Tangkapan Terlarang
Penangkapan ikan ilegal, tidak dilaporkan, dan tidak diregulasi mengancam keamanan maritim
Letnan Kolonel Laut Ben Crowell/JOINT INTERAGENCY TASK FORCE WEST dan Wade Turvold/DANIEL K. INOUYE ASIA-PACIFIC CENTER FOR SECURITY STUDIES
Penangkapan ikan komersial yang nilainya mencapai 4,02 kuadriliun rupiah (277 miliar dolar A.S.) setiap tahunnya merupakan industri global yang menjadi elemen penting dari banyak perekonomian nasional dan sumber makanan protein penting bagi negara-negara maritim. Seiring bertambahnya penduduk, begitu pula teknologi penangkapan ikan dan permintaan akan makanan laut. Dampak dari pola cuaca buruk ditambah dengan peningkatan konsumsi merupakan kombinasi berbahaya yang diperburuk oleh tekanan dari penangkapan ikan legal dan ilegal. Melalui perilaku predator dan ilegal, armada penangkapan ikan internasional memiliki dampak yang sangat besar pada kesehatan lingkungan, ketahanan ekonomi, dan stabilitas geopolitik negara-negara maritim di seluruh dunia. Selain itu, ada hubungan signifikan di antara penangkapan ikan ilegal, tidak dilaporkan, dan tidak diregulasi (IUU) dengan perdagangan manusia, penyelundupan narkoba, dan berbagai kejahatan maritim lainnya. Karena masalah tersebut bersifat global, berjejaring, dan strategis, mengatasi ancaman penangkapan ikan IUU memerlukan tanggapan internasional yang terkoordinasi.
TIGA ELEMEN PENANGKAPAN IKAN IUU
Penangkapan ikan IUU memiliki tiga elemen, demikian menurut Perserikatan Bangsa-Bangsa. Elemen pertama terjadi ketika operasi penangkapan ikan dilakukan di dalam zona ekonomi eksklusif (ZEE) suatu negara atau di dalam perairan yang diatur oleh organisasi pengelolaan perikanan regional (regional fisheries management organization – RFMO), yang melanggar undang-undang nasional atau RFMO. Aspek kedua berkaitan dengan kesalahan pelaporan atau tidak melaporkan hasil tangkapan yang ditetapkan dalam peraturan domestik atau RFMO. Komponen ketiga mencakup kapal tanpa kewarganegaraan atau penangkapan ikan di daerah RFMO tanpa menjadi pihak dalam RFMO, sehingga tidak mematuhi peraturannya, atau penangkapan ikan ketika tidak ada peraturan nasional atau internasional tanpa memperhatikan kelestarian sumber daya perikanan.
Meskipun konsep dan terminologinya tidak terlalu mengancam, praktik-praktik ini semakin menciptakan tantangan ekologis, ekonomi, dan keamanan di seluruh samudra dunia. Dalam laporan pada tahun 2018 yang diterbitkan oleh Stimson Center berjudul “Casting a Wider Net: The Security Implications of Illegal, Unreported, and Unregulated Fishing (Melempar Jaring Lebih Luas: Implikasi Keamanan Penangkapan Ikan Ilegal, Tidak Dilaporkan, dan Tidak Diregulasi),” para penulis mengidentifikasi enam ancaman keamanan yang terkait dengan penangkapan ikan IUU, termasuk kerusakan lingkungan, dampak ekonomi, ketahanan pangan, destabilisasi geopolitik, kejahatan transnasional, dan pembajakan.
Semua elemen ini bertindak sebagai rangkaian umpan balik penguat yang independen satu sama lain. Pada saat yang sama, elemen-elemen ini saling terkait dan mempercepat masalah dan tantangan di seputar penangkapan ikan IUU.
KEADAAN PERIKANAN DUNIA
Saat persediaan ikan menipis di seluruh dunia, armada penangkapan ikan perairan jauh dan nelayan tradisional memberikan tekanan yang lebih besar pada sumber daya perikanan. Dalam laporan pada tahun 2018 berjudul “The State of World Fisheries and Aquaculture (Kondisi Perikanan dan Akuakultur Dunia),” P.B.B. mengamati bahwa 33% persediaan ikan global ditangkap secara berlebihan dan 59,9% berada pada tingkat panen berkelanjutan maksimal. Tekanan yang meningkat ini dapat menciptakan kelangkaan, mendorong kenaikan harga, dan dengan demikian mendorong lebih banyak perilaku predator dan penangkapan ikan yang melanggar hukum. Tekanan lingkungan yang meningkat dari penangkapan ikan berlebihan dan metode pemanenan tertentu telah menyebabkan keruntuhan ekologis tempat penangkapan ikan di Laut Cina Selatan dan di sepanjang pantai timur dan barat Afrika. Dengan rusaknya sumber daya alam, berbagai negara dihadapkan pada dampak ganda dari hilangnya sumber daya ekonomi yang dulunya dapat diperbarui dan hilangnya makanan yang dipanen dari laut.
Bagi banyak negara, ini bukan masalah kecil. Beberapa negara di dunia berkembang memperoleh hingga 50% protein mereka dari produk makanan laut, demikian menurut P.B.B. Ketika persediaan ikan menipis, individu, keluarga, dan masyarakat berada di bawah tekanan yang lebih besar untuk memenuhi kebutuhan hidup tingkat dasar. Ketika dihadapkan dengan analisis biaya-manfaat dari kelaparan atau terlibat dalam aktivitas ilegal untuk mendukung keluarga atau desa seseorang, kebanyakan orang akan melakukan apa yang diperlukan untuk memberi makan masyarakat mereka. Dengan demikian, hilangnya habitat lingkungan dan sumber daya alam dapat menciptakan masalah ekonomi dan ketahanan pangan bagi populasi manusia, yang pada gilirannya dapat mendorong kejahatan maritim dan pembajakan.
PENANGKAPAN IKAN BERLEBIHAN MENYEBABKAN PEMBAJAKAN
Contoh klasik nelayan yang menjadi kriminal adalah krisis pembajakan yang terjadi di lepas pantai Somalia dari tahun 2006 hingga 2012. Negara itu mengalami kekacauan pada tahun 1991 setelah digulingkannya diktator Mohamed Siad Barre, dan hilangnya otoritas pusat menciptakan ruang besar yang tidak dikuasai oleh pemerintahan mana pun di sekitar Tanduk Afrika. Menyadari kurangnya upaya penegakan hukum nasional, armada penangkapan ikan perairan jauh dari Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dan mungkin negara lain pindah ke ZEE Somalia dan menguras habis persediaan ikan di sana. Penangkapan ikan IUU ini dengan cepat membuat nelayan lokal kehilangan pekerjaan. Dengan sedikit kesempatan bagi mereka untuk mencari nafkah melalui cara lain dan dengan kemudahan untuk mengakses persenjataan kelas militer, tidak lama kemudian pembajakan menjadi industri yang berkembang pesat di perairan di dekat Tanduk Afrika.
Saat ini, tantangan pembajakan Somalia sebagian besar telah ditanggulangi melalui upaya signifikan yang melibatkan satuan tugas angkatan laut multinasional dan meluasnya penggunaan operasi shiprider bersenjata lengkap. Hanya ada 11 serangan dari tahun 2016 hingga 2020, turun dari angka tertinggi 237 serangan pada tahun 2007, demikian menurut Kantor Intelijen Angkatan Laut A.S.
Rentetan peristiwa yang dimulai dengan penangkapan ikan IUU berkembang menjadi pembajakan dan memperparah tantangan geopolitik yang terus berlarut-larut. Ini seharusnya menjadi kisah peringatan akan bahaya penangkapan ikan IUU.
Titik-titik rawan pembajakan terus berlanjut di Asia Tenggara dan Teluk Guinea, tempat masing-masing 417 dan 544 serangan telah terjadi, sejak tahun 2016, demikian menurut Kantor Intelijen Angkatan Laut A.S. Pola tradisional perahu-perahu lebih kecil yang menyerang kapal-kapal yang lebih besar dan lebih lambat untuk melakukan perampokan bersenjata atau penculikan untuk mendapatkan uang tebusan masih berlaku. Apakah nelayan yang menganggur melakukan serangan terbaru itu masih belum jelas. Indikasi kemahiran dengan perahu kecil, termasuk mengoperasikannya di laut terhadap target yang dipilih — sering kali jauh di lepas pantai — menunjukkan tingkat kompetensi yang akan diperoleh seseorang sebagai pelaut profesional.
FAKTOR KRIMINAL LAINNYA DI LAUT LEPAS
Perampokan bersenjata dan pembajakan tetap menjadi masalah keamanan yang signifikan. Akan tetapi, dalam konteks komunitas maritim global, jumlahnya kecil secara statistik. Mungkin masalah yang lebih signifikan adalah kriminalitas umum yang terkait dengan kapal penangkap ikan IUU, seperti perbudakan dan perdagangan narkoba. Pada tahun 2016, The Associated Press (AP) menerbitkan serangkaian artikel tentang perbudakan di armada penangkapan ikan komersial di seluruh Indo-Pasifik. Dalam satu contoh, AP merinci tragedi seorang pria yang dipulangkan ke Myanmar setelah disekap di laut selama 22 tahun tanpa mendapatkan upah dan berada dalam kondisi yang sangat buruk. Selain kerja paksa, kapal penangkap ikan digunakan untuk menyelundupkan orang di seluruh dunia. Sebuah laporan P.B.B. berjudul “International Migration 2020 Highlights (Ikhtisar Migrasi Internasional 2020)” menemukan bahwa sekitar 653.000 migran “tidak tetap” tiba di Eropa melalui jalur laut dari tahun 2016-18. (Migran tidak tetap mengacu pada “perpindahan orang yang terjadi di luar undang-undang, peraturan, atau perjanjian internasional yang mengatur masuk ke dalam atau keluar dari Negara asal, transit, atau tujuan,” demikian menurut laporan tersebut.) Meskipun laporan itu tidak merinci jenis kapal yang digunakan, perahu penangkap ikan berperan dalam pergerakan orang dari Afrika ke Eropa ini.
Masalah keamanan penting lainnya adalah keterkaitan di antara organisasi perdagangan narkoba dan kapal penangkap ikan komersial. Di sepanjang Samudra Pasifik bagian timur, banyak kapal yang dicegat oleh lembaga penegak hukum merupakan kapal penangkap ikan yang memperdagangkan narkoba atau mendukung perahu penyelundupan “berkecepatan tinggi” yang membutuhkan pasokan ulang bahan bakar. Sebuah laporan P.B.B. tahun 2011 berjudul “Transnational Organized Crime in the Fishing Industry” (Kejahatan Terorganisir Transnasional di Industri Penangkapan Ikan)” mencatat bahwa: “Penggunaan kapal penangkap ikan sebagian besar dianggap sebagai bagian integral dari modus operandi perdagangan gelap kokain di laut ke Meksiko dan Amerika Serikat.”
Ini didukung oleh laporan Departemen Luar Negeri A.S. baru-baru ini yang merujuk pada pergerakan narkoba melintasi ranah maritim yang dilakukan oleh kapal penangkap ikan. Penggunaan perahu-perahu ini menyamarkan aktivitas terlarang dengan kedok perdagangan legal.
PROYEKSI KEKUATAN
Tantangan keamanan yang agak baru dan signifikan bagi masyarakat internasional adalah penggunaan kapal penangkap ikan sebagai instrumen proyeksi kekuatan nasional. RRT tampak menonjol sebagai pengguna terbesar dari taktik ini.
Pada abad ke-15, Tiongkok merupakan negara maritim hebat dengan kapal dagang besar yang melakukan transit di kawasan Indo-Pasifik serta terlibat dalam perdagangan dan eksplorasi internasional. Ekspedisi maritim ini ditinggalkan sampai setelah berakhirnya Perang Dunia II, ketika peta resmi pertama klaim teritorial di Laut Cina Selatan muncul pada tahun 1947. Pada akhir tahun 2000-an, RRT mulai dengan lebih agresif menegaskan klaim maritimnya di kawasan ini melalui serangkaian aktivitas reklamasi lahan dan pembangunan terumbu karang buatan yang berlanjut hingga hari ini.
Setelah RRT mengambil kendali de facto pada tahun 2012 atas Scarborough Shoal, sebuah terumbu karang di ZEE Filipina, pemerintah Filipina membawa kasusnya ke Mahkamah Arbitrase Permanen. Mahkamah itu menyatakan bahwa RRT telah terlibat dalam spektrum luas aktivitas penangkapan ikan ilegal, proyek konstruksi yang merusak habitat laut dan, secara umum, telah “lalai untuk menunjukkan penghormatan atas hak-hak berdaulat Filipina sehubungan dengan perikanan dalam zona ekonomi eksklusifnya.” RRT menyangkal temuan mahkamah itu dan menolak untuk mematuhinya.
Temuan ini merangkum banyak metode yang telah digunakan RRT di seluruh kawasan ini. Terlepas dari pelanggaran hukum maritim internasionalnya, RRT telah mengambil langkah lebih jauh dengan menggunakan kapal pasukan penjaga pantai untuk memberikan pengawalan bersenjata bagi armada penangkapan ikannya ke ZEE negara-negara tetangganya. RRT juga telah menggunakan kapal penangkap ikan yang diperkuat di bawah kendali milisi maritim negara untuk menabrak, menyerang, dan mengganggu kapal-kapal di berbagai penjuru kawasan ini.
Dalam beberapa kasus, tindakan ini mengakibatkan hilangnya nyawa dan menelantarkan para pelaut yang terombang-ambing di laut sehingga melanggar prinsip kebaharian yang tak lekang oleh waktu — jangan pernah meninggalkan pelaut yang sedang mengalami kesulitan. Baru-baru ini, RRT menarik perhatian internasional terkait penangkapan ikan IUU ketika mengirimkan armada besar berkekuatan 340 kapal penangkap ikan ke perairan di dekat Ekuador dan Kepulauan Galapagos sebagai bagian dari perjalanan tahunan untuk menangkap ikan yang menjadi kepentingan bersama global.
MENGATASI ANCAMAN
Sebagian besar praktisi keamanan maritim akan mengatakan bahwa mereka membutuhkan lebih banyak sumber daya — orang, perahu, pesawat terbang, persenjataan, pelatihan, dll. Tentu saja, ini merupakan faktor penentu keberhasilan yang penting karena bahkan negara-negara paling maju pun membutuhkan lebih banyak alat bantu untuk melawan kejahatan maritim. Tanpa adanya sumber daya tambahan, salah satu hal yang dapat dilakukan masyarakat internasional untuk mengatasi ancaman yang ditimbulkan oleh penangkapan ikan IUU adalah dengan melakukan pemeriksaan di atas kapal penangkap ikan. Aparat keamanan maritim, baik militer atau kepolisian, perlu melakukan pemeriksaan di atas kapal penangkap ikan yang melakukan kunjungan ke pelabuhan dan di laut. Penegakan hukum harus menggunakan spektrum penuh otoritas dan yurisdiksi hukum domestik dan internasional untuk memeriksa kapal, dokumentasi dan makanan anak buah kapal, kargo, hasil tangkapan yang dilaporkan, dan alat tangkap serta mewawancarai anak buah kapal untuk menentukan keselamatan dan kesehatan mereka.
Pihak berwenang harus berusaha untuk menentukan di mana dan untuk apa kapal-kapal itu menangkap ikan serta di mana dan kapan kapal-kapal itu akan kembali ke pelabuhan. Penegakan hukum harus mengambil setiap kesempatan untuk terlibat dengan para nelayan ini dan mengatur aktivitas perahu-perahu ini saat bergerak di seluruh dunia di laut lepas dan di perairan pesisir.
Selain itu, mengoordinasikan upaya lembaga penegak hukum nasional akan membuat upaya penindakan terhadap penangkapan ikan IUU internasional menjadi lebih efektif. Menghubungkan para profesional keamanan maritim akan memungkinkan mereka untuk membuat database bersama. Tindakan ini juga memungkinkan lembaga penegak hukum untuk berkoordinasi di antara berbagai negara guna memastikan tidak ada tempat yang aman bagi jaringan kriminal. Kemampuan untuk melakukannya menjadi lebih terjangkau.
Banyak negara pesisir mendirikan pusat koordinasi maritim nasional, sering kali dibantu oleh Prakarsa Keamanan Maritim A.S., sebuah jaringan untuk membangun kemampuan regional guna mengatasi berbagai tantangan maritim. Ketika pusat fusi maritim ini dikembangkan, menghubungkannya menjadi langkah berikutnya dalam meningkatkan efektivitas globalnya. Selanjutnya, negara-negara maju harus bersatu di belakang negara-negara berkembang yang tidak memiliki sumber daya untuk mengawasi ZEE mereka.
Beberapa aktivitas ilegal akan berupa pendudukan berskala ringan oleh kapal-kapal yang beroperasi sendirian guna mendapatkan tangkapan ikan dengan mudah, sementara itu pendudukan ZEE lainnya akan didanai dan diarahkan oleh pemerintah nasional, sering kali dengan dukungan milisi bersenjata atau kapal pemerintah. Oleh karena itu, semua negara maritim berkewajiban untuk mempersiapkan tanggapan strategis, operasional, dan taktis terhadap eksplorasi ZEE mereka yang pada akhirnya dilakukan oleh negara-negara penangkap ikan perairan jauh.
Melihat ke masa depan, masyarakat maritim global akan melihat penggunaan penangkapan ikan IUU sebagai alat bantu untuk memperluas ruang lingkup aktivitas berbagai negara dan organisasi kriminal. Tindakan para aktor ini serupa dan sering kali saling terkait. Sederhananya, mereka mencari peluang untuk mendapatkan keuntungan dan mengambil sumber daya yang secara hukum bukan milik mereka.
Di atas kertas, taktik dasar penindakan terhadap penangkapan ikan IUU terdengar mudah. Akan tetapi tidak semudah itu. Kendala sumber daya dan prioritas yang saling bersinggungan dari berbagai lembaga penegak hukum sering kali menjadikan upaya penindakan perikanan sebagai misi sekunder atau tersier. Akan tetapi, jika dilihat secara keseluruhan, penangkapan ikan IUU lebih dari sekadar tindak pidana lingkungan. Penangkapan ikan IUU merupakan tantangan global dan strategis yang harus dihadapi dengan respons kolaboratif, internasional, dan strategis. Bisnis, kapal, pemilik, dan operator, terkadang disponsori oleh negara, secara fungsional bertindak sebagai organisasi kriminal transnasional dan memiliki dampak yang sangat besar pada kesehatan ekologi, ketahanan ekonomi, ketahanan pangan, dan keamanan maritim keseluruhan dari berbagai samudra di dunia.
Baik di pelabuhan atau di laut lepas, kapal dan negara yang terlibat dalam penangkapan ikan IUU harus ditangkal dengan menghapus insentif yang diberikan kepada mereka. Hingga kerugiannya menjadi lebih besar daripada imbalannya bagi negara, pemilik, dan operator kapal penangkapan ikan IUU, perilaku kriminal ini akan terus berlanjut di seluruh kepentingan maritim bersama.
Letnan Kolonel Laut Ben Crowell adalah asisten kepala staf untuk operasi di Joint Interagency Task Force West Komando Indo-Pasifik A.S. Wade Turvold adalah purnawirawan kolonel Angkatan Laut A.S. dengan pengalaman dinas militer selama 30 tahun dan merupakan seorang profesor di Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies. Dia memiliki spesialisasi di bidang keamanan maritim, strategi, keamanan nasional, dan operasi militer. Pandangan yang diungkapkan dalam artikel ini merupakan pandangan penulis dan tidak mencerminkan kebijakan atau posisi resmi Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies, Departemen Pertahanan A.S., Pasukan Penjaga Pantai A.S., atau pemerintah A.S.
Bagian dari artikel ini pada awalnya muncul dalam buku Hindsight, Insight, Foresight: Thinking about Security in the Indo-Pacific, disunting oleh Alexander L. Vuving dan diterbitkan oleh Daniel K. Inouye Asia-Pacific Center for Security Studies pada September 2020.
