특집 기사

중국의 가장 위험한 게임

남중국해의 정책 퍼즐에 대한 해법

케리 린 S. 난키벨

남중국해의 예기치 못한 사건으로 많은 사람들이 놀랐습니다. 중국의 연이은 도발 행동이 안정을 위협했습니다. 그러한행동에는 난사군도 내 주로 암초로 이루어진 7개의 지형에서 최근 대규모로 진행한 간척 프로젝트와 이러한 인공 간척지에 군사 시설 및 장비 도입은 물론시사군도에서 기타 활동, 2009 년 하이난 근처에서 미해군 임페커블호에 대한 중국의 위협, 2011 년 베트남이 계약한 조사선과 대립, 2012 년 스카버러 암초 점령, 그리고 2014 년 베트남 근처 분쟁 대상 지역에 호위함과 함께 석유 시추선 배치 등이 있습니다.

이러한 사건에 대해 국제사회는 대개 침묵으로 대응했지만 지역 이해 국가들은 명확하고 적극적으로정책을 실행하지 않고 사건별로 반응했습니다. 이로 인해 지역 내 불안이 고조되는 가운데도 중국 정부는 주도권을 유지했습니다.

남중국해의 전략적 해양은 적어도 두 가지 이유로 이해 당사국 정부에게 특이한 정책 퍼즐을 안기고 있습니다. 첫째, 분쟁이 매우 복잡합니다. 숫자 면에서 살펴보겠습니다. 오목한 해안선을 포함하여 대만을 비롯한 7 개 나라가 영유권을 주장하고 있고, 이름이 부여된 섬, 바위, 암초 및 사주 180 여 개가 있으며, 여러 나라의 관점에서 본 1000 년의 지역적 역사가 관련되어 있습니다. 둘째, 민감한 현재 상황이 4 대 핵심 역설에 바탕을 두고 있기 때문에 정부는 중국의 도발에 대한 정책 대응을 수립하는 데 어려움을 겪고 있습니다. 두 가지 상반된 요소로 이루어진 상황이 역설을 일으켜 자기 모순이 이루어지고 있는 것 같습니다. 남중국해 분쟁은 여러 가지 면, 즉 경제, 정치, 군사 및 법률 면에서 이러한 정의에 맞으며 이들은 본 기사의 후반부에서 자세히 다루겠습니다.

이러한 역설 때문에 영유권 주장 국가의 행동이 유발되고 수용 불가능한 위험을 떠안지 않고 합리적으로 추구할 수 있는 정책 목표가 제한되고 있습니다.

이러한 역설 때문에 남중국해의 전략적 평가는 회색으로 봐야 합니다. 동남아시아 영유권 주장 국가는 중국을 무서워하지만 중국과 깊이 관련되어 있습니다. 역사와 현재가 만나는 분쟁입니다. 군사적 충돌은 아니지만 매우 강압적입니다. 몇몇 국가가 불법적인 주장을 하고 있지만 합법적인 표현, 조약 및 포럼을 통해 주장을 펼치고 있습니다.

2015 년 5 월 난사군도 팡가니방 암초 근처에서 작업 중인 중국 준설선을 미국 해군 정찰기에서 촬영한 사진. 로이터
2015 년 5 월 난사군도 팡가니방 암초 근처에서 작업 중인 중국 준설선을 미국 해군 정찰기에서 촬영한 사진. 로이터

분쟁 자체의 복잡성과 빠른 속도로 진행되는 현재 상황 때문에 중국의 라이벌 국가들은 적절히 대응해야 합니다. 하지만 적절한 것이 무엇이고 불필요한 위험은 무엇인지 결정하는 것은 이해 당사국에게 힘든 일입니다.

이러한 상황에서 긴장을 관리하고 의도하지 않거나 불필요한 충돌을 피하기 위해 지역 현실을 세심히 이해해야 할뿐만 아니라 뛰어난 창의력과 민첩성이 필요합니다.

복잡성 정의

종종 남중국해 분쟁이라 부르는 것은 사실 수많은 의견 차이의 복합체이며 하나의 바다에 위치한 다양한 장소에 다양한 당사국이 관련되어 있습니다. 예를 들어 중국, 대만 및 베트남은 모두 시사군도에 대한 영유권을 주장하고 있는 반면 말레이시아, 필리핀 및 브루나이는 남동쪽 난사군도의 영유권 분쟁에만 참여합니다. 인도네시아는 남중국해에서 영유권을 주장하고 있지 않지만 수역이 중국과 대만의 단선 주장과 겹칩니다. 2009 년부터 중국은 U 자형 10 단선으로 정의된 해양 국경선을 주장했습니다. 대만은 여전히 통킹 만부터 대만 동해안까지 이어진 11 단선으로 국경을 주장하고있으며 이는 1947 년 발행된 원 지도에 따른 것으로서 이 지도는공식적으로 중국의 주장을 소개했지만 근원이나 법적 근거를 설명하지는 못했습니다.

사실 남중국해에는 세 가지 범주의 분쟁, 즉 영토, 해양 및 사법권 분쟁이 있습니다 (9 페이지 관련 기사 참조). 이러한 분쟁은 서로 얽혀있지만 각자 차별화됩니다. 또한 다른 법률의 적용을 받습니다. 해양 및 사법권 분쟁은 해양법에 관한 국제연합협약 (UNCLOS) 의 적용을 받지만 바위, 암초, 사주 및 섬을 비롯한 지형에 대한 영유권 문제는 관례적 국제법에 속합니다.

UNCLOS 에 기술된 모든 해양 사법권은 확인된 기준선 육지부터 시작하지만 이 조약도 해당 육지가 이미 확실히 인정된 것을 가정하고 작성됐습니다. 분쟁 중인 두 나라가 양자간 협상을 통해 기본적인 영유권 문제를 해결하지 못하면 국제사법재판소에 의뢰하여 조약 합의, 관례적 국제법 및 역사를 바탕으로 판결을 내려달라고 요청합니다.

동남아시아처럼 1 천년 동안 인류가 거주한 지역에서 특히, 종종 이러한 종류의 판결을 내리기가 힘듭니다. 남중국해의 지형에 대해 영유권을 주장하는 국가 (중국, 대만, 베트남, 필리핀, 말레이시아 및 브루나이) 의 주요 관심은 분쟁의 이러한 영토적 측면에 있습니다. 특히 중국이 그러하지만 일부 영유권 주장 국가는 현재 해양법보다 역사에 근거를 두고 해양 영유권을 주장하기 때문에 지역의 역사적 기록에 대한 논의가 심각히 정치적이 되고 있습니다.

반면 미국을 비롯한 외부 이해 당사국은 누가 땅의 주인이 되는지에 크게 관심이 없습니다. 단지, 지형에 대한 영유권을 결정하기 위해 도달한 해결책이 무엇이든지 평화롭게, 합의를 바탕으로, 국제 기준에 따라 이루어져야 한다고 요구할 뿐입니다.

1995 년 4 월 난사군도 팡가니방 암초에 세워진 구조물 위에서 펄럭이고 있는 중국 국기. 역사적으로 브루나이, 말레이시아, 대만, 필리핀 및 베트남도 군도 내 다양한 섬과 암초에 대해 영유권을 주장했습니다. AFP/GETTY IMAGES
1995 년 4 월 난사군도 팡가니방 암초에
세워진 구조물 위에서 펄럭이고 있는 중국 국기. 역사적으로 브루나이, 말레이시아,
대만, 필리핀 및 베트남도 군도 내 다양한
섬과 암초에 대해 영유권을 주장했습니다.
AFP/GETTY IMAGES

해양 국경과 관련된 두 번째 범주의 논쟁에 있어서 UNCLOS 가 더욱 중요할 수 있습니다. 남중국해의 경우, 예를 들어 중국이 주장하는 U자형 단선 주장은 너무 비정상적이어서 UNCLOS 의 조항이나 관행 아래에서 인정되지 않으면 법적 주장의 근거가 미약하게 됩니다. 하지만 더욱 보편적인 주장을 하는 다른 5 개국의 경우도 조약 적용 방법에 대해 여전히 약간의 모호성이 있는것 같습니다.

해역의 크기와 범위에 대한 조항은 명확하지만 불규칙적인 해안선이 아니라 이상적인 해안선을 기준으로 작성됐습니다. 복잡한 사례의 경우 다양한 질문이 생길 수 있는 여지를 갖고 있습니다. 예를 들어 이상적인 상태에서 두 해안선의 등거리 선은 쉽게 측정됩니다. 하지만 해안선에 섬이나 암초가 있는 경우 육지, 해변에서 가장 멀리 있는 바위 또는 그 중간 지점부터 등거리 선을 측정해야 할지 혼란이 생깁니다.

더불어 UNCLOS 는 “바위” 와 “섬” 을 서로 다른 것으로

언급하지만 이 둘을 구분하는 방법에 대해 명확하고 측정 가능한 지침을 제공하지 않습니다. 이러한 문제와 다른 사항들로 인해 많은 사례의 구체적인 문제에 대해 조약이 직접적으로 답변하지 못합니다. 이러한 문제는 국가 관행과 법학을 통해 점진적으로 해결되고 있습니다. 이것은 나쁘지는않지만 시간이 걸리며 그 동안 정부는 자신의 주장이“합리적” 인지 또는 법률적 근거가 있는지 파악할 수 있는 지침이 부족하게 됩니다.

그리고 사법권 분쟁이 있으며 이는 특성상 나머지 두 분쟁과 다릅니다. 영토 및 해양 분쟁은 법 아래 진행되는 분쟁입니다. 복잡하지만 관련 당사국이 참여하기로 하면 해결할 수 있는 메커니즘이 있습니다. 사법권에 대한 분쟁, 특히 배타적 경제 수역 (EEZ) 에서 해외 군대의 활동을 제한하는 권리에 대한 분쟁은 법 자체에 관한 것입니다. 항해의 자유를 제한하는 특별한 사법권을 주장하는 국가는 한 나라의 해안으로부터 200 해리 내의 군사 활동은 특성상 강제적이고 비평화적이라는 이유로 항해의자유를 제한합니다.

사법권분쟁은과거 관행이나 UNCLOS 가 해결할

수 없으며 분쟁 당사국이 이러한 수단 자체의 근본적인 공정을 의심하기 때문입니다. 이러한 면에서 남중국해의 사법권 분쟁은 법적이면서도 정치적이고윤리적입니다.

남중국해를 차지하려는싸움에서 중국은 배타적인 사법권을 가장 강력하게 주장합니다. 중국은 오랫동안 이웃 국가의 군대를 비롯하여외국 군대가 중국의 EEZ 에서 근접 첩보, 감시 및 수집 그리고 군사 훈련을 펼쳐 평화를 위협한다고 비난했습니다.

남중국해에서 미군과 주요 충돌은 이러한 사법권 분쟁의 산물이며 2001 년 4 월 인민 해방군 해군 J-8IIM 전투기가 미국 해군의 EP-3E 공중 정찰 통합 전자 시스템II(P-3 오리온의 전파 정찰기 모델) 와 공중에서 충돌한 이후 현재까지 계속되고 있습니다. 남중국해에서 미국과 영유권 주장 국가 사이의 이러한 분쟁으로 인해 미군의 기동력뿐만 아니라 더 큰 범위의 국제 해양 질서까지 심각한 영향을 받고 있습니다.

군대가 전 세계 EEZ 에서 활동하기 위해 연안 국가의 동의를 받아야 한다면 전 세계 바다의 38% 가 폐쇄될 수 있습니다. 여기에는 지중해, 홍해, 페르시아 만, 아덴 만 및 북극해와 같이 국제적으로 중요한 지역이포함됩니다. 한편 미국과 다른 나라가 이러한 종류의 해양 봉쇄를 주장하면 중국과 직접 충돌 위험이 커집니다.

위험 평가:

복잡성, 변화 그리고 중국이렇게 복잡한 분쟁의 어떤 면이 가장 위험한지 결정하기는어렵습니다. 영토 및 관련 해양 국경 분쟁은 국가주의적 성향이 강하고, 정치적이고, 때로 군사적이지만 사법권 분쟁의 경우 미국은 중국과 공개적으로 충돌합니다. 모두 안전성을 해치는 결과를 가져옵니다.

더불어 최소한 2009 년부터 중국은 모든 전선에서 현재상황을 바꾸기 위한 종합 작전을 시작했습니다. 이 작전 중 가장 눈에 띄는 것은 2014 년 중반부터 난사군도 내 7개의 해저 지형에 대한 대규모 간척 사업입니다. IHS 제인스 디펜스 위클리가 발표한 위성 이미지에 따르면 2014 년 6월부터 중국은 난사군도 내 7 개의 수중 또는 부분 수중 지형인 피어리 크로스, 수비, 팡가니방, 쿠아르테론, 휴이, 게이븐 및 존슨 사우스 암초에 450 만 평방 미터 이상의 모래를 매립했습니다. 자연 상태에서 이러한 암초는 만조 시 수면 위로 나타나지 않으며 3개의 지형에 NATO 표준 활주로가 있거나 앞으로 갖추게 될 것입니다. 이러한 규모의 활주로는 현대 인민 해방군 공군 전투기와 기타 항공기를 사실상 모두 지원할 수 있습니다. 새로운 섬에는 방공 타워(게이븐 및 휴이 암초에서 관찰됨), 헬리콥터 이착륙장, 레이더 및 기타 통신 장비와 같은 기타 감시 설비가 곧 들어설 것입니다. 이 모든 시설은 중국 남해에서 중국 해군이 간절히 원하는 거점이 될 것입니다. 이를 통해 중국은 다른 나라의 사법권을 희생시키면서 남중국해에 대한 인지된 배타적 사법권을 강화하게 될 것입니다.
중국이 현재 진행 중인 간척 사업은 다른 영유권 주장국가가 이미 착수한 건설 프로젝트에 대한 매우 늦은 답변일것입니다. 1974 년 이후 시사군도 및 2012 년 이후 스카버러암초 분쟁에서 중국이 우위를 차지하고 있지만 상대적으로 멀리 떨어진 난사군도에서 작은 이웃 국가에게 오랫동안 수적 그리고 군사적으로 뒤쳐져 있었습니다.

간척 공사

2014 년 이전에는 브루나이와 중국만 난사군도에 중요한군사 시설이 없었습니다. 군도에 가장 많은 위치를 차지하고있는 나라는 베트남으로서 난사 섬을 비롯하여 29 개의 거점을갖고 있습니다. 난사 섬은 베트남이 가장 강력한 군사 시설로서 단거리 활주로, 헬리콥터 이착륙장 및 몇 개의건물을 갖추고 있습니다. 대만은 가장 큰 천연 섬인 태평도를갖고 있으며 이 섬은 이투 아바로도 알려져 있습니다.

태평도는 난사군도에서 유일하게 민물이 나오는 곳입니다. 2 차 세계 대전 동안 일본 해군 잠수함 기지로서 사용되어 태평도의 전략적 가치는 증명됐습니다. 필리핀은 두 번째로 큰 섬인 티투 섬을 갖고 있으며 여기서 단거리 비포장 활주로를 포함한 작은 해군 기지를 운영하고 있습니다. 티투 섬은 중국의 수비 암초에서 보이며 대대적인 수리가 필요한 것으로 알려져 있습니다. 동부 난사군도에 있는 필리핀의 나머지 지역은 그리 중요하지 않습니다. 예를 들어 세컨드 토마스 암초는 자연적으로 수중에 있지만 1999 년필리핀은 이 지역을 우회하여 배를 운항했습니다.

이후 필리핀은 낡은 선박을 정박시켜 작은 군 막사를 만들어 10 명의 해병을 주둔시키고 있습니다. 2013 년부터 중국은 필리핀이 이 선박에 보급하는 것을 어렵게 만들어 이 작은 거점을 위험에 빠트렸습니다.

말레이시아는 난사군도 남쪽 가장 자리에 스왈로우 암초를 비롯한 몇 개의 지형을 갖고 있으며 이곳에는 단거리 활주로, 해군 기지, 해양 연구소 및 관광 리조트가 있습니다. 1983 년 스왈로우 암초를 차지한 후 말레이시아는 중국식 간척공사를 시작하여 섬 면적을 수 헥타르에서 0.2 평방 킬로미터로확장시켰습니다. 이 프로젝트로 스왈로우 암초에 생긴 면적은중국이 게이븐, 휴이, 쿠아르테론 또는 존슨 사우스 암초에 공사한 면적보다 넓습니다. 스왈로우 암초에는 수십 명의군인은 물론 쿠알라룸푸르를 방어하기 위한 대함 및 대공포가 있지만 말레이시아는 다용도로 사용하고 있습니다. 반면 중국의 프로젝트의 주 목적은 군사용입니다.

남중국해의 현재 중국 시설과 이전에 다른 지역 국가가 진행한 군사 개발 활동을 직접 비교하는 것은 힘듭니다.

2014 년까지 중국은 난사군도의 7 개 지형만 점령한 반면 이웃국가들은 각각 그 지역에 군 막사와 비행장을 갖고 있었습니다. 2014 년 6 월부터 중국은 그러한 차이를 좁혔고 현재는 명백하게 압도적인 우위를 구축했습니다. 이 때문에 간척 공사의 규모에 많은 비판을 받았습니다.

미국 태평양 사령부 (PACOM) 사령관 해리 B. 해리스 주니어는 중국을 “모래 장성” 을 만들었다고 비난했고 일반적으로 좀 더 섬세하고 포용적인 표현을 사용하는 동남아시아

국가 연합 (ASEAN) 도 간척 공사가 “신뢰와 자신감을 무너트렸으며 남중국해의 평화, 안전 및 안정성을 해칠 수 있다” 고 주장했다고 2015 년 4 월 채널 뉴스 아시아의 웹사이트가 보도했습니다.

중국은 이에 대해 난사군도에서 활동은 “정당하고, 합리적이며,합법적이며 비난 대상이 아니”라고 대응했습니다. 이러한 공식 반응은 중국이 이 문제에 대한 비판에 얼마나 휘둘리지 않게 되었는지 보여줍니다. 이러한 입장은 현재 분쟁 상황을 고려 시 전혀 사실이 아닐뿐더러 해당 해역에 대한 중국의 영유권이 인정되더라도 브루나이, 말레이시아 및 필리핀 본토 해안과 그렇게 가까운 곳에서 이루어지는 대규모 군사 공사는 “절대” 비난을 벗어날 수 없습니다.

현재 중국의 영유권은 명백히 인정되지 않았을 뿐만 아니라 분쟁 당사국들은.

2002 년 서명한 남중국해 당사국 행동 선언의 일환으로 “분쟁을 복잡하게 하거나 악화시킬 행동을 자제하기로” 서면 합의했었습니다. 중국의 활동에 대한 합법성과 전략적 의도에 대한 우려는 매우 적절합니다.

주요 역설

사법적 복잡성이 기저에 있는 남중국해 분쟁은 최소한 4 대역설, 즉 경제, 정치, 군사 및 법적 역설에 의해 얽혀있습니다. 역설에 의한 정책 한계로 인해 중국의 강압적 행동에 효과적으로 대응할 여지가 별로 없습니다. 좁은 정책 공간 내에서 효과적으로 대응하는 방법을 배우는 것이 남중국해의 상황에 영향력을 행사하려는 국가들이 직면한 주요 난관입니다.

경제

경제 발전은 영유권 주장 국가 사이에 협력과 갈등을 모두 일으킵니다. 한편, 경제적 상호 의존성이 커지면 영유권 주장 국가들이 중요하지 않은 바위와 암초를 두고 서로 군사적 대결을 피하려는 경향이 강해질 것입니다. 사실 중국은 각 영유권 주장 국가의 최대 무역 파트너로서 중국과 각 동남아시아 국가 연합 (ASEAN) 회원국 사이의 무역 규모는 각 회원국 사이의 무역 규모보다 훨씬 큽니다. 이것은 또한 미국과 중국의 관계를 설명합니다. 두 나라의 2014 년 상품 및 서비스 양방향 거래 규모는 6000 억 달러를 기록했습니다. 논리적으로 이 분쟁의 어떤 당사국도 직접적인 충돌이나 긴장 고조를 원하지 않습니다. 군사적으로 압도적인 중국도동남아시아와 분쟁을 군사력으로 해결하려 하지 않았습니다.

1995 년 이후 중국은 시사나 난사군도에서 새로운 영토를확보하지 않았으며 확보한 영토에도 사람이 거주하지 않고있습니다. 이에 대한 예외는 스카버러 암초로서 중국이군사력을 사용하지 않았지만 2012 년 중국의 실질적인 관리하에편입됐습니다. 1988 년 베트남 이후 남중국해의 분쟁에서 어느 당사국도 직접적인 군사 대결을 시작하지 않았으며 이것은아마도 우호적인 관계를 통한 경제적 이득을 보호하려는 이유 때문일 것입니다.

지역이 함께 발전하고 있지만 남중국해 분쟁은 타결과 거리는 좀처럼 좁혀지지 않고 있습니다. 국민총생산(GNP) 증가로 연안 국가들이 커져가는 국력과 군사 예산을 사용하여 당연히 자신의 것이라고 믿고 있는 영토에 대한 권리를 주장하려는 의도가 강해진 것은 분명합니다. 소득 증가로 국내에서 자만으로 이어질 수 있는 반면 상호 의존성 때문에 다른 이해 당사국이 경제적 장점을 위험에 빠트리며 주권을 지키겠다는 의지를 과소 평가할 수 있습니다.

지역 경제의 수출 주도 성장에 대한 의존도가 불균형적이기 때문에 GNP 상승으로 지역 해로에 대한 권리와 안전에 대한 관심이 더 커졌다는 것이 아마도 더 현실적일 것입니다. 남중국해의 해로는 국제적으로 중요하지만 경제가 성장 중인 연안 국가에게는 경제적 생존 문제입니다. 따라서 모두가 이러한 해로에 대한 독점적 통제력을 최대화하려 하고 있으며 다양한 방식으로 그러한 시도를 하고 있습니다.

경제 발전은 또한 바다의 생물 및 무생물 자원에 대한 경쟁을 유도합니다. 바다의 석유 및 가스를 차지하기 위한 진정한 “싸움” 이 있는지에 대해서는 논쟁의 여지가 있지만 남중국해의 마지막 어류 자원에 대해 경쟁이 이미 치열하게 진행중이라는 것은 부정할 수 없습니다. 2013 년 중국은 남중국해 전역에 일방적으로 계절 조업 중단을 실시했으며 10 단 선 내모든 곳에서 외국 어부의 활동을 연중 내내 규제하고 있습니다.

중국은 임무를 완수하기 위해 해안 경비대를 재조직하고 재구성했습니다. 지난 2 년 동안에만 중국의 해안 경비대는 25% 성장했습니다. 현재 중국은 인도네시아, 일본, 말레이시아, 필리핀 및 베트남을 합친 것보다 많은 경비정을 운영하고 있습니다. 다른 지역 어업 국가도 분쟁 대상 해역에서 어업 이익을 보호하기 위해 서두르고 있으며 인도네시아가 앞장서고 있습니다.

인도네시아의 새로운 조코위 정부는 새로운 결의를 실천하여 자국만의 독점적인 어업 사법권이라고 정의한 것을 행사함으로써 어류에 대한 치열한 경쟁에 대응했습니다. 인도네시아 당국은 해군을 이용하여 인도네시아 영해에서 불법 조업 중 잡힌 외국 어선을 침몰시키기 시작했습니다. 이러한 단속 활동으로 남중국해의 어업 분쟁이 가열됐으며 분쟁 지역에 대한 사법권을 주장하는 라이벌 사법 당국간에 의도하지 않은 긴장이 고조되는 위험이 증가했습니다.

군사

경제적 역설은 군사적 역설로 이어졌습니다. 남중국해 분쟁은총성 없는 군대 경쟁을 일으켰습니다. 남중국해의 20 세기 역사는지역 해군 사이의 섬과 암초를 차지하기 위한 싸움이었습니다.

이러한 맥락에서 중국 인민 해방군 해군 (PLAN) 의 지난 20년간 빠르고 인상적인 발전은 중국이 곧 해군을 사용하여 무력으로 영토를 차지할 것이라는 진정한 공포감을 이웃국가에심어주었습니다.

중국이 전쟁을 시작한다면 동남아시아 영유권 주장 국가들은협력하더라도 저항할 수 없을 것입니다. 하지만 현재까지중국은 군사적 우위를 오랫동안 유지해왔지만 남중국해에서직접적으로 군사력을 사용하는 것을 꺼려왔습니다. 마지막 직접적인 군대간 대결은 중국 해군 현대화 프로그램이 본격적으로 시작하기 전에 발생했습니다. 1988 년 PLAN 은 피어리 크로스를 포함한 서부 난사군도의 무인 지형을 차지하기위해 베트남 해군과 충돌했습니다.

이후 중국과 다른 영유권 주장 국가 사이의 대결은 더욱간접적으로 진행되거나 주로 무장한 해양 경찰 선박이 사용됐습니다. 예를 들어 2014 년 5 월 중국이 트리톤 섬 근처 분쟁 대상 바다에 하아양 시용 석유 시추선을 파견했을 때80 여 척의 선박이 호위했으며 거의 모두 해양 경찰 선박이었습니다. 베트남은 이에 대해 해안 경비대, 수산 감시단 및 상업 함대의 선박을 동원했으나 해군은 사용하지 않았습니다.

이러한 선박에 의한 대응에도 중국이 석유 시추선을 이동시키지 않자 베트남은 육지 기반 전술로 전환하여 베트남에서 수년 간 발생한 시위 중 최악의 폭동에서 호치민 시의 중국 공장을 시위자들이 약탈하고 방화하게 허용했습니다. 베트남이 준군사력을 사용하여 중국이 석유 시추선을 이동하게 할 수 없었다면 대신 경제, 상업 및 외교적 압박을 사용했을 것입니다.

중국의 간척 공사는 동일한 역설적 패턴을 반영합니다. 활동 자체는 군사적 경쟁을 나타내지만 직접적인 대결은 없습니다. 난사군도의 전략적 영토를 차지는 대신 중국은 이미 점령한 지형 위에 공사하기로 선택했습니다. 영유권 주장 국가와 경쟁은 어려운 정책적 결정이 따릅니다. 군사력을 사용하여 공사를 직접적으로 방해하거나 비군사적 대응을 추진해야 합니다. 예측할 수 있듯이 모든 영유권 주장 국가는 긴장 고조를 최소화하는 행동을 선택했으며 미국과 같은 국제적인 이해 당사국도 이를 따랐습니다. 직접적인 군사 행동을 하지 않으면서 라이벌 국가에 압박을 준 것은 중국뿐이지만 모든 당사국이 직접적인 군사 행동은 남중국해에 좋지 않다고 합의한 것 같습니다.

정치

경제 및 군사적 역설과 더불어 정치적 역설이 분쟁의 중심을 차지하고 있습니다. 주장의 성격은 반식민주의적이지만 아시아 국가 사이에 중대한 영향을 줍니다. 분쟁을 섬세하게 이해하여 동남아시아의 식민지 과거를 현재 정치의 중앙에 두어야 합니다.

2015 년 5 월 난사군도 세컨드 토마스 암초 근처에 정박한 필리핀 해군의 낡은 시에라 마드레 선박에서 손을 흔들고 있는 필리핀 군인. 로이터
2015 년 5 월 난사군도 세컨드 토마스 암초 근처에 정박한 필리핀
해군의 낡은 시에라 마드레 선박에서
손을 흔들고 있는 필리핀 군인. 로이터

시사군도와 난사군도를 유효하게 지배하여 독점적으로 사용한 국가는 2 차 세계 대전 중 일본이 유일합니다. 이러한 과거를 염두에 두고 본토 해안 공격용 의도를 부정하며 모든 영유권 주장 국가는 그때부터 군도에 대한 지배를 추진했습니다. 일본이 도착하기 전에 남중국해의 비통치 공간은 유럽 열강이 지배했습니다. 두 군도를 영구적으로 지배한 유럽 제국주의 국가는 없었지만 영국, 프랑스, 네덜란드및 스페인의 제국주의자들은 현지 당국보다 바다를 더욱 효과적으로 사용했고 해도를 작성했습니다.

사실 1933 년 프랑스가 시사군도와 난사군도 모두에 대해 영유권을 주장했을 때 주필리핀 중국 대사관은 미국대사관에게 “난사군도” 의 정확한 지도상 위치를 문의했습니다.

중국, 말레이시아, 필리핀 및 베트남 뱃사람들은 유럽인이 오기 전부터 오랫동안 남중국해를 사용했지만 이들의 정부는 이지역을 지키기에 충분할 정도로 지역을 조사하거나 지도를 만들지 않았습니다. 이러한 직무 유기로 외국 세력이 침투할 허점이 생겼습니다.

2014 년 6 월 다낭 조선소 바다에서 인양되고 있는 중국 선박에 의해 침몰되었다고 알려진 베트남 어선. AFP/GETTY IMAGES
2014 년 6 월 다낭 조선소 바다에서 인양되고 있는 중국 선박에 의해 침몰되었다고 알려진 베트남 어선. AFP/GETTY IMAGES

이렇게 남중국해에 외국 세력이 압도했던 역사로 인해남중국해 분쟁의 정치는 국가 자존심과 주권이 깊이 얽혀있습니다. 이것은 왜 모든 영유권 주장 국가가 영토 권리를 통합할 뿐만 아니라 권리를 인정 받고 자신의 수역에서외국 군사 활동을 제한하려 하는지도 설명합니다. 불편한 사실은 영유권 주장 국가가 모두 같은 반식민지 정책을 추구하기 때문에 외부 세력보다 서로를 더욱 압박한다는 것입니다. 예를 들어 남중국해의 해상 및 상공 통과를 통제하려는 중국의 시도는 주로 미국을 대상으로 한 것일 수 있지만 동남아시아 이웃 국가에 가장 즉각적인 영향을 줍니다. 중국의 주장은 남부 해안에 대한 미국의 접근을 제한하려 하지만 동시에 이웃국가의 영토 및 사법권을 침범합니다. 중국은 미해군보다 이웃국가의 군대 기동력과 능력을 훨씬 더 제한하여 파트너십과 동맹을 실행합니다. 아시아 국가 사이에 주로 영향을 주는 이러한 반식민주의 정책이 긴장을 유발하고 정치를 이해하기 힘들게 만듭니다.

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간척 공사가 딱 들어맞는 사례입니다. 중국이 난사군도의 지형을 활용하여 바다에서 미국의 존재감에 대응하려는 의도는 분명해 보입니다. 새롭게 건설된 시설은 지역의 라이벌 국가를 물리치는 데 필요한 것보다 강력하며 군사력을 사용하지 않고 중국을 따르지 않는 다른 나라를 위협하는 막강한 역량을 과시하려는 의도일 가능성이 높습니다. 이 지역에 들어설 가능성이 높은 NATO 호환 활주로, 방공 타워와 레이더 및 미사일 장비는 동남아시아 국가를 상대로 과분합니다. 이러한 시설은 더욱 강력한 라이벌 국가를 상대로 한 것이 분명합니다. 중국이 10 단선 전역에서 동의를 바탕을 방어 지역을 수립하는 데 성공한다면 미국의 이해가 크게 영향을 받을 것입니다. 하지만 이것은 베트남의 생존에 가해질 피해에 비하면 아무것도 아닙니다. 중국이 통제하는 바다를 통해 더 넓은 세상으로부터 차단되면 베트남의 해상 상업 및 군사 파트너십은 사실상 모두 중국의 입김에 좌우됩니다.

중국의 반미 태도가 동남아시아에 위협을 준다는 사실은 미국과 동남아시아가 협력하기 더 좋은 상황이 되었다는 것을 의미합니다. 하지만 중국과 동남아시아는 공통적으로 식민지 역사가 있어 미국이 이 지역에서 무비판적으로 구원자로서 받아들여지지는 않을 것입니다. 미국과 동남아시아 정부는 함께 더욱 강력한 해양 관계를 구축하고 있기 때문에 이들은 이러한 긴장에 민감해야 합니다.

남중국해 분쟁의 중심에 있는 마지막 역설은 법적인 것입니다. 정도의 차이는 있지만 남중국해의 모든영유권 주장 국가는 법적 기구와 법률 제도를 사용하여 명백한 불법 주장을 펼치고 있습니다. 중국을 비롯한 모든 당사국은 합법적으로 주장할 수 있는 수단을 통해 국가 전략 목표를 달성하고자 합니다. 분쟁이 심각해짐에 따라 이러한 긴장으로 인해 국가마다 다른 정책을결정하고 있습니다.

예를 들어 필리핀은 동부 난사군도의 칼라얀군도에 대한더욱 비정상적인 주장을 수정하여 UNCLOS 의 법적 원칙에 더욱 일치시켰습니다. 필리핀은 자연적으로 수중에 있는팡가니방 산호초가 해역 내 섬이라고 더 이상 주장하지않습니다. 대신, 본토부터 지정한 필리핀 EEZ 내에있기 때문에 팡가니방 산호초가 필리핀 사법권 내에 속한다고더욱 명확하게 법적으로 주장하고 있습니다. 이러한 변화로 필리핀은 일부 사법권 주장을 포기했지만 대신 법적인 권위를 확보했습니다.

중국은 정치적인 언어로 표현한 “법적 전쟁” 에서 법률 용어와 기구를 사용하여 10 단선이 아우르는 해역에 대한 명백한 불법적 주장을 펼치고 있습니다. 공식적으로 법의 타당성을 거부하는 대신 중국은 UNCLOS 중재 재판단의 사법권에 의문을 재기하고 필리핀이 현재 상태를 바꾸기 위해 일방적인 행동을 자제하기로 한 2002 년 중국 ASEAN 협약 아래 자신의 법적 의무를 무시했다고 비난했습니다. 중국의주장에 대한 타당성을 판단할 것은 판사의 몫이지만 중국은 법적 논의를 무시하지 않았습니다. 반면 중국은 중재 재판단에게 법원 사법권으로부터 중국을 합법적으로 면책시켜달라고 암시적으로 요청했습니다.

중국의 오랜 주장이 UNCLOS 의 여러 원칙과 상충되지만 중국이 조약을 서명하고 비준했다는 것은 중국이 가능한 한 현재 국제 사법 질서의 일부로 남고 싶다는 것을 보여줍니다. 이러한 모순적인 정책이 얼마나 유지될지는 확실하지 않지만 현재로서는 중국이 다양한 외교적 조치를 취해 궁극적인 전략적 목표를 희생하지 않고 법 테두리 내에서 자신의 주장을 펼칠 것입니다.

다른 영유권 주장 국가도 비슷한 딜레마를 겪고 있습니다. 인도네시아, 말레이시아 및 베트남은 모두 자신의 EEZ 내에서 외국의 국사 활동을 제한할 수 있게 불법적인 주장을 하고 있습니다. 시사군도 및 난사군도의 섬에 대한 베트남의 주장은 역사적 기록에 의한 근거가 부족하며 필리핀이 직접 설정한 해양 사법권 면에서 과도한 것일 수 있습니다. 말레이시아는 남부 난사군도가 자신의 EEZ 내에 있다는 사실을 바탕으로 영유권을 주장하고 있습니다. 이 주장은 수중 지형과 만조 시에만 보이는 지형에 대해 타당하지만 국제법은 섬에 대한 영유권은 다름아닌 바다에서 주권에 바탕을 둔다고 명백히 밝히고 있습니다.

APDF_V41N1_KoR_graph7누구의 손도 완벽히 깨끗하지 않은 상황에서 망설임과 외교적 책략이 활약하고 있습니다. 법을 따르면 명백한 이점이 있기 때문에 누구도 법을 완벽히 부정하려 하지 않습니다. 하지만 영유권 주장 국가 어느 한 곳도 자신의 비정상적인 영유권 주장을 포기하려 하지 않습니다. 이에 따라 특히 중국을 비롯한 많은 당사국이 법 및 법률 기관과 관여를 강화하여 예외주의적인 법적 주장을 굽히지않고 있습니다.

정책 제안

남중국해 분쟁은 특별히 까다로운 정책 퍼즐입니다. 역설 위에복잡성이 어떻게 더해졌는지 이해한다고 쉽게 답을 찾을 수는 없지만 앞으로 수용할 수 있는 방안에 대한 필연적인 매개변수 네 개를 제안합니다.

동남아시아의 중국과 경제적 상호의존성이 증가로 남중국해에서 경쟁과 협력이 모두 촉진된다는 사실은국가간 경제적 관계를 더 이상 영토 및 해양 분쟁과 분리된 별도의 사안으로 보아서는 안 된다는 것을 의미합니다. 미국의 경우 이것은 중국을 동남아시아의 우선 경제 파트너로 인식하는 것이므로 남중국해의 모든 솔루션에 반드시 참여해야 합니다. 동남아시아와중국의 경우 경제적 관계를 중요하게 관리하고 때로 충돌이나 강압으로 이어지는 요소를 고려한다는 의미입니다.

직접적인 충돌이 없는 군사 경쟁이 이루어지고 있는 상황에서 모든 이해 당사국은 수용 가능한 행동의 상한과 하한을 고려하여 바다에서 활동을 조정해야 합니다. 즉, 상대국의 인지된 직접적인 군사 활동에 대응할 때도 직접적인 군사 활동을 통해 긴장을 고조시키려는 유혹을 뿌리쳐야 합니다. 대신 당사국은 비군사적 수단을 통해 의지를 전달하고 주장에 대한 민간 관리를 강화해야 합니다. 미국의 경우 지역 개입을 그러한 한계 내에서 실시해야 합니다.

세계화된 서방과 떠오르는 동아시아의 내부 관계의역설적 정치로 국가의 정책 결정자가 각자의 파트너로부터 기대할 수 있는 동의의 양이 제한되었습니다. 일부 사안의 경우 아시아 국가간 손쉬운 합의가 교착 상태에 빠질 수 있는 반면 미국과 동남아시아가 자연스럽게 협력할 수 있는 사안이 있습니다. 세계적인 경제 및 군사 강국으로서 중국과 미국이 합의가 증가할 사안도 있습니다. 현재로서는 정치적 지형이 혼란스럽고 복잡합니다. “선인” 과 “악당” 을 쉽게 구분할 수 없고 대부분의 관계는 파트너십 요소와 라이벌 요소를 동시에 가질 것입니다.

불법 또는 비정상적인 주장을 펼치기 위해 법적 조항과 법률 기구를 지속적으로 찾는다는 것은 모든 당사국이 상호 대화에서 조약 문구를 뛰어넘어야 한다는 것입니다. UNCLOS 를 무시하거나 무비판적인 반론이 아니라 애초에 조약이 작성된 이유에 대해 더욱 투명한 대화가 필요합니다. 모든 당사국은 최종 조약을 타결하기 위한 대타협에 EEZ 의 설정과 함께 군사적 항해의 자유 보장이 포함됐다는 것을 상기해야 합니다. 미국과 같이 바다를 항해하는 국가와 중국 및 동남아시아의 다른 나라와 같은 개발도상국 사이에 서로 양보한 결과였습니다. 조약은 당시에도 그렇고 지금도 세계적으로 수용된 해양 헌법을 탄생시킨 최선의 협상 결과입니다. 지금 내려야 할 결정은 바다를 지배하는 관습적 규칙의 준수 여부가 아니라 기존 합의를 존중하거나 과거에 만연했던 바다의 규제 무질서로 회귀하느냐 입니다. 어떠한 법적 조치도 당사국 사이의 이러한 열린 대화를 촉진할 수 없으며 법에 대한 지속적인 정치적 대화로 가능할 수 있습니다.

결론

남중국해 분쟁의 모든 당사국은 현재 역설적인 전략적 현실이 가져온 넓은 경계 내에 속하는 정책을 현명하게 고안해야 합니다. 적절한 대응을 확인하고 현명하게 실행하는 것은 쉽지도 않고 편안한 동맹으로 이어지지도 않을 것입니다. 그러나 다른 대안보다 평화로운 분쟁 관리로 이어질 것입니다.

이러한 매개변수를 벗어나면 의도하지 않는 분쟁으로 불필요하게 긴장이 고조되거나 주권 상실과 UNCLOS 및 관습법에 반영된 국제 원칙의 훼손으로 이어질 것입니다. 이 어떠한 위험도 당사국이 받아들일 수 없는 것이기 때문에 모든 정부가 자신이 직면한 역설 내에서 효과적으로 활동하는 방법에 대해 창의적으로 생각해야 합니다.

케리 린 난키벨은 하와이 호놀룰루 다니엘 K. 이노우에 아시아 태평양 안보학 센터의 부교수입니다.


세 가지 유형의 분쟁

동남아시아 분쟁은 최소한 세 가지 범주로 구분할 수 있습니다

영토 분쟁
이 범주의 분쟁은 지형의 소유자를 다룹니다.

해양 국경선 분쟁
이 분쟁은 해역에 제한선을 그릴 위치에 대한 일반적인
의견 충돌이 관련됩니다. 해양 국경선 분쟁은 해양법에
관한 국제연합협약 (UNCLOS) 아래 배타적 경제
수역 (EEZ)을 발생시키는 특징에 대한 구체적인
합의가 없다는 것을 보여주며 EEZ는 영해에만 적용되며 해역을 생성하지 않습니다. UNCLOS 에 허용 가능한 EEZ의 크기가 크기 때문에 125,000 해리의 EEZ, 450 평방 해리의 영해 또는 전혀 해역이 없음 사이에 차이가 발생할 수 있습니다.
해역에 대한 소유권 및 권리가 분쟁 대상이 아니더라도 지형이 근처에 있기 때문에 해양 국경선 분쟁은 한 국가와 이웃국가 사이의
“올바른” 경계선을 결정하는 것이 핵심입니다. 일부 장소의 경우 해양 국경선 분쟁은 중국과 대만의 비정상적인 단선 주장의 결과이기도 하며 그러한 주장은 남중국해의 대부분을 포함하며 모든 연안 국가의 기존 EEZ 주장과 충돌합니다.
사법권 분쟁
남중국해에서 이러한 분쟁의 유형은 어떤 지역 내에 어떤 규제 권리가 부여됐는지에 대한 의견 충돌이 주를 이루며 이에 제한되지 않습니다. 남중국해의 많은 라이벌 국가는 경계선이 그려진 곳이라면 어디서나 EEZ 내에서 외국 군대의 활동을 규제할 수 있다고 주장합니다. 이러한 규제 권리는 UNCLOS 아래에서 인정되는 것이거나 대부분의 국가가 주장하는
것이 아닙니다.
하지만 남중국해에서 필리핀과 브루나이를 제외한 모든 영유권 주장 국가가 EEZ 내에서 외국 군함의 활동을 제한할 권리가 있다고 믿고 있습니다. 예를 들어 말레이시아와 중국 사이의 최근 충돌은 이러한 세부 지역적 관행을
잘 보여줍니다.
2015 년 6 월 3 일 중국 해안 경비대 (CCG) 순찰선 하이징 1123 호가 분쟁 대상인 사우스 루코니아 암초 주변 바다에서 항해 중인 것이 발견됐으며 6 월 19 일 보도에 따르면 다른 선박이 근처에 정박했었을 수도 있습니다. 두 선박은 모두 말레이시아 해안에서 80 해리 이상 떨어져 정박했지만 말레이시아 당국은 이들을
“침입자” 라고 묘사했습니다. 이 거리에서 선박은
말레이시아 영해에서 충분히 멀리 떨어져 있으며
말레이시아는 영해에서만 외국의 군사 활동을 제한할 수 있습니다.
물론 CCG 선박이 암초 근처 섬 또는 바위로부터 12 해리 내에 있었다면 말레이시아에 사법권이 있습니다. 루코니아 브레이커스의 일부 암초는 만조 시 수면 위로 나올 수 있습니다. 이러한 작은 지형으로부터 선박의 정확한 위치는 뉴스 보도에 포함되지 않아 이를 바탕으로 말레이시아가 사법권을 주장할 수
있는지 여부는 결정하기 어렵습니다. 보도에 따르면 말레이시아는 북쪽 보르네오 해안 근처의
선박에 대해 사법권을 주장하는 것 같습니다.
해안 국가에 통과 해군에 대한 항해 자유를 제한하는 광범위한 권리를 부여하는 UNCLO의 해석은 조약이 뒷받침하지 않습니다. 또한 국제법의 정통적인 해석과 미국 정책과도 충돌합니다.

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