인도 태평양의 억지 활동

오스트레일리아, 미국 및 같은 생각을 가진 국가와의 강력한 동맹을 통해 중국의 공세에 대응하기

애슐리 타운센드(Ashley Townshend), 데이비드 산토로(David Santoro) 박사

경쟁이 치열해지고 있는 인도 태평양에서 오스트레일리아, 미국, 지역 동맹국, 파트너는 경쟁 공간의 모든 차원에서 발생하는 다양한 전략적 과제에 직면하고 있다. 중국이 미국을 지역 지배 세력에서 몰아내기 위해 다차원 강압을 사용하면서 전략적 경쟁의 새로운 시대가 열리고 있다. 미국의 패권과 오랜 규칙 및 규범에 기반한 인도 태평양 질서의 안정과 특징도 위기를 맞고 있으며 나날이 불확실성이 커지고 있다.

중국은 인도 태평양 지역에서 펼치는 다양한 영역의 활동과 중국 공산당의 국가 차원 전략을 통해 이 지역에 시련을 가져오고 있다. 평화와 전쟁 사이의 회색 지대에서 경제적 강요, 외국 간섭, 정치전, 민병대 사용 등 전술은 중국이 점진적인 지리전략적 현상(status quo) 전환을 추구하는 데 사용하는 도구가 됐다. 이러한 노력은 중국 공산당의 빠르게 커지는 재래식 군사력 및 중국의 인도 태평양 내 입지 확대와 결합하고 있다. 이 모든 것은 중국이 핵무기 현대화와 새로운 전략 기술에서 경쟁력 확보를 추진하는 가운데 이루어지고 있다.

이러한 과제에 비추어 지역 억지, 방어, 강압 대응을 강화하려면 오스트레일리아와 미국은 독립적 활동은 물론 양국과 같은 생각을 가진 파트너국과 협력을 통해 인도 태평양 지역에 대해 더욱 통합된 전략과 목표 달성을 위해 동맹을 운영하는 새로운 방식을 개발해야 한다. 오스트레일리아와 미국은 이 의제를 폭넓게 지지하고 있다.

하지만 미국 오스트레일리아 동맹 내에서 억지 전략에 대한 협력을 강화하는 것은 쉽지 않은 일이다. 오스트레일리아와 미국은 동일한 전략적 목표를 갖고 있지만 중국에 대한 국익과 위협 인식은 결코 대칭적이지 않다. 양국은 각기 다른 역량, 정책 우선 순위, 비용 및 위험에 대한 수용성을 가지고 있다. 억지 운영 노력은 점진적으로 추진하고 강력한 동맹 대화에 기반해야 한다.

오스트레일리아와 미국은 갈수록 치열해지고 있는 인도 태평양 지역에서 억지와 국방에 대한 기여를 강화해야 한다. 회색 지대 강요, 정치전, 경제적 영향력, 군사 위협, 핵 압박을 억지하기 위한 통합된 종합 접근법을 개발하는 것이 동맹의 최우선 과제가 돼야 한다.

중국이 지역 지배권을 추구하는 과정에서 기꺼이 강압을 사용하겠다는 의지를 밝히면서 모든 국가가 주권을 자유롭게 행사할 수 있는 전략적 질서를 보존하길 바라는 인도 태평양 국가와 충돌하고 있다.

이러한 충돌은 여러 영역에서 이루어지고 있다. 중국은 하위 영역에서 영향력 캠페인, 정보 작전, 기타 형태의 정치전을, 중간 영역에서 회색 지대 전술, 경제적 영향력, 사이버 공격, 강압적인 국가 공작을, 상위 영역에서 재래식 군사 위협과 다양한 전략핵 강화를 사용하고 있다. 중국의 근본적인 접근법은 이러한 강압 요소를 결합하여 지리전략적 현상을 점진적으로 자국에 유리하게 바꾸는 것이다.

오스트레일리아나 미국이 중국의 강압을 효과적으로 억지하려면 이와 같은 모든 경쟁 영역에서 전략을 가지고 운영해야 한다. 국내 복원력 구축, 물리 및 법률적 방어 강화, 신뢰할 수 있는 억지 위협을 통해 강압적인 영향력을 저렴하게 확보하거나 구사하는 중국 공산당의 능력을 허용하지 않는 것이 중국 정책 결정자들을 멈추게 할 가장 확실한 방법이다. 하지만 이를 위해 각 정부들은 국익, 한계, 비용 및 위험 수용 의지에 대해 힘든 결정을 내려야 한다.

오스트레일리아와 미국은 더 큰 위험을 수용하고 중국의 회색 지대 강압을 억지하기 위한 조치를 취해야 한다고 전반적으로 합의하고 있다. 이를 위해 중국이 어떻게 영향력을 구축하여, 비군사적 영향력과 의지를 확보하고, 그러한 역학을 무력화하거나 뒤집는 조치를 취하는지 이해하고 예측해야 한다. 후자를 달성하기 위해 동맹국은 중국이 사용하는 회색 지대 활동의 다양한 속성, 악의적인 주체에 대한 집중 금지 또는 기소, 회색 지대 작전 노출을 고려할 수 있다.

인도 태평양에서 우호적인 세력 균형을 유지하기 위해서, 공통 억지 목표를 중심으로 재래식 군대를 조율하는 미국과 동맹국의 능력에 대한 의존도가 점차 커질 것이다. 이에 오스트레일리아와 미국은 전쟁 개념을 공동 개발하고, 기술 개발과 실험을 강화하고, 종합 역량, 상호 운용성, 군 태세 목표를 발전시켜 점진적으로 집단 억지 목표를 추진해야 한다.

중국과의 전략적 경쟁을 세력권 간의 경쟁인지 아니면 우호적인 세력 균형을 찾는 활동으로 이해해야 할지 아직 불분명하다. 냉전과 달리 중국이 미국의 근접 영역을 통제하게 미국이 허용하지 않을 것이라는 수사학적 합의가 커지고 있지만, 중국이 사실상 세력권을 수립할 가능성은 여전히 남아있다. 이러한 결과를 방지하기 위해서는 오랫동안 미국의 안정, 규칙, 제도, 질서의 수호자 역할을 해온 미국의 광범위한 지역 내 호감도를 저하하지 않는 방식으로 활동을 진행해야 한다.

중국의 회색 지대 강압은 인도 태평양의 전략적 경쟁에서 일상적인 현실이다. 현대적인 형태의 정치전으로서 회색 지대 강압의 가장 큰 특징은 중국이 지역 평형 상태를 조금씩 움직여 장기적으로 지리전략적 이점을 확보하려 한다는 것이다. 비군사적 강요, 부패, 은밀한 영향력 활동이 광범위하게 혼재된 중국의 전술은 결코 새로운 것이 아니지만 전례 없는 세계화로 인해 자유 민주주의 국가의 취약점이 드러나는 가운데 중국은 회색 지대 행동의 범위와 영향을 확대하고 있다. 이러한 방법은 법적 또는 윤리적 제약을 거의 받지 않고 세계화로 인해 가능성이 열린 새로운 강압 및 영향력 요소를 국가 차원에서 자원을 동원하여 더 잘 악용할 수 있는 중국 공산당 같은 독재 정권에 불균형적인 이점을 준다.

그러나 회색 지대 강압에 대응하기 위해서 억지력 구성의 적용 여부나 방법에 대해 합의가 이루어지지 않고 있다. 많은 전문가들은 중국 공산당의 활동이 유연하고, 끈질기고, 다른 영역과 교차하기 때문에 억지나 방어보다 위험 경감과 복원력 구축이 더 적절하다고 주장한다. 거부에 의한 억지가 다양한 유형의 회색 지대 강압에 대응하기 위한 전략을 개발하는 데 유용한 구성이라는 주장도 있다. 거부 논리는 위험을 완화하고 복원력을 구축하여 방어를 강화하는 노력을 통합할 뿐만 아니라 미국과 오스트레일리아가 협력하여 미리 결정된 방식으로 대응하거나 비용을 부과하겠다고 위협하여 회색 지대 강요나 더욱 심각한 형태를 억지할 수 있는 전략적 근거를 제공한다.

이렇게 다양한 의견이 있지만 오스트레일리아와 미국은 다음과 같이 주력하여 회색 지대 강압을 억지해야 한다는 데 전반적으로 동의하고 있다. 비용과 위험을 기꺼이 받아들이고, 보다 적극적으로 대처하고, 전 사회적인 접근법을 강화하고, 다른 지역 주체와 함께 동맹 접근법을 개발해야 한다.

중국의 회색 지대 강압을 억지하기 위해 오스트레일리아와 미국은 정치적 비용과 위험을 감수하고 유지해야 한다. 은밀한 외국인 간섭을 처벌하는 법, 해외직접투자 심사, 중국에 대한 경제적 의존도를 줄이는 노력과 같은 국내 복원력 강화 조치는 단기적으로 재무 및 정치적으로 비용이 많이 필요하고, 중국이 반대를 일으키기 위해 악용할 수 있는 법률, 규제, 국민 인식 과정이 필요하다. 사이버 공격을 기소하거나, 제재를 실행하거나, 회색 지대 전술을 공개하는 등 중국의 활동을 노출시키고 비용을 부과하는 조치는 정부에 더욱 위험하다. 오스트레일리아와 미국이 핵심 이해, 한계, 원하는 행동 방침을 미리 분명히 정의하면 이러한 불가피한 부담에 대비하는 데 도움이 될 것이다. 이러한 노력에 진솔한 공개 대화와 메시지 전달을 수반하여 국내 지원을 강화해야 한다. 정당성은 권위주의 체제 대비, 민주주의 국가가 가진 가장 중요한 장점이기 때문에 오스트레일리아와 미국은 회색 지대 전략 대응을 자유주의 규범에 뿌리 두고, 적어도 언론, 시민 단체, 정치 제도 같이 정치전이 일반적으로 일어나는 민주적인 공간에 피해를 주지 않게 해야 한다.

또한 미국과 오스트레일리아는 더욱 적극적인 자세를 취해 중국의 회색 지대 강압을 억지하는 데 주도적으로 나서야 한다. 최근까지만 해도 양국은 사실 확인 후 조치를 통해 회색 지대 문제에 대응하는 데 너무 집중했다. 이로써 중국은 추진력을 확보했고 오스트레일리아와 미국은 과제의 역동적인 특성에 대처하는 데 준비가 부족한 반응적인 태세를 가질 수 밖에 없었다. 양국은 이전보다 더욱 적극적인 자세로 전환하기 위해 중국이 어떻게 영향력을 구축하여 비군사적 이점을 확보했는지 이해하고 예측하는 한편, 단호한 조치를 통해 이러한 역학을 무력화하거나 뒤집겠다는 의지를 가져야 한다. 오스트레일리아가 5G 네트워크에서 화웨이를 금지하기로 결정한 것은 국가가 어떻게 회색 지대 위협을 선제적으로 무력화할 수 있는지 보여주는 예다. 중국에 불리하게 역학을 뒤집으려면 바람직하지 않은 행동의 비용과 위험을 높여 중국에 상황 확대 부담을 전가해야 한다.

중국의 강압을 억제하고 그에 대응하려면 응집력 있는 범정부적 접근법이 중요하다. 그러나 비정부 부문의 취약점과 역량을 고려하면 범정부적 접근법을 범사회적 접근법으로 확대해야 효과적일 것이다. 두 전략 모두 자유 민주주의 국가에 어려우며, 특히 후자는 첨예한 국가 사회 문제가 될 수 있다. 오스트레일리아는 해외투자검토위원회의 의사 결정 과정을 개혁하고 국가 안보와 인도 태평양 인프라 자금 지원에 대한 부처 간 협력을 포함시킨 것을 비롯하여 범정부적 접근법을 실행하는 데 성공했다. 외국 간섭에 대해 대학과 정보 조직 사이의 협력 강화 등 전사회적 협력을 구축하려고 노력하고 있지만 이를 위해 지속적인 노력, 새로운 규제, 정보 공유 강화가 필요하다.

마지막으로, 오스트레일리아와 미국은 집단 이해가 위협을 받고 있는 부문을 이해하고 동맹 프레임워크 내에서 모든 국력 요소를 활용하여 억지력 강화를 추구해야 한다. 이를 위해 단호한 노력이 필요하다. 오스트레일리아와 미국의 이해 관계는 모든 면에서 일치하지 않으며 중국의 회색 지대 활동의 성격, 심각성, 함의에 대한 동맹국의 관점은 종종 심각하게 다르다. 새로운 양자 인도 태평양 동맹 조정 메커니즘은 이러한 차이를 관리하고 공동의 목표에 집단 행동의 초점을 맞추는 데 유용할 것이다. 광범위하게 보면, 공동 이해, 가치, 법치에 대한 상호 의지가 인도 태평양 지역의 같은 생각을 가진 다른 파트너국과 미국 오스트레일리아 동맹의 운영 방식에 기반이 돼야 한다. 즉, 오스트레일리아와 미국이 안보 파트너로서 입지를 굳히려면 단순히 중국의 강압에 대응하는 것을 넘어서 지역 국가의 참여를 유도하는 노력을 해야 한다.

중국은 모든 분쟁 영역에서 미국과 동맹국에 대한 경쟁을 심화하고 있지만 핵무기를 억지나 분쟁의 종료 도구만 보지 않고 활동에 영향을 미치는 중요한 수단으로 보고 있다. 이 전략은 성과를 거두었다. 미국과 동맹국들은 한때 가졌던 결정적 이점을 더 이상 갖지 못하고 있다. 이러한 추세가 지속되면 미국과 동맹국 사이가 멀어질 수 있다.

미국 동맹국은 최전선에 중국(러시아 및 북한)의 강압이 있기 때문에 새로운 억지 방안을 요구하고 있다. 그중 가장 큰 목소리를 내는 것은 인도 태평양 동맹국이다. 일본은 중국이 일본에 더욱 공격적으로 행동할 것이라고 두려워하고 있기 때문에 미국이 미중 전략적 관계의 기반으로 상호 취약성을 이용해서는 안 된다고 주장한다. 일본은 또한 미국이 확대한 억지에 더욱 적극적으로 참여하기로 결정했다. 미국이 이미 일본, 한국과의 확대 억지 대화와 작전을 크게 강화하여 긴밀한 동맹국임을 보여주었지만, 일본과 한국은 동북아시아에서 북대서양조약기구와 유사한 방위 조약을 요구하며 미국을 압박하고 있다. 오스트레일리아 국민들도 전략적 억지에 대한 오스트레일리아의 기여 확대 여부와 방법에 대해 다시 생각하기 시작했다. 미국 전략 사령부의 체계적이고, 투명하며, 신중한 커뮤니케이션은 미국 오스트레일리아 안보 및 억지 협력을 현재 수준까지 끌어올리는 데 큰 도움이 되었다.

미국 동맹국들은 오랫동안 유지되온 동맹 프레임워크 밖에서 행동하거나 기존 프레임워크에 반대하기보다 프레임워크 내부에서 억지 수요와 논의를 진행해왔다. 이는 미국과의 관계에 대한 동맹국의 관점과 미국이 동맹국의 국방에 여전히 중요한 기능을 하고 있다는 증거다.

중국이 개발한 새로운 개념과 역량에 대응하는 최선의 방법에 대한 다양한 견해와 이견이 있지만 오스트레일리아와 미국은 동맹으로서 그러한 문제를 좀 더 깊이 있게 반영하고 효과적인 집단 대응을 개발하기 위해 야심찬 노력이 필요하다는 데 동의한다. 이를 위해 더욱 협력하여 경쟁국의 진화하는 전쟁 전략과 승리 이론을 심도 있고 체계적으로 분석해야 한다.

오스트레일리아와 미국은 갈수록 분쟁이 심화되는 인도 태평양 지역에서 미국 오스트레일리아 동맹이 집단 억지 및 방어를 강화해야 한다는 전반적인 합의를 이루었다. 린다 레이놀즈(Linda Reynolds) 오스트레일리아 국방부 장관은 2019년 11월 워싱턴 연설 중 “억지는 공통 목표를 위한 공동 책임이다. 미국을 비롯한 그 어떤 나라도 혼자 수행할 수 없다”고 말했다. 그러나 억지를 위해 어느 정도의 협력이 필요한지 또는 국가별로 정치적으로 가능한 것은 무엇인지에 대한 합의가 이루어지지 않았기 때문에, 이 목표를 실현하는 것은 지속적인 과제가 될 것이다.

일부 전문가들은 역량 축적 및 특정 억지 목표에 대한 통합 정책 계획으로 전환하여 중국의 모험주의를 저지하고 여기에 장기적으로 인도, 인도네시아, 일본, 싱가포르 같은 다른 긴밀한 안보 파트너국을 영입해야 한다고 주장한다. 이러한 유형의 협력이 강력한 억지 신호를 보내겠지만 다양한 법적, 운영, 관료적 장애물에 직면할 것이라는 주장도 있다. 궁극적으로 결과는 중국 공산당의 위험 감수 및 군비 증강과 관련한 까다로운 질문에 대해 미국과 오스트레일리아가 공통된 입장을 수립하는 능력에 달려 있다. 어느 정부도 그러한 결정에 갇히길 원치 않기 때문에 양국은 협력, 조율, 상호운용성 강화를 위한 원칙을 따라 점진적으로 집단 억지 목표에 접근해야 한다.

상위 분쟁 부문에서 집단 억지 및 방어를 강화하기 위해 어떤 조치를 취하든, 미국은 현재보다 더 이른 단계에서 군사 계획에 오스트레일리아를 포함시켜야 한다. 이것은 쉽지 않은 일이다. 2018년 미국 국방 전략이 동맹국에 초점을 맞추고 있지만, 이러한 유형의 통합은 독자적인 계획을 바탕으로 활동하는 자립형 합동군을 배치하는 것을 선호하는 전통의 미국 국방부와 충돌한다. 이를 위해서는 오스트레일리아 정부의 지원에 대한 높은 수준의 외교적 신뢰, 전쟁은 아니더라도 주요 역할을 오스트레일리아에게 맡기겠다는 정치적 의지가 필요하다. 동시에 오스트리아도 최소 사전 정의된 특정 비상 상황을 중심으로 작전 수준까지 미국의 군사 계획에 참여하겠다는 의지를 가져야 한다.

동맹의 억지에 대한 기여를 강화하기 위해 미국, 오스트레일리아, 기타 안보 파트너 사이에 적절한 노동 분업을 논의해야 한다. 이를 위해서 역할과 책임을 명확히 정의하고 특정 임무와 비상 상황에서 다양한 동맹이 참여하는 조건에 대한 합의를 이뤄야 한다. 이 모든 것이 공통 한계를 실행하기 위한 동맹 결의의 신뢰성에 달려있지만 그 어떠한 사안도 미국 오스트레일리아 동맹의 지도자들로부터 충분한 관심을 받지 못했다. 결정적으로 전략적 노동 분업에 대한 결정은 군 구조와 투자 우선 순위에 큰 영향을 미치므로 넉넉한 시간을 두고 사전에 고려해야 한다.

미국 오스트레일리아 동맹을 최적화하여 집단 억지를 발휘하기 위한 가장 유망한 방법 중 하나는 군사 상호운용성과 방위 산업 협력을 강화하는 것이다. 미국의 소프트웨어 이전 장벽을 완화하여 오스트레일리아 플랫폼이 미국과 같은 군용 시스템을 사용할 수 있게 하고 전장에서 일관성과 효과를 보장하면 양국에 모두 이득이 될 것이다. 더 구체적으로 말하면, 미국 의회와 국무부는 동맹국 및 파트너국과 미국 기술 공유 및 이전과 관련한 실행, 법률, 라이선싱 규제를 철폐해야 한다. 이러한 장애물 때문에 오스트레일리아가 국가 기술 및 산업 기반에 완전히 통합되지 못하고 양국이 서로의 첨단 기술 부문을 활용하는 능력이 제한된다. 향후 상위 시나리오에 대한 동맹 시너지를 구축하기 위해 오스트레일리아와 미국은 새로운 개념 공동 개발을 우선으로 하고, 기술 실험을 이끌고, 역량 개발, 상호운용성, 지역 태세에 대해 심도 깊게 논의해야 한다.

위 모든 것을 협상할 때 오스트레일리아는 동맹국으로서 솔직하게 행동하고 동맹의 방향이나 인도 태평양 전략 환경에 대한 중요 사안을 주저 없이 제기해야 한다. 특히 정치적으로 불확실한 시기에 미국은 오스트레일리아와 같은 동맹국의 리더십 역할 확대를 환영할 것이다. 

마지막으로, 중국의 세력권 구축을 막기 위해 오스트레일리아, 미국, 기타 동맹국, 파트너국은 더 이상 모든 영역에서 군사적 우위를 누릴 수 없다는 것을 인정하면서 지역 질서 수호에 대한 의지를 높여야 한다.