설 프로젝트에 관여했으며 “필리핀의 배타적 경제수역 내에서 조업과 관련하여 필리핀의 주권을 적절히 존중하지 않았다”고 판단했다. 하지만 중국은 상제중재재판소의 판결을 일축하고 재판 결과를 인정하길 거부했다.

인도네시아 대원들이 파나마 국적 MV 니카호를 2019년 7월 바탐에서 나포한 후 불법 어획물을 찾기 위해 수색하고 있다. AFP/GETTY IMAGES

재판소는 중국이 지역 전반에 사용한 많은 방법을 요약했다. 중국은 국제해양법을 위반한 데 그치지 않고, 해안 경비대가 인근 배타적 경제수역까지 어선을 호위하게 하여 공세를 강화했다. 또한 중국은 국가가 관리하는 해양 민병대의 강화 어선을 사용하여 지역 곳곳에서 다른 선박에 충돌하고, 공격하고, 괴롭혔다.

몇몇 사건에서 이로 인해 사망자가 발생했고, 선원들은 위급한 상황에 빠진 선원을 버리지 않는다는 시대를 초월한 뱃사람의 원칙을 위반하고 배를 버리고 표류했다. 가장 최근에는 중국이 공해상에서 연례 조업 활동의 일환으로 340척의 어선으로 구성된 대규모 어선단을 에콰도르와 갈라파고스제도 인근 해역으로 보내자, 불법 비보고 비규제 조업에 대한 국제 사회의 관심이 일어났다.

위협에 대처

대부분의 해양 안보 담당자는 인력, 보트, 비행기, 총기, 훈련을 비롯한 더 많은 자원이 필요하다고 말한다. 최고 선진국도 해양 범죄에 대응하기 위해서는 더 많은 도구를 필요로 하므로, 이는 성공을 위한 중요 요소임에 분명하다. 추가 자원 없이 국제 사회가 불법 비보고 비규제 조업으로 인한 위협에 대응할 수 있는 한 가지 방법은 어선에 승선하는 것이다. 군이든 경찰이든 관계없이 해양 안보 조직은 항구나 해상에서 어선에 승선해야 한다. 사법기관은 다양한 국내 및 국제법적 권한과 관할권을 사용하여 어선, 선원 서류 및 식량, 화물, 보고된 어획량, 조업 장비를 조사하고, 선원을 인터뷰하여 안전과 건강을 확인해야 한다.

또한 당국은 어선의 조업 지역 및 대상과 입항 일정을 파악해야 한다. 사법기관은 모든 기회를 활용하여 어부와 교류하고 전 세계의 공해와 근해를 이동하는 어선의 활동을 관리해야 한다.

더불어 국가 사법기관의 공조 노력은 불법 비보고 비규제 조업에 대한 국제법집행의 효과를 높일 것이다. 해양 안보 전문가를 연결해 공유 데이터베이스를 만들 수 있을 것이다. 이를 통해 사법기관은 국가 간 협력을 조율하여 범죄 네트워크 내 사각지대를 없앨 수 있다.

이를 실현할 수 있는 가능성이 점점 더 높아지고 있다.

많은 연안 국가들은 다양한 해양 문제를 해결하기 위해 지역 역량을 구축하는 네트워크인 미국 해양 안보 계획으로부터 종종 지원을 받아 국가 해양 협력센터를 설립하고 있다. 이러한 해양 융합 센터가 개발됨에 따 글로벌 효과를 강화하기 위한 다음 단계는 이들을 연결하는 일이 될 것이다. 더불어 선진국들은 배타적 경제수역을 감시할 자원이 없는 개방도상국을 지원하기 위해 힘을 모아야 한다.

일부 불법 활동은 쉬운 어획을 위해 개별 어선들이 소규모로 침입하는 형태로 이루어지지만, 종종 무장 민병대나 정부 선박의 지원을 받고 국가가 자금을 제공하고 지시하는 형태로도 배타적 경제수역에 대한 침범이 일어난다. 따라서 모든 해양 국가는 전략, 작전, 전술 대응을 준비하여 원양 어업 국가의 배타적 경제수역 침범에 대응해야 한다.

미래에는 범죄 조직 확장 및 국가 확장의 수단으로 불법 비보고 비규제 조업이 사용될 것이다. 이러한 행동 주체들은 유사한 행동을 하고 그들의 행동은 종종 상호 연관성을 갖는다. 간단히 말해 이들은 합법적으로 취할 수 없는 이익과 자원을 얻기 위해 모든 기회를 활용할 것이다.

불법 비보고 비규제 조업에 대한 법집행은 서류상으로 쉬워 보이지만, 실제로는 그렇지 않다. 사법기관의 자원이 제한되어 있고 다양한 우선순위가 상충하기 때문에 어업에 대한 법집행은 종종 두 번째나 세 번째로 밀리게 된다. 전체적으로 볼 때 불법 비보고 비규제 조업은 단순한 환경 범죄가 아니다. 이는 글로벌 전략적 과제로써 국제 사회가 협력하여 전략적으로 대응해야 한다. 현재 기업, 어선, 소유자 및 운영자, 때때로 국가 후원을 받는 주체들은 기능적으로 국제 범죄 조직의 역할을 하고 있으며 전 세계 바다의 생태적 건전성, 경제 안보, 식량 안보, 전반적인 해양 안보에 막대한 영향을 주고 있다.

그러므로 항구에서든 공해에서든 불법 비보고 비규제 조업에 참여하는 선박과 국가는 그 행동에 대한 대가를 치르도록 만들어야 한다. 불법 비보고 비규제 조업의 보상보다 비용이 커지지 않으면 불법 조업 어선의 국가, 소유자, 운영자는 전 세계 공해에서 범죄 활동을 계속할 것이다.

수행했으며 벤 크로웰은 미국 인도태평양사령부 서부합동기관태스크포스 작전 부참모다. 와드 터볼드는 미국 해군에서 30년 복무 후 대령으로 전역했으며 대니얼 K 이노우예 아시아 태평양 안보 연구소에서 교수로 재직 중이다. 그의 전문 분야는 해양 안보, 전략, 국가 안보, 군사 작전이다. 본 기사는 저자의 견해일 뿐, 대니얼 K 이노우예 아시아 태평양 안보 연구소, 미국 국방부, 미국 해안 경비대 또는 미국 정부의 공식 정책이나 입장을 반영하지 않는다.

본 기사의 일부 내용은 알렉산더 L. 부빙(Alexander L. Vuving)이 편집하고 2020년 9월 대니얼K 이노우예 아시아 태평양 안보 연구소가 발행한 《과거, 현재, 미래: 인도 태평양의 안보에 대한 생각》에 처음 등장했다.