중국의 해양 전략

미국과 동맹국 및 파트너국은 어떻게 대응해야 하는가?

리자 토빈(Liza Tobin)

시진핑(Xi Jinping) 중국 주석은 중국이 21세기 중반까지 “위대한 국가로 재탄생”하려면 “해양강국”이 돼야 한다고 말한다. 이 목표는 중국 지도자들에게 어떤 의미이며 이를 실현하기 위해 최근 중국이 단행한 조직 개혁은 어떤 함의를 갖고 있는가? 중국 공산당은 해양 전력을 확대하기 위한 종합 전략을 갖고 있으며 이는 “청색 경제” 개발, 해양 환경 보존, 해양 자원 개발, 근해 및 원해에서 중국의 “권리 및 국익” 수호라는 몇 가지 주요 영역으로 구성되어 있다.

중국을 해양 강국으로 만들겠다는 목표는 새로운 것이 아니며 2012년 이래 공산당 문서에 여러 차례 등장했다. 그럼에도 불구하고 그동안 중국 내 여러 해양 관련 부서들은그 역할이 여전히 뒤죽박죽이었다. 2016년 중국 정부의 지원을받는 한 해양학자가 지적했듯이 중국의 해양 기관들은 “각자자신의 방식대로 업무를 처리”하기 때문에 협조가 이루어지지않았다. 중국의 최근 조직 개혁은 바로 이 문제를 해결함으로써종합 해양 강대국으로 거듭나고 국제 무대에서 더 큰 역할을하겠다는 야심을 반영한 것이다.

2018년 3월 중국은 공산당과 정부 기관을 전면 개편하면서그 일환으로 해양 조직에 대한 삼대 변화를 발표했다. 중국 관영 신화사는 이번 조직 개혁의 목표가 “정부의 구조를 더욱 효율적이고 서비스 지향적으로 개선하는 데 있다”고보도하면서 이 같은 변화가 “글로벌 무대에서 더욱 확대된중국의 역할”도 반영한다고 전했다. 이 표현은

시 주석이 2017년 10월 제19차 중국 공산당 대회에서 중국이 “무대 중앙으로 이동하고 있다”고 선언한 것을 떠오르게 한다. 중국은 세계 질서 형성에서 더 큰 역할을 담당하겠다는 야심을 공공연히 밝혀왔고 이는 특히 해양 활동에서 뚜렷이 나타나고 있으며, 그 핵심은 잘 알려진 일대일로 프로젝트의 일환인 소위 21세기 해양 실크로드다. 이것은 경제, 정치, 안보 분야에서 다른 나라들의 입장을 중국이 원하는 세계 질서에 부합하도록통합시키는 데 목적이 있으며, 중국은 2017년 일대일로 해양 협력 비전에서 이 점을 분명히 밝혔다.

중국은 이미 해양 관료 기구를 통합한 바 있다. 2013년중국은 여러 해양 사법 기관을 국가 해양 관리국으로 통합하고 그 아래 해안경비대를 창설했다. 미국 해군참모대학중국 해양학 연구소 부교수인 라이언 마틴슨(Ryan Martinson)박사는 이를 통해 해양 사법 기관들 간의 조율이 개선되고 지휘 통제가 효율화됐지만 개편이 완성된 것은 아니었다고 지적했다.

2018년 3월의 조직 개혁은 “공산당 및 정부 조직 개혁심화”라는 제목의 계획을 통해 공개됐으며 해양 관료 기구에 대한 세 가지 변화를 포함하고 있다. 첫째, 중국 해양 전략의 중심인 해양 권리 및 국익 보호 활동은 전반적인 외교 정책 접근법에 더욱 포괄적으로 통합된다. 둘째, 중국 해안경비대의 소속이 국가 해양 관리국에서 인민무장경찰부대로 변경된다. 한편 인민무장경찰부대는 최근 중앙 군사 위원회 직속 기구로 개편됐다. 셋째, 국가 해양 관리국은 앞으로 해체되며 관리국의 현 업무는 신설된자연자원부와 환경보호부가 분담한다. (계획에 따르면 자연자원부 조직도에 여전히 국가 해양 관리국이 포함되어 있으나 이유는 설명되어 있지 않다.)

해양 외교 강화

첫 번째 변화는 외교 정책상 그 중요성이 커지고 있는 해양 전략에 맞춰 중국이 정책 결정 기구를 조정하고 있음을 보여준다. 계획에 따르면 해양 권리 및 국익 보호를 위한 중앙 지휘 소그룹(이하 해양 지휘 그룹)이 해체되고 그 역할은 중앙 외교 위원회로 흡수되는데, 이 같은 조직 통합은 “외교 및 해양부의 자원과 인력 조율”을 개선하기 위한 것이다. 해양 권리 및 국익과 관련하여, 위원회는 공산당 결정의 시행을 지도하고 정보 수집 및 분석 활동을 계획하며 비상 시 대응을 조율하는 한편 주요 사안에 대한 연구를 감독할 예정이다.

시진핑 당시 부주석 아래 해양 지휘 그룹이 설립됐던 2012년이후 현재까지 중국의 외부 상황이 어떻게 바뀌었는지 살펴보면 중국이 조직 개혁을 실시한 이유를 더욱 명확히 이해할 수 있다. 2012년 스카버러 암초의 영유권을 두고 중국과 필리핀 사이에 갈등이 커지면서 남중국해의 긴장이 고조되기 시작했는데, 이 같은 상황 변화 속에서 중국은 자국의 권리와 국익을 지키기 위해서는 분산된 해양 사법 기관들을 시급히 통합해야 한다는 인식을 갖게 됐다. 이러한 내부 조율 개선의 필요성에 따라 해양 지휘 그룹이 창설되고 2013년 다수의 기관이 국가 해양 관리국 아래 통합된 것이다.

이로부터 6년 후 중국은 남중국해에서 상당한 성과를 거두었다고 자평하고 있다. 중국은 영유권을 주장하는 지형에 군 인프라, 부대, 장비를 적극적으로 구축하고 있으며, 중국 관계자들도 과거에 말을 아끼던 것과는 달리 이제는 이러한 군사화를 공개적으로 정당화하고 있다. 외교 전선에서 중국은 남중국해가 “고요한 상태”를찾았다며 자주 만족감을 표시하는 중이다. (하지만 미국의 군사 활동에 대해서는 “안정을 훼손한다”며 여전히 반대하고 있다.) 신화사는 중국이 “남중국해 상황에 대해 성공적으로 관리 통제권을 확보했으며 인근 해역에서도 전반적으로 안정을 유지하고 있다고 보도했다. 더불어 신화사는 필리핀과 동남아시아국가연합을 상대로 한 중국의 외교가 “남중국해 중재 판결의 부정적인 영향을 점차 줄이는” 효과를 거두었다고 평가했다. (여기서 언급된 중재 판결은 2016년 필리핀이 중국의 영유권 주장에 대해 국제상설중재재판소에 제소하여 승소한 사건을 말한다.) 이러한 상황에서 중국은 해양 포트폴리오를 글로벌 역할 확대 노력에 더욱 철저하게 통합시킬 것으로 보인다.

이제 미국 정부와 동맹국들은 중국이 남중국해에서 배운 교훈을 앞으로 어떻게 통합해 가는지 예의주시해야 한다. 중국이 외교, 군사, 경제, 법을 비롯한 각종 국력 도구에 대해 배운 사항을 어떻게 적용할 것인가? 또한중국이 스스로 권리와 국익이 있다고인식하는 지역에서 이러한 교훈을어떻게 적용할 것인가? 지리적으로 볼 때 그러한 지역에는 인도양과 서태평양, 그리고 일대일로 프로젝트와 관련된 여러 지역이 포함된다. 일대일로는 원래 유라시아와 아프리카에초점을 두고 시작됐으나 지금은 남미와 북극으로까지 확대됐다.한편 기능적으로 볼 때 그러한 지역에는 중국 관계자들이 q”새로운” 또는 비재래식 영역이라고 부르는 심해, 극지방, 우주, 사이버 공간이 포함된다. (이 중 심해와 극지방은 해양 문제와 직접적으로 관련되어 있다.) 중국은 이러한 모든 영역에 걸쳐 세계 질서 형성에 더 큰 역할을 하겠다는 의지를 분명히 하고 있다.

군에 의한 해안경비대 관리의 중앙집중화

두 번째 변화는 해양 사법 기관에 대한 군의 지휘 통제 강화를 반영하며, 이 같은 노력은 국력의 모든 차원에서 공산당의통제력을 높이기 위한 포괄적인 계획의일부다. 개혁 계획에 따르면 해안경비대는국가 해양 관리국에서 분리되어, 2018년1월부터 중앙 군사 위원회에 직속 배정된인민무장경찰부대로 통합된다. 과거 해안경비대는 민군 이중 지휘 계통에 소속되어 군사 위원회와 국가 위원회에 모두 보고했었다. 중국 국방부는 이러한변화가 군대에 대한 “공산당의 절대적인지휘권을 강화하기 위한 것”이라고 설명했다. 사우스 차이나 모닝 포스트신문에 따르면 중국은 지방 정부가재해나 위기 발생 시 무장 경찰을 출동시킬 수 있는 권한을 제한함으로써 중앙 정부에 대한 도전 가능성을 막으려하고 있다.

해안경비대는 2018년 3월 개혁으로 군의 직속 조직이 됨으로써 기존 민간 사법 조직의 색채는 완전히 없어졌다. 마틴슨(Martinson)은 해안경비대에 이미군사적 기능이 있음을 설명한 바 있으며, 이번 개혁은 조직의 지위를 이 같은 운영 현실에 부합하도록 변경한 것이다.

그러나 아직은 해안경비대의 새로운지휘 통제 구조에 대한 세부 사항이 확정되지 않았기 때문에 외국 정부와 군대의 입장에서 볼 때 이러한 변화가 어떤 의미를 갖는지는 불분명하다. 미국에는 잠재적인 기회가 될 수 있다. 해안경비대가 민간 부문에서 제외됨에 따라 미군과 중국군(해안경비대 및 해군) 사이의 통신이 더욱 명확해져 보다 안전한 해상 조우로 이어질 수 있기 때문이다. 이는 부분적으로 미군이 이번 개혁에 대해 중국군과 얼마나 상세하게 소통할 수 있는지에 달려있는데, 이러한 교류는 군 해양 자문 협약 등 기존 실무급 교류를 적극 추진하여 해양 및 항공 안전과 전문성을 향상시킴으로써 가능하다. 미국은 이러한 논의에 중국 해안경비대를 포함시키고 평시와 분쟁 시 해안경비대의 지휘 통제 구조와 역할이 어떻게 변경되었는지 분명히 파악해야 한다. 마찬가지로 미국은 중국이 해양 권리를 주장하고 방어하는 데 동원하는해양 민병대에 대해 양국 간 논의를 지지하고 추진해야 한다. 중국은 내부 조직상 장애물과 개혁의 미완결 상태때문에 논의를 주저할 수 있으나 미국은 중국 관계자들에게시 주석이 최근 정치 관료 회의에서 여러 해양 병력의 통합 필요성을 역설한 사실을 상기시켜야 한다. 시 주석은 중국이 “공산당, 정부, 군, 경찰, 민간 등 5개 부문을 통합한”병력을 통해 국경과 해안 방어에 “특별한 이점”을 갖게 된다고 말했는데, 미국은 안전한 해상 활동을 도모하려면 이러한 “통합” 병력에 대해 더 정확히 이해할 필요가 있음을강조해야 한다.

반면 이번 개혁은 잠재적으로 미국에게 걱정거리를 안길 수도 있다. 랜드 사의 선임 정책 분석가 라일 모리스(Lyle Morris)는 해안경비대가 최근 개혁을 통해 군사적 기능을 추가함으로써 영유권 분쟁 중인 동중국해와 남중국해에서 더욱 공격적으로 활동할 수 있는 유연성을 갖게 됐다고 지적했다. 이러한 가능성이 있기 때문에, 해상에서 우발적인 조우를 안전하게 관리하기 위해서는 중국이 개혁을 추진하고 기존 메커니즘을 강화하는 이유를분명히 파악해야 한다.

환경 및 자원 우려의 제도화

세 번째 변화는 해양 환경 보전과 해양 자원 개발이라는 중국 해양 전략의 2대 핵심 요소를 보다 개선된 방식으로실행하는 것이다. 개혁 계획에 따르면 국가 해양 관리국 포트폴리오 중 남은 요소는 신설된 자연자원부와 환경보호부가
분담한다. 자연자원부는 국가 해양 관리국의 과거 상위 조직인 토지자원부를 대신하게 되며, 기존 포트폴리오를 확대하여 중국의 최대 경제부서인 국가 개발 및 개혁 위원회가 보유했던 기후 변화 포트폴리오는 물론 해체된국가 측량 및 지도 제작국의 포트폴리오도 포함하게 된다. 왕융(Wang Yong) 국가자문에 따르면 자연자원부는 “수자원, 산림, 평야, 호수, 초지를 종합적으로 관리”할 예정이다. 한편 환경보호부는 기존의 환경부를 대체하고 과거 여러 조직에 분산됐던 “생태 환경 보호 책임을 통합”하게되는데 그 일환으로 과거 국가 해양 관리국이 담당했던 환경 보호 업무도 흡수한다.

자연자원부와 환경보호부는 민간 사법 기관적 책무를 어느 정도 유지할 것으로 보이기 때문에, 외부인에게는 미미하게 여겨질 수 있는 이러한 변화를 모니터링하는 것은 동중국해와 남중국해 내 중국의 행동을 감시하는 분석가들에게는 중요한 일이다. 한 중국 전문가는 환경보호부가 환경 보호 관련 사법 문제를 관리하고, 자연자원부가 자원 관리 및 공간 사용 관련 법을 집행하며, 해안경비대가 해양 안보, 밀수 방지, 그 밖의 포괄적인 “대외 의무”를 담당할 것으로 전망했다. 이에 대해서는 구체적인 확인이 필요하지만, 분명한 것은 이들 조직이 과거 조직의 확장된 형태이며 권한이 더욱 강화될 것이라는 점이다. 이들은 부 급 조직으로서 토지자원부의 하위 조직이었던 국가 해양 관리국보다 더 많은 권한을 갖게 되며, 이는 이들 조직이 (바다 등 자원 활용에 의존하는) 경제 개발과 환경 보호라는 중요하고도 상충적인 두 과제를 발전, 통합시키는 데 도움이 될 수 있다.

이러한 변화는 중국의 국가 전략에 명시된 보다 큰 필요성에서 비롯됐다. 시 주석은 제19차 중국 공산당 대회에서”2035년까지 파란 하늘, 푸른 땅, 맑은 물을 자랑하는 아름다운 중국을 건설하는 것”이 목표라고 밝혔는데 인민일보가사설에서 지적했듯이 아름다운 바다는 “아름다운 중국”의 핵심 요소 중 하나다. 제19차 중국 공산당 대회에서 시 주석은 또한 “아름다운 중국” 건설을 담당할 규제 기관을 만들어 국유 천연 자원을 관리하고 자연 생태계를 감시하며 국립공원 등으로 이루어진 자연 보호 구역 시스템을 개발해야 한다고 강조했다. 그동안 중국은 빠른 경제 성장을 위해 자연 환경을 희생하며 환경 보호 분야에서 참혹한 실패를 수없이 경험했으나 지금은 적어도 명분상으로는 환경 보호를 최우선으로 하고 있다.

과거에 지속 가능한 환경을 구축하려 했던 노력이 실패한 지점에서 최근 이루어진 환경 및 자원 관련 조직 개편이 성공할지 판단하기에는 아직 너무 이르다. 중요한 것은 중국의 개발 및 안보 접근법에서 바다와 자원의 우선 순위가 점점 높아지고 있다는 사실이다. 국가 해양 관리국 연구원의 말을 빌면 중국은 앞으로 “새로운 높이와 깊이로 바다를 탐험, 개발, 사용하게 될 것”이다. 더 나아가, 또 다른 중국 전문가에 따르면 이러한 활동 확대는 중국 영해에만 국한되지 않고 “새로운” 해양 영역(심해 및 극지방)과 외국 영해 내의 자원 개발까지 미치게 될 전망이다.

미국에 대한 함의

미국은 어떻게 대응해야 하는가? 중국에게 해안경비대와 해양 민병대의 역할에 대해 확실한 정보를 요청하는 것은 해답의 일부에 불과하다. 미국은 중국의 해양 전략이 경제, 환경, 외교, 군사 목표를 통합한다는 점을 염두에 두고 이에 상응하는 접근법을 마련해야 한다. 중국의 장기 해양 목표 가운데 해양 환경 보호 등 일부는 미국의 국익에 부합하는 반면, 근해 및 전 세계에서 해양 권리와 국익을 확보하는 등의 다른 목표는 그렇지 않다. 미국에서 이처럼 다양한 측면을 관리하는 역할은 상당 부분 국방부에 집중되는 것이 사실이나, 이를 위해 다른 정부 부처와 긴밀히 협조하지 않으면 활용 수단이 제한될 수밖에 없다. 양국 교류를 통해 중국의 해양 야심을 파악하고 이에 대응하는 일은 군사 채널뿐 아니라 국가 차원에서 이루어져야 한다.

중국의 해양 전략으로 인해 발생하는 다양한 과제 중 미국이 가장 시급히 주목해야 할 것은 바로 법률 분야에서의 중국의 노력이다. 중국은 국제 해양법을 자국이 세계 질서를 수립하는 데 유리한 방향으로 재편하려 하고 있는데 이러한 노력이 성공할 경우 미국과 동맹국들은 치명타를 입게 된다. 중국은 이 같은 노력을 통해 중국 근처에서 미군이 수행하는 동맹, 주둔, 작전을 약화시키고 나아가 미국의 전력 투사 및 지역 안보 제공 역량을 훼손하려 하고 있다. 또한 극지방과 심해에서 “강대국”으로서 역할을 확대하고 자국의 국익과 가치가 이 지역을 지배하는 미래를 꿈꾸고 있다. 더불어 다른 나라를 상대로 보다 강력히 영유권을 주장할 수 있도록 자국 해사법원의 영향력을 국제적으로 확대시키고 있다.

그러나 법률 분야에서 중국이 기울이는 노력의 가장 큰 공백은 바로 “국내 기본 해양법”이 없다는 점이다. 중국 정부의 지원을 받는 한 학자는 수많은 중국법이 개별적으로 해양 문제를 다루고 있으나 해양 전략의 법적 기반을 더욱 공고히 다지고 우선 순위를 명확히 하려면 통일된 해양법이 필요하다고 말했다. 이러한 법이 마련되면 해양 전략 내에서 국가 안보와 경제 개발 사이의 올바른 균형이 규정된다. 또한 이웃 국가들과 긍정적인 관계를 구축하고 중국의 해양 영유권 주장을 강화하는 지침이 되는 동시에 경제 개발과 환경 보호 사이의 균형도 규정하게 될 것이다. 여러 나라의 경제, 군사, 환경 이익이 충돌하는 남중국해는 이러한 상황을 단적으로 보여준다.

미국은 종합적인 시각으로 대응함으로써 중국의 전략적 공백을 활용하는 동시에 미국의 접근법이 갖는 약점을 보완해야 한다. 이 점에서 미국에게 세 가지 정책적 조언을 제시한다. 첫째, 미국은 유엔 해양법협약을 비준해야 한다. 이러한 조치는 미국이 변함없이 규칙 기반 국제 질서를 지지한다는 강력한 신호를 보낼 것이다. 둘째, 2017년 소개되어 아직까지 작성 단계에 있는 미국의 자유롭고 개방적인 인도 태평양 전략이, 해양 영역에서 세계 질서를 수립하려는 중국의 비전에 명확히 그리고 긍정적으로 대응하도록 수립되어야 한다. 이 전략은 지난 수십 년간 미국, 지역, 전 세계, 중국에 이익이 되어온 경제, 환경, 외교, 법률, 안보 개념을 더욱 확고히 재확인하는 동시에, 이러한 개념을 자국의 선호와 가치에 따라 재편하려는 중국의 시도를 드러냄으로써 세계 각국이 이를 인식하도록 해야 한다. 물론, 미국은 인도 태평양뿐 아니라 중국의 해양 전략이 닿는 세계 각지에서 미군의 지속적인 주둔, 해양 안보 협력, 동맹 및 파트너국과의 외교 활동을 수행함에 있어 이 같은 수사적인 노력에 부합하는 모습을 보여주어야 한다. 셋째, 미국은 향후 미중 고위급 회담에서 해양 전략과 법을 의제로 제안해야 한다. 미중 사법 및 사이버 보안 대화는 이런 주제를 다룰 수 있는 장이 될 것이다. 미국은 이러한 교류 창구를 활용하여 중국이 추진하는 해양법 개념을 파악하고, 오랫동안 유지돼온 국제법 및 규범과 충돌하는 부분이 있을 경우 즉시 이의를 제기함으로써 해당 개념이 기본 해양법으로 비준되기 전 그 형성 과정에 개입하는 것을 목표로 해야 한다.

맑은 물, 깊은 바다

이러한 세 가지 조직 변화는, 중국이 국제 무대에서 더 큰 역할을 맡기 위해 해양 전략의 실행 방식을 보다 정교하게 다듬어야 할부분이 어디인지 보여주는것이기도 하다. 관측자들은,중국이 이번 개혁을 통해 의도하는 것을 달성할 경우 시 주석이 홍보하는 “인류 공동의 미래를 위한커뮤니티”라는 외교 정책상해양 전략이 한층 두드러진요소가 될 것을 예상해야 한다. 시 주석의 입장에서볼 때 이러한 커뮤니티가구축되면 자신이 원하는세계 질서 속에서 공산당의 이해와 가치를 더욱 효과적으로 추구할 수 있다. 둘째, 관측자들은 해양 사법 조직의 지휘 통제가 중앙 군사 위원회를중심으로 명확해지는 현상황이 중국의 부활이라는 공산당의 전략적 목표에 부합한다고 봐야 한다. 마지막으로 관측자들은 공산당이 바다를 이용해 아름다운 중국과 풍요로운 중국을 만들겠다는 두 목표 사이에서 더 효과적인 균형을 찾을 수 있을지 주시해야 한다. 중국이 이 모든 노력에서 성공을 거둘지는 불확실하지만 그 의도만큼은 분명하다. 미국과 동맹국 및 파트너국들도 그에 못지않게 분명한 목표가 있어야 한다.

위 기사는 리자 토빈이 외교 정책 및 국가 안보 전문 웹사이트 워 온 더 락스에 기고한 글을 포럼 형식에 맞게 편집한 것이다.