Meningkatnya Hubungan

Dr. Alfred Oehlers
Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies

Tahun lalu menyaksikan banyak liputan media tentang kemitraan strategis yang lebih baru di Indo-Pasifik. Dialog Keamanan Kuadrilateral, atau Quad — yang anggotanya terdiri dari Australia, India, Jepang, dan Amerika Serikat — terus tampil menonjol, dengan September 2021 menyaksikan pematangan lebih lanjut forum ini dengan KTT Pemimpin Quad pertama di Washington, D.C. Menegaskan keunggulan inovatif dalam pengaturan keamanan adalah pengumuman kemitraan keamanan Australia, Britania Raya, dan A.S., yang dikenal sebagai AUKUS, pada awal bulan yang sama. Para analis menggambarkan AUKUS, yang akan memperdalam integrasi sains, teknologi, dan industri pertahanan di antara para mitra, sebagai pertanda dari banyaknya pakta trilateral atau minilateral serupa yang akan terbentuk. Para komentator dengan cepat mengambil kesempatan ini, dengan menyoroti peningkatan pengaturan keamanan sebagai awal dari era baru aliansi dan kemitraan di Indo-Pasifik. Apakah ini akan terjadi masih harus dilihat. Untuk sekarang, mungkin ada baiknya menggali lebih dalam untuk memahami apa yang mungkin mendorong gelombang rekonfigurasi ini dalam hubungan strategis oleh A.S. dan mitra yang berpikiran sama di kawasan ini.

Sudah ada beraneka ragam aliansi, kemitraan, dan hubungan di Indo-Pasifik yang dikembangkan oleh A.S. dan para mitra sejak berakhirnya Perang Dunia II. Arsitektur yang sangat penting ini telah memungkinkan navigasi rentetan tantangan geopolitik dan keamanan serta terbentuknya tatanan berbasis aturan internasional yang memberikan stabilitas, keamanan, dan kemakmuran selama beberapa dekade bagi sebagian besar Indo-Pasifik. Aliansi A.S. dengan Australia, Jepang, Filipina, Korea Selatan, dan Thailand secara luas dipandang sebagai landasan arsitektur ini. Namun aliansi ini berada dalam jaringan luas yang padat dari hubungan keamanan bilateral yang melibatkan hampir setiap negara di Indo-Pasifik. Dilandasi oleh diplomasi sipil dan militer yang kuat dan program bantuan keamanan dan kerja sama yang luas, penjangkauan tersebut telah meluas selama bertahun-tahun untuk menyertakan organisasi dan mekanisme multilateral regional utama. Perhimpunan Bangsa-Bangsa Asia Tenggara (ASEAN) dan Pertemuan Menteri Pertahanan ASEAN-Plus adalah contoh yang patut diperhatikan, begitu pula halnya keterlibatan dengan Forum Kepulauan Pasifik dan berbagai pengaturan keamanan politik Indo-Pasifik lainnya, sering kali dengan fokus layanan atau fungsional khusus.

Jika pengaturan ini telah berfungsi dengan baik di masa lalu, mengapa terdapat dorongan menuju konfigurasi ulang? Cukup sederhana karena zaman telah berubah. Arsitektur keamanan pasca-Perang Dunia II sebagian besar dikembangkan dalam konteks yang berbeda, membahas kondisi dan keadaan yang berbeda. Solusi keamanan yang dirancang untuk difasilitasi arsitektur tersebut awalnya terkait dengan tantangan Perang Dingin dan konfrontasi dengan Uni Soviet. Disintegrasi yang akhirnya terjadi pada Uni Soviet dan berakhirnya Perang Dingin menyebabkan interval “hanyut” yang singkat di A.S., yang segera digantikan oleh fokus pada perang melawan teror serta pengembangan kapasitas dan kelembagaan keamanan untuk mengatasi tantangan ekstremis terhadap stabilitas negara. Merefleksikan lintasan ini, banyak pemikiran seputar keterlibatan dan pengembangan arsitektur keamanan hingga belakangan ini telah memanfaatkan bauran tema yang terkait dengan penanggulangan ekstremisme dan terorisme, pengembangan kapasitas keamanan atau pertahanan dan peningkatan kelembagaan, atau pembangunan bangsa yang lebih ambisius.

Perbandingan yang Menipu

Konteks saat ini sangat jauh berbeda dari masa lalu ini, yang disebabkan oleh kemunculan cepat Republik Rakyat Tiongkok (RRT) sebagai pesaing ketat A.S. dan kekuatan yang merongrong sistem berbasis aturan internasional dan kedaulatan para mitra di Indo-Pasifik. Meski di permukaan tantangan yang ditimbulkan oleh RRT mungkin membuat orang membandingkannya dengan era Soviet, ini dapat menipu. RRT mewakili entitas yang berbeda dari Uni Soviet, sehingga tugas untuk menanganinya menjadi jauh lebih kompleks. Jauh dari independen, Tiongkok telah membenamkan diri dalam sistem politik dan ekonomi internasional dan menjadikan hal ini sebagai keuntungannya. Memanfaatkan semua elemen kekuatan nasional dalam program yang dipimpin negara seperti skema infrastruktur Satu Sabuk, Satu Jalan, RRT telah menumbangkan, memperdaya, dan memaksa negara-negara yang kurang mampu. Sementara itu, melalui berbagai macam taktik zona abu-abu riskan yang nyaris di ambang perang, Tiongkok telah memperkuat tangannya tanpa memicu tanggapan keamanan konvensional yang mampu menimbulkan biaya hukuman. Tantangan ini tidak dapat dibandingkan dengan konfrontasi Perang Dingin ataupun diselesaikan dengan cara sama yang digunakan sekutu untuk melawan terorisme dan membangun kapasitas keamanan negara mitra. Cara kita mengonfigurasi aliansi dan kemitraan perlu ditinjau kembali sementara konfigurasi baru dieksplorasi agar dapat lebih memenuhi tantangan saat ini.

Pawai teknologi tiada henti membuat konfigurasi ulang ini lebih penting. Ranah yang didukung teknologi seperti siber dan ruang angkasa kini sangat penting bagi keamanan nasional dan persaingan strategis. Ketika digabungkan dengan kapabilitas canggih dalam kecerdasan buatan, komputasi kuantum, dan telekomunikasi 5G atau 6G, prospek untuk operasi multiranah yang sangat canggih menjadi makin layak. Namun, teknologi dan kapabilitas seperti itu hampir tidak terbayangkan ketika fondasi dari banyak arsitektur aliansi dan kemitraan Indo-Pasifik berkembang selama paruh kedua abad ke-20. Sangat penting untuk menilai kembali kecukupan kemitraan dan pengaturan keamanan kita untuk tidak hanya memupuk kapabilitas yang mudah diakses untuk keamanan dan pertahanan bersama dari mitra yang berpikiran sama tetapi juga untuk mencegah ancaman yang ditimbulkan ketika dikembangkan dan dikerahkan oleh aktor jahat. Memperbarui warisan arsitektur dapat membuat kita setengah jalan dalam upaya ini. Mungkin akan diperlukan konsepsi kemitraan baru yang dikhususkan untuk bidang teknologi ini dan persyaratan operasi semua ranah.

Zona Abu-Abu

Saat ini, Indo-Pasifik menghadapi spektrum ancaman lebih luas yang menantang relevansi dan efektivitas aliansi dan kemitraan kita. Melibatkan berbagai elemen kekuasaan negara — dan dengan sektor swasta dan bahkan kelompok nonpemerintah dan kriminal yang ikut diberdayakan — taktik zona abu-abu RRT dan ancaman multidimensi biasanya memanfaatkan lebih dari sekadar kekuatan militer untuk mencapai segala konsekuensi. Makin jarang ada yang murni masalah keamanan atau pertahanan, terutama ketika pertimbangan politik, diplomatik, hukum, ekonomi, keuangan, teknologi, dan informasi ditambahkan pada bauran tersebut untuk memperumit dan menambah kebingungan. Namun, kita tetap terikat pada aliansi dan kemitraan yang secara historis bertumpu pada gagasan keamanan atau pertahanan yang murni dan dipahami secara sempit. Tak peduli betapa indahnya, arsitektur kemitraan ini berisiko lumpuh dalam menghadapi situasi ambigu di mana tidak ada “bukti” pasti yang dapat diidentifikasi untuk memicu kewajiban pertahanan atau keamanan bersama. Berapa banyak penyerbuan oleh milisi maritim yang merupakan tindakan perang? Berapa banyak pejabat negara atau perwakilan politik yang harus korup dan terpengaruh sebelum ancaman keamanan nasional diakui, memunculkan ketentuan traktat? Untuk melawan prospek kelumpuhan tersebut, tepat waktunya untuk membingkai ulang sifat dan ruang lingkup kemitraan tersebut guna mencerminkan seluk-beluk persaingan strategis yang sedang berlangsung, di mana segala sesuatu sering dimenangkan atau menjadi korban kekalahan tanpa tembakan yang diluncurkan. Memperbarui yang lama dan menemukan konfigurasi mitra baru yang lebih efektif sangatlah penting.

Terlepas dari isu persaingan strategis, abad ke-21 telah menunjukkan masa depan yang mungkin akan ditandai oleh ancaman dengan tingkat keparahan, ukuran, dan kompleksitas yang melampaui kapasitas mekanisme kerja sama multilateral yang ada. Pandemi COVID-19 yang berkelanjutan adalah salah satu contohnya, demikian pula tantangan perubahan iklim. Masing-masing hal tersebut telah sangat memperburuk ketidakamanan di Indo-Pasifik dan akan terus berlanjut selama bertahun-tahun mendatang. Hal tersebut juga telah menguji keras mekanisme kerja sama internasional, yang mendorong upaya mendesak untuk mengembangkan opsi bagi penanganan prioritas. COVID-19, misalnya, mendorong pengaturan berbagai skala dan ruang lingkup untuk mengatasi masalah seperti kekurangan alat pelindung diri, serta penelitian, pengembangan, dan distribusi vaksin. Terkait dengan perubahan iklim, kemitraan inovatif terus bermunculan untuk melayani prioritas mendesak dalam bantuan kemanusiaan dan bantuan bencana. Kemitraan mungkin akan diperluas untuk memperkuat ketahanan dalam mitra dan mengeksplorasi solusi ilmiah, teknologi, dan organisasi. Di samping aliansi dan kemitraan yang matang, pengaturan kerja sama yang khusus bagi hal ini dan krisis lainnya mungkin akan berkembang, terkadang bersifat ad hoc dengan tujuan dan prioritas spesifik dan rentang usia yang bervariasi.

Kemitraan Kini Makin Penting

Kemitraan selalu penting. Namun, berkat solusi keamanan yang dibutuhkan sekarang — dan di masa depan — beberapa aspek pengembangan kemitraan mungkin akan memiliki persyaratan dan ekspektasi yang lebih akurat. Seperti yang ditunjukkan contoh AUKUS, tingkat komitmen dan integrasi yang lebih mendalam secara kualitatif diperlukan untuk secara tegas mengatasi tantangan dengan ketangkasan, kecepatan, dan dampak. Karena kebutuhan, beberapa kemitraan di masa depan mungkin lebih selektif dan disesuaikan, menyatukan rentang mitra yang lebih sempit dengan kepentingan dan komplementaritas yang diselaraskan secara erat. Hal ini dapat menimbulkan kekhawatiran. Pendukung multilateralisme regional dan subregional, misalnya, mungkin takut akan pencairan komitmen. Alarm tersebut salah tempat. Akan selalu ada tempat untuk pengaturan panregional atau subregional yang inklusif dan representatif, serta komitmen terhadap hal ini kemungkinan tidak akan berkurang. Kendati demikian, harus ada juga ruang lingkup yang meningkat untuk pengaturan yang lebih kecil yang memungkinkan kelompok negara untuk bergerak dengan cepat dan tangkas guna memecahkan tantangan atau kebutuhan yang mendesak. Minilateral semacam itu, yang menawarkan dimensi tambahan, tidak perlu mengurangi atau merongong arsitektur aliansi dan kemitraan. Bahkan, mereka berpotensi memperkuat arsitektur secara keseluruhan untuk lebih memenuhi aspirasi perdamaian, keamanan, dan kemakmuran regional.

Dalam komentar tentang AUKUS untuk Defense News pada Desember 2021, Menteri Industri Pertahanan Australia saat itu Melissa Price menjelaskan bahwa lingkungan strategis Australia yang memburuk dengan cepat sebagai faktor utama di balik pakta tersebut. Sebagian besar negara Indo-Pasifik mungkin memiliki penilaian strategis pesimis yang sama. Sekutu, mitra, dan negara-negara yang berpikiran sama akan lalai jika tidak memiliki kesiapan untuk menghadapi konteks yang meresahkan ini. Penilaian ulang yang mantap atas kecukupan pengaturan aliansi dan kemitraan harus menjadi prioritas tinggi. Mengingat persaingan strategis yang ada, pertanyaannya haruslah: “Apakah yang kita miliki sekarang dalam aliansi dan kemitraan kita sudah cukup?” Kemungkinan, jawabannya adalah: “Kita harus berbuat lebih.”