Mengoperasikan penangkalan di Indo-Pasifik

Meredam keagresifan Tiongkok melalui aliansi kuat di antara Australia, A.S., dan negara-negara yang berpandangan serupa

Ashley Townshend dan Dr. David Santoro

Dalam Indo-Pasifik yang semakin disengketakan, Australia, Amerika Serikat, serta sekutu dan mitra regional mereka menghadapi banyak sekali tantangan strategis yang melintasi setiap tingkat ruang persaingan. Didorong oleh penggunaan pemaksaan multidimensi yang dilakukan oleh Republik Rakyat Tiongkok (RRT) dalam mencapai tujuannya untuk menggantikan A.S. sebagai kekuatan dominan di kawasan ini, era baru persaingan strategis sedang berlangsung. Yang dipertaruhkan adalah stabilitas dan karakter tatanan Indo-Pasifik, yang didirikan di atas kekuatan A.S. dan aturan serta norma yang telah lama ada, yang semuanya itu menjadi semakin tidak pasti.

Tantangan yang ditimbulkan Beijing terhadap kawasan ini beroperasi di berbagai ranah dan dilaksanakan oleh Partai Komunis Tiongkok (PKT) melalui strategi yang melibatkan seluruh elemen bangsa. Di zona abu-abu di antara perdamaian dan perang, taktik seperti pemaksaan ekonomi, campur tangan asing, penggunaan milisi sipil bersama dengan perang politik telah menjadi alat bantu pilihan Beijing untuk mengupayakan perubahan bertahap ke status quo geostrategis. Upaya ini dikombinasikan oleh kekuatan militer konvensional PKT yang berkembang pesat dan jejak RRT yang meluas di Indo-Pasifik. Semua ini terjadi di bawah semakin panjangnya bayang-bayang modernisasi nuklir Beijing dan upayanya untuk mencapai keunggulan kompetitif baru dalam teknologi strategis yang sedang berkembang.

Memperkuat penangkalan, pertahanan dan kontrapemaksaan regional sehubungan dengan tantangan-tantangan ini mengharuskan Australia dan A.S. — bekerja secara mandiri, bersama-sama, dan dengan mitra yang berpandangan serupa — untuk mengembangkan strategi yang lebih terintegrasi bagi kawasan Indo-Pasifik dan cara-cara baru untuk mengoperasionalkan aliansi itu dalam mendukung tujuan ini. Ada dukungan luas bagi agenda ini di Canberra dan Washington.

Akan tetapi membentuk koordinasi yang lebih besar pada strategi penangkalan dalam aliansi A.S.-Australia bukanlah tugas yang mudah. Meskipun Canberra dan Washington memiliki tujuan strategis yang tumpang tindih, kepentingan dan persepsi ancaman mereka tentang RRT sama sekali tidak simetris. Masing-masing memiliki kemampuan, prioritas kebijakan, dan toleransi yang berbeda untuk menerima biaya dan risiko. Upaya untuk mengoperasionalkan penangkalan harus dilakukan secara bertahap dan didasarkan pada dialog aliansi yang tangguh.

MENINGKATKAN KONTRIBUSI

Australia dan A.S. perlu meningkatkan kontribusi mereka terhadap penangkalan dan pertahanan di Indo-Pasifik yang semakin disengketakan. Mengembangkan pendekatan terpadu dan gabungan untuk menangkal pemaksaan zona abu-abu, perang politik, pengaruh ekonomi, ancaman militer, dan tekanan nuklir harus menjadi prioritas utama aliansi itu.

Kesediaan PKT untuk menggunakan pemaksaan dalam mengupayakan dominasi regional menempatkannya dalam persaingan dengan negara-negara Indo-Pasifik yang ingin menjaga tatanan strategis tempat semua negara bebas untuk melaksanakan kedaulatannya.

Kontes ini dimainkan di berbagai ranah, dengan PKT menggunakan kampanye pengaruh, operasi informasi, dan bentuk perang politik lainnya di tingkat bawah; taktik zona abu-abu, pengaruh ekonomi, serangan siber, dan tata negara yang bersifat koersif di tingkat menengah; dan ancaman militer konvensional dan momok eskalasi strategis-nuklir di tingkat atas. Pendekatan yang mendasarinya adalah menggabungkan vektor pemaksaan ini untuk mengubah status quo geostrategis secara bertahap menjadi hal yang memberikan keuntungan baginya.

Strategi efektif apa pun yang dilakukan oleh Australia atau A.S. untuk menangkal pemaksaan Tiongkok harus beroperasi di seluruh spektrum persaingan yang sama ini. Menolak kemampuan PKT untuk mendapatkan atau menggunakan pengaruh koersif dengan murah — lewat membangun ketahanan domestik, memperkuat pertahanan fisik dan legislatif serta mengeluarkan ancaman penangkalan yang kredibel — merupakan cara paling pasti untuk memberi alasan kepada pembuat kebijakan Tiongkok untuk menghentikan tindakannya. Akan tetapi, ini menimbulkan keputusan sulit bagi pemerintah tentang kepentingan, pembatasan, dan kesediaan mereka untuk menerima biaya dan risiko.

Ada kesepakatan luas bahwa Canberra dan Washington perlu menerima risiko yang lebih besar dan mengambil inisiatif untuk menangkal pemaksaan zona abu-abu Tiongkok. Ini melibatkan pemahaman dan antisipasi bagaimana Beijing membangun pengaruh untuk memperoleh pengaruh nonmiliter dan kesediaan mengambil langkah-langkah yang menetralkan atau membalikkan dinamika ini. Untuk mencapai langkah-langkah itu, sekutu dapat mempertimbangkan lebih banyak atribusi terhadap tindakan zona abu-abu PKT, larangan atau dakwaan yang ditargetkan bagi aktor jahat, dan penggunaan operasi zona abu-abu untuk melawan PKT.

Menjunjung tinggi keseimbangan kekuatan yang menguntungkan di Indo-Pasifik akan semakin bergantung pada kemampuan A.S. dan sekutunya untuk mengoordinasikan angkatan bersenjata konvensional di seputar tujuan penangkalan bersama. Australia dan A.S. harus mengupayakan pencapaian sasaran penangkalan kolektif secara bertahap dengan mengembangkan konsep perang secara bersama-sama, meningkatkan pengembangan dan eksperimen teknologi, dan memajukan tujuan kemampuan gabungan, interoperabilitas, dan postur pasukan.

Masih belum jelas apakah persaingan strategis dengan RRT harus dipahami sebagai kontes di antara berbagai lingkup pengaruh atau pencarian keseimbangan kekuasaan yang menguntungkan. Meskipun ada konsensus retoris yang berkembang bahwa, berbeda dengan Perang Dingin, Washington tidak akan memberikan kendali preferensial kepada Beijing atas wilayah perbatasan luar langsungnya, pembentukan lingkup pengaruh Tiongkok secara de facto tetap dimungkinkan. Mencegah hasil ini harus dilanjutkan dengan cara yang tidak mengurangi daya tarik regional A.S. yang lebih luas, yang merupakan fungsi dari dukungan jangka panjangnya bagi stabilitas, aturan, institusi, dan ketertiban.

MENANGKAL DAN MEMPERTAHANKAN DIRI TERHADAP PEMAKSAAN ZONA ABU-ABU

Pemaksaan zona abu-abu PKT merupakan realitas persaingan strategis sehari-hari di Indo-Pasifik. Sebagai bentuk perang politik kontemporer, pemaksaan zona abu-abu dicirikan oleh upaya RRT untuk mengupayakan perubahan bertahap dalam ekuilibrium regional guna menciptakan keuntungan geostrategis seiring berjalannya waktu. Meskipun taktik RRT sama sekali tidak baru — secara luas melibatkan perpaduan pemaksaan nonmiliter, korupsi, dan aktivitas pengaruh terselubung — hubungan transformatif globalisasi telah menyingkap sisi lunak demokrasi liberal, sehingga memperbesar jangkauan dan dampak perilaku zona abu-abu. Ini menguntungkan rezim otoriter seperti PKT secara tidak proporsional yang hampir tidak terhalang oleh batasan hukum atau etika, dan lebih mampu untuk memobilisasi sumber daya yang melibatkan seluruh elemen bangsa untuk mengeksploitasi vektor pemaksaan dan pengaruh baru yang telah dibuka oleh globalisasi.

Akan tetapi berkenaan dengan melawan pemaksaan zona abu-abu, tidak ada konsensus tentang apakah atau bagaimana cara terbaik untuk menerapkan kerangka kerja penangkalan. Banyak yang berpendapat bahwa sifat cair, persisten, dan lintas sektor dari aktivitas PKT membuat pendekatan pengurangan risiko dan pembangunan ketahanan lebih tepat daripada penangkalan atau pertahanan. Pihak lain berpendapat bahwa penangkalan dengan penolakan merupakan kerangka kerja yang berguna untuk mengembangkan strategi guna melawan berbagai jenis pemaksaan zona abu-abu. Logika penolakan tidak hanya memasukkan upaya untuk memperkuat pertahanan dengan mengurangi risiko dan membangun ketahanan, tetapi juga memberikan alasan strategis yang dapat digunakan oleh A.S. dan Australia untuk mencegah pemaksaan zona abu-abu — atau bentuknya yang lebih mengerikan — dengan mengancam untuk merespons atau membebankan biaya dengan cara yang telah ditentukan sebelumnya.

Terlepas dari aliran pemikiran yang berbeda ini, ada kesepakatan luas bahwa Canberra dan Washington perlu berfokus pada hal-hal berikut ini untuk mencegah pemaksaan zona abu-abu: Bersedia menerima biaya dan risiko; menjadi lebih proaktif; memperkuat pendekatan di seluruh kalangan masyarakat; dan mengembangkan pendekatan sekutu bersama aktor regional lainnya.

Menangkal pemaksaan zona abu-abu Tiongkok memerlukan biaya dan risiko politik yang harus bersedia ditanggung dan dipertahankan oleh Australia dan A.S. Langkah-langkah untuk memperkuat ketahanan domestik — seperti undang-undang yang mengkriminalisasi campur tangan asing terselubung, skrining investasi langsung asing, dan upaya untuk mengurangi ketergantungan ekonomi pada RRT — dapat menjadi mahal secara finansial dan politik dalam jangka pendek, dan melibatkan proses legislasi, regulasi, dan kesadaran publik yang mungkin dimanfaatkan dengan baik oleh Beijing untuk memicu penentangan. Langkah-langkah untuk mengkritik tindakan Tiongkok dan/atau membebankan biaya — seperti menghubungkannya dengan serangan siber, memberlakukan sanksi, atau mengadopsi taktik zona abu-abu untuk melawan PKT — akan lebih berisiko bagi pemerintah. Mendefinisikan dengan jelas kepentingan inti, pembatasan, dan tindakan yang lebih disukai sejak dini akan membantu Australia dan A.S. untuk mempersiapkan diri menghadapi beban yang tak terelakkan ini. Upaya ini harus dibarengi dengan diskusi publik yang jujur dan memberikan isyarat untuk memperkuat dukungan domestik. Legitimasi merupakan keuntungan terpenting yang dimiliki negara-negara demokrasi atas sistem otoriter, sehingga Australia dan A.S. harus memastikan bahwa melawan strategi zona abu-abu berakar pada norma-norma liberal dan, setidaknya, tidak merusak ruang demokrasi — seperti media, masyarakat sipil, dan institusi politik — tempat perang politik biasanya terjadi.

A.S. dan Australia juga perlu mengambil sikap lebih proaktif yang memungkinkan mereka mengambil inisiatif dalam mencegah pemaksaan zona abu-abu RRT. Sampai saat ini, keduanya terlalu berfokus untuk melawan masalah zona abu-abu dengan menanggapi tindakan setelah hal itu terjadi. Ini telah memberikan momentum kepada Beijing dan memaksa Canberra dan Washington bersikap reaktif yang tidak siap menghadapi tantangan yang bersifat dinamis. Beralih ke sikap yang lebih proaktif melibatkan pemahaman dan antisipasi bagaimana Beijing membangun pengaruh untuk memperoleh titik-titik pengaruh nonmiliter, dan kesediaan mengambil langkah nyata untuk menetralkan atau membalikkan dinamika ini dengan sepenuhnya. Keputusan Australia untuk melarang Huawei dari jaringan 5G merupakan salah satu contoh bagaimana berbagai negara dapat menetralkan ancaman zona abu-abu secara preemtif. Mengubah dinamika untuk merugikan RRT membutuhkan pengalihan beban eskalasi kembali ke Beijing dengan meningkatkan biaya dan risiko dari kegiatannya yang tidak diinginkan.

Pendekatan di seluruh kalangan pemerintah yang kohesif sangat penting untuk menangkal dan melawan pemaksaan Tiongkok. Akan tetapi, hal ini mungkin perlu diperluas ke pendekatan di seluruh kalangan masyarakat agar efektif, mengingat kerentanan dan kemampuan sektor nonpemerintah. Kedua strategi itu sulit dilakukan oleh negara-negara demokrasi liberal, dengan perubahan dinamika menimbulkan tantangan negara-masyarakat yang sulit. Australia telah berhasil menerapkan pendekatan di seluruh kalangan pemerintah, termasuk reformasi pada proses pengambilan keputusan Badan Tinjauan Investasi Asing untuk memperhitungkan pertimbangan keamanan nasional dan koordinasi antardepartemen pada pembiayaan infrastruktur Indo-Pasifik. Meskipun ada upaya untuk menyatukan koalisi di seluruh kalangan masyarakat — misalnya, dengan mendorong koordinasi di antara universitas dan komunitas intelijen tentang campur tangan asing — ini akan membutuhkan upaya berkelanjutan, peraturan baru, dan pembagian informasi yang lebih baik.

Akhirnya, Australia dan A.S. perlu memahami di mana kepentingan kolektif mereka berada di bawah ancaman dan mengupayakan kemampuan penangkalan yang lebih besar dengan menggunakan semua pengaruh kekuatan nasional dalam kerangka kerja aliansi. Ini akan membutuhkan usaha dengan tekad yang kuat. Kepentingan Australia dan Amerika tidak selaras dengan mulus dalam segala hal dan perspektif sekutu tentang sifat, tingkat keparahan, dan implikasi aktivitas zona abu-abu Tiongkok sering kali berbeda secara kritis. Mekanisme koordinasi aliansi bilateral Indo-Pasifik yang baru akan berguna dalam mengelola perbedaan-perbedaan ini dan memfokuskan aksi kolektif pada sasaran bersama. Lebih luas lagi, kepentingan bersama, nilai-nilai, dan komitmen timbal balik terhadap supremasi hukum harus mendukung cara aliansi A.S.-Australia dioperasikan bersama dengan mitra yang berpandangan serupa di Indo-Pasifik. Ini berarti bahwa upaya untuk melibatkan negara-negara regional perlu lebih dari sekadar melawan pemaksaan RRT jika Canberra dan Washington ingin memperkuat posisi mereka sebagai mitra keamanan pilihan.

PERSYARATAN PENANGKALAN NUKLIR DAN STRATEGIS

Bahkan ketika Tiongkok mengintensifkan persaingan melawan A.S. dan sekutunya di seluruh spektrum konflik, Tiongkok memandang persenjataan nuklir sebagai pelindung bayangan penting atas aktivitasnya, daripada sebagai alat bantu untuk penangkalan atau penghentian konflik secara eksklusif. Strateginya telah membuahkan hasil: Washington dan sekutunya tidak lagi memiliki keunggulan menentukan yang pernah mereka nikmati. Jika tren ini berlanjut, kemungkinan akan terjadi pemisahan di antara A.S. dan sekutunya.

Karena mereka berada di garis depan pemaksaan Tiongkok (dan Rusia dan Korea Utara), sekutu A.S. mendorong perumusan tuntutan penangkalan baru. Sekutu Indo-Pasifik merupakan sekutu yang paling vokal. Jepang, di sisi lain, bersikeras bahwa Washington tidak boleh menerima kerentanan timbal balik sebagai dasar hubungan strategis A.S.-Tiongkok karena khawatir hal ini dapat memberanikan Beijing untuk bertindak lebih agresif terhadap Tokyo. Jepang juga memilih untuk menjadi sekutu yang lebih proaktif dalam penangkalan yang diperluas oleh A.S. Baik Jepang maupun Korea Selatan telah menekan A.S. untuk menjalin komitmen pertahanan yang lebih mirip NATO di Asia Timur Laut, meskipun Washington telah memperkuat secara signifikan dialog dan operasi penangkalan yang diperluasnya dengan Tokyo dan Seoul guna memberi mereka rasa pemberian hak yang lebih besar. Pihak Australia, juga, telah mulai memikirkan kembali tentang apakah dan bagaimana Canberra harus meningkatkan kontribusinya terhadap penangkalan strategis. Komunikasi yang terstruktur, transparan, dan dipertimbangkan dengan cermat oleh Komando Strategis A.S. telah sangat membantu dalam membangun tingkat kerja sama keamanan dan penangkalan A.S.-Australia saat ini.

Sekutu A.S. telah mengajukan diskusi dan tuntutan penangkalan dalam kerangka aliansi mereka, alih-alih melakukannya di luar, atau menentang, pengaturan yang telah lama ada ini. Ini adalah bukti dari cara mereka memandang hubungan mereka dengan Washington dan berfungsi sebagai fakta bahwa A.S. masih sangat penting terhadap pertahanan mereka.

Meskipun terdapat berbagai pandangan dan ketidaksepakatan tentang cara terbaik untuk menanggapi konsep dan kemampuan baru yang dikembangkan oleh Tiongkok, terdapat konsensus di Canberra dan Washington bahwa upaya intelektual yang ambisius diperlukan untuk merefleksikan lebih dalam masalah ini dalam konteks aliansi dan mengembangkan tanggapan kolektif yang efektif. Ini harus melibatkan analisis yang lebih kolaboratif, mendalam, dan sistematis tentang berevolusinya strategi perang dan teori kemenangan para pesaing.

MENGOPTIMALKAN ALIANSI UNTUK PENANGKALAN DAN PERTAHANAN KOLEKTIF

Ada kesepakatan luas di antara Canberra dan Washington bahwa aliansi A.S.-Australia perlu meningkatkan kontribusinya terhadap penangkalan dan pertahanan kolektif di Indo-Pasifik yang semakin disengketakan. Menteri Pertahanan Australia Linda Reynolds merangkum pandangan ini dalam pidatonya di Washington pada November 2019 ketika dia mengamati bahwa “penangkalan merupakan tanggung jawab bersama untuk tujuan bersama, yang tidak dapat dilakukan sendirian oleh satu negara, bahkan Amerika Serikat.” Namun, mewujudkan tujuan ini akan menjadi tantangan berkelanjutan karena tidak ada konsensus tentang tingkat penyelarasan yang diperlukan untuk penangkalan atau apa yang secara politis memungkinkan di setiap negara. 

Beberapa pihak berpendapat bahwa pergeseran ke arah agregasi kemampuan dan perencanaan kebijakan terintegrasi untuk tujuan penangkalan tertentu akan diperlukan untuk menangkal petualangan Tiongkok, dan hal ini akan, seiring berjalannya waktu, menarik mitra keamanan dekat lainnya seperti India, Indonesia, Jepang, dan Singapura. Pihak lain setuju bahwa penyelarasan semacam ini mengirimkan sinyal penangkalan yang kuat, tetapi berpendapat bahwa hal itu akan menghadapi banyak sekali hambatan hukum, operasional, dan birokrasi. Yang terpenting, hal itu akan bergantung secara fundamental pada kemampuan Washington dan Canberra untuk menetapkan posisi bersama pada pertanyaan pelik mengenai pengambilan risiko dan eskalasi militer oleh PKT. Karena tidak ada pemerintah yang ingin terkunci ke dalam keputusan semacam itu, keduanya harus mendekati sasaran penangkalan kolektif secara bertahap dengan mengikuti prinsip panduan kerja sama, koordinasi, dan interoperabilitas yang lebih besar.

Setiap langkah untuk meningkatkan penangkalan dan pertahanan kolektif dalam spektrum konflik kelas atas akan mengharuskan A.S. untuk memberi tahu Australia tentang perencanaan militernya pada fase yang jauh lebih awal daripada yang dilakukannya saat ini. Ini bukanlah tugas yang mudah. Terlepas dari fokus pada sekutu dalam Strategi Pertahanan Nasional A.S. 2018, jenis integrasi ini bertentangan dengan preferensi tradisional Pentagon untuk menerjunkan pasukan gabungan mandiri yang beroperasi berdasarkan rencana independen. Langkah ini menuntut tingkat kepercayaan diplomatik yang sangat tinggi, kepercayaan mendalam pada dukungan Canberra, dan kesediaan politik untuk memercayakan Australia dengan peran wewenang pengambilan tindakan, jika bukan peperangan, utama. Pada saat yang sama, langkah ini juga akan bergantung pada kesediaan Canberra untuk meningkatkan keterlibatannya dalam perencanaan militer A.S. ke tingkat operasional, setidaknya di seputar kontingensi yang telah ditentukan sebelumnya.

Langkah untuk meningkatkan kontribusi aliansi terhadap penangkalan harus melibatkan diskusi tentang pembagian kerja yang sesuai di antara A.S., Australia, dan mitra keamanan lainnya. Ini membutuhkan keputusan yang jelas tentang peran dan tanggung jawab serta pemahaman bersama tentang persyaratan yang ditetapkan ketika sekutu yang berbeda akan berpartisipasi dalam misi dan kontingensi tertentu. Meskipun semua ini penting bagi kredibilitas komitmen aliansi untuk menegakkan pembatasan bersama, tidak satu pun dari masalah ini yang mendapatkan fokus kepemimpinan yang memadai dalam aliansi A.S.-Australia. Yang terpenting, karena keputusan tentang pembagian tenaga kerja strategis memiliki implikasi besar terhadap struktur pasukan dan prioritas investasi, keputusan itu harus dipertimbangkan jauh-jauh hari sebelumnya.

Salah satu cara paling menjanjikan untuk mengoptimalkan aliansi A.S.-Australia bagi penangkalan kolektif adalah dengan memperkuat interoperabilitas militer dan kolaborasi industri pertahanan. Kedua sekutu akan mendapatkan keuntungan dengan melonggarkan hambatan A.S. terhadap transfer perangkat lunak yang memungkinkan platform Australia untuk menggunakan sistem militer yang sama dengan rekan-rekan A.S. mereka, yang akan memastikan konsistensi dan efektivitas di medan perang. Lebih khusus lagi, langkah-langkah harus diambil oleh Kongres A.S. dan Departemen Luar Negeri A.S. untuk menghapus pembatasan praktis, hukum, dan pelisensian yang menyelimuti praktik pembagian dan transfer teknologi A.S. dengan sekutu dan mitra. Rintangan semacam itu menghambat penggabungan penuh Australia ke dalam teknologi nasional dan basis industri, membatasi kemampuan kedua negara untuk saling memanfaatkan sektor teknologi canggih satu sama lain. Untuk membangun sinergi aliansi bagi skenario kelas atas di masa depan, Canberra dan Washington harus memprioritaskan pengembangan bersama konsep baru, memimpin eksperimen teknologi, dan mengadakan diskusi mendalam tentang pengembangan kemampuan, interoperabilitas, dan postur kawasan.

Dalam merundingkan semua hal di atas, Australia harus menjadi sekutu yang terus terang dan tidak ragu-ragu untuk mengangkat isu-isu kritis tentang arah aliansi atau lingkungan strategis Indo-Pasifik. Terutama di masa ketidakpastian politik, A.S. akan menyambut peran kepemimpinan yang lebih besar dari sekutu seperti Australia.

Dalam analisis terakhir, mencegah pembentukan lingkup pengaruh Tiongkok akan mengharuskan Australia, A.S., dan sekutu serta mitra lainnya untuk meningkatkan komitmen mereka dalam mempertahankan tatanan regional, sembari menerima bahwa mereka tidak akan lagi menikmati dominasi militer di semua ranah.  

FORUM mengutip dan mengedit artikel ini dari laporan pada April 2020 berjudul “Operationalising Deterrence in the Indo-Pacific” (Mengoperasikan Penangkalan di Indo-Pasifik) yang ditulis oleh Ashley Townshend dan Dr. David Santoro. Laporan mereka merupakan publikasi bersama oleh Pusat Studi Amerika Serikat dan Forum Pasifik. Untuk mengakses laporan asli secara keseluruhan, kunjungi: 

https://www.ussc.edu.au/analysis/operationalising-deterrence-in-the-indo-pacific